安徽高院案例：集體土地上的無證房屋，不宜簡單地以是否取得建設工程規劃許可證或辦理建房審批手續進行認定

裁判要旨

根據《土地管理法》規定，被告商洛市商州區農業農村局作為縣級以上人民政府農業農村主管部門，自2020年1月1日起，對涉及農村村民違法占地修建住宅事項具有查處、監管的法定職責，該法定職權不得放棄。其調查后轉交鎮政府處理的行為屬于放棄自己法定職責的行為，應認定被告未依法履行法定職責。

案例詳情

陜西省洛南縣人民法院

行 政 判 決 書

（2020）陜1021行初24號

原告趙愈良，男，漢族，生于1969年9月11日，住陜西省商洛市商州區。

被告商洛市商州區農業農村局，，住所地陜西省商洛市商州區北新街**。

法定代表人張紅軍，該局局長。

出庭負責人李延升，該局副局長。

委托代理人李延俊，陜西鵬鯤律師事務所律師。

原告趙愈良訴被告商洛市商州區農業農村局不履行法定職責一案,于2020年7月20日向本院提起行政訴訟。本院于當日立案，并依法組成合議庭，于2020年8月26日公開開庭審理了本案。原告趙愈良、被告商洛市商州區農業農村局副局長李延升及其委托代理人李延俊到庭參加了訴訟。本案現已審理終結。

原告趙愈良訴稱，鄰居全某某2008年左右建了三間一層磚混平房，2011年左右又建了一層磚混平房共四間，2019年5月又在四間平房上加蓋了一層磚混結構樓房，共四間兩層全無任何審批手續。全某某的磚混樓房莊基高于原告1993年左右建成的土木結構房屋莊基兩米左右，原告和鄰居全跟記房屋墻與墻之間最窄處只有1.5米左右，全某某的四間兩層違法建筑的檐水向東全部排入原告合法房屋莊基上，無法排出，已造成原告房屋地基下沉，墻體嚴重開裂，如下大雨，原告的合法房屋隨時可能被泡塌，致使原告人身安全和合法財產安全受到嚴重威脅。且全某某違法建筑二層房檐侵入原告承包地內，一層莊基將原生產隊所留一米寬共用水渠出水口已全部占用建房。原告2019年5月因土地使用權以及房屋排水和鄰居全某某發生爭議。原告在村、鎮和國土資源所干部調查處理過程中，得知全某某的四間兩層是無任何審批手續的違法建筑。鎮村干部在處理爭議時，一致認為全某某的房屋已建成，無法拆除，所以一直拒絕對爭議地塊確權。原告在2019年7月份左右，即向商州區自然資源分局和商洛市自然資源局舉報，并多次撥打12336舉報，商州區自然資源分局在2019年10月份左右來村上調查過，但并未作出任何處理。2020年5月15日原告依據新修訂的《中華人民共和國土地管理法》，向商州區農業農村局提出申請，請求依法查處原告之鄰居全某某的四間兩層違法建筑，至今未見到被告作出任何處理。訴訟請求：責令被告履行法定職責依法查處全某某的違法建房行為。

原告為證明其主張提供了以下證據：違法建筑查處申請書及郵件交寄單各一份。以上證據欲證明原告已經向被告提出申請，要求被告處理全某某的違法建房行為。

被告商洛市商州區農業農村局辯稱，一是原告的請求不屬被告的法定職責，應予依法駁回。2020年5月15日，被告商洛市商州區農業農村局接到村民趙愈良舉報全某某無手續違法建房的反映材料后，立即安排執法大隊對舉報信所反映問題進行調查。經調查，全某某為村民，2007年因為老房陳舊，312國道升級改造，排水不暢，形成危房。全某某在此基礎上拆舊建新3間，面積100平方米，在拆舊建新時本人曾口頭申報村上及土管所，村上及土管所未出據任何手續，也未交納任何費用。2010年全某某又在住房東邊續蓋30平方米廚房，也無手續。后因住房根基沉淀，房頂裂紋漏雨，2019年4月，又搭建第二層。為彩鋼瓦簡易結構，全某某現有住房4間2層，搭建第二層未給村上及土管所上報。由于被告目前不具備執法主體資格，加之未明確具體管理手段，故給閆村鎮人民政府發函協查處理。新修訂的《土地管理法》第62條雖有立法規定，但各省進度不一，操作不明確，為此被告已向陜西省農業農村廳請示。根據陜西省農業農村廳答復商洛市農業農村局《關于農村宅基地管理工作有關問題的復函》第一條“對于2020年1月1日后新增的農村宅基地違法案件由農業農村部門查處”的函復精神，對此之前的違法行為由誰處理、責任主體是誰、如何操作等問題并不明確，況且原告不是行政案件的相對人，不能作為行政案件的原告主體。因此原告所訴問題不屬于被告的法定職責，原告將商洛市商州區農業農村局列為本案被告，屬于所訴主體錯誤，應予駁回。

二是原告所訴問題不屬于非法占用土地建住宅的范圍，根據陜西省農業農村廳《關于農村宅基地管理工作有關問題的復函》的釋明“對農村農民未經批準或者采取欺騙手段騙取批準，非法占用土地建住宅的執法法定實施主體為農業農村部門”，且釋明是根據新修訂的《中華人民共和國土地管理法》，在該法修訂前的執法主體為自然資源局，更為重要的是全某某2019年4月的加蓋房屋行為屬臨時建筑，沒有實際占用農村土地。三是原告與全某某之間的糾紛應屬相鄰排險糾紛，且已經村、鎮多次處理，應屬民事訴訟范疇。綜上，被告認為原告將商洛市商州區農業農村局列為被告，其訴訟既缺乏事實根據又缺乏法律依據，應予依法駁回其訴訟請求。

被告在法定舉證期限內提供以下三組證據:

第一組證據：原告郵寄的申請書。

第二組證據：1.村委會證明；2.執法大隊調查筆錄。

第三組證據：1.被告商洛市商州區農業農村局給閆村鎮人民政府的函件即《關于村民趙愈良舉報全某某違法建房調查的函》；2.調查報告。

第四組證據：1.商洛市商州區農業農村局文件商州農函（2020）48號《關于轉發的通知》；2.陜西省農業農村廳文件陜農函(2020)222號《關于農村宅基地管理工作有關問題的復函》。

以上證據欲證明：1.被告收到了原告的申請，被告派執法大隊查處原告反映的全某某無審批手續建房的事情，并將該事情向閆村鎮人民政府進行了反映，希望閆村鎮人民政府能盡快解決群眾間的問題；2.全某某家中基本情況、建房時間、結構等，與原告所反映的事實不符；3.原告反映的問題系2020年1月之前發生的事情，農村違建未明確是被告的職責，原告所反映的問題應該由原機關處理。

經庭審質證，原告對被告提供的證據發表以下質證意見：對第一組證據申請書無異議；認為第二組證據村委會證明不符合證據形式要件，調查筆錄內容不符合事實；對第三組證據被告建議鎮政府處理的函件及調查報告有異議，調查處理農村宅基地違法案件屬被告的法定職責，被告讓閆村鎮人民政府處理，明顯是推諉、推卸責任，對調查報告內容不認可，沒有查清事實，與實際不符；對第四組證據商州農函（2020）48號、陜農函(2020)222號兩個文件不認可，因為根據《中華人民共和國土地管理法》的規定，被告應為農村宅基地違法案件查處的行政機關。

被告對原告提供的違法建筑查處申請書及郵件交寄單的真實性、關聯性、合法性無異議，但對證明目的有異議，認為原告趙愈良2020年5月20日提出的申請，屬于案件線索舉報信，不是要求農業農村局履行法定職責的依據。

經庭審質證，本院對原被告雙方提供的證據作如下認定：對原告和被告均提交的違法建筑查處申請書及原告提交的郵件交寄單，能夠證明原告趙愈良已經向被告提出申請，被告收到該申請，予以認定；對被告提供的其余證據不能證明被告履行了法定職責，不予認定。

經審理查明，原告趙愈良與全某某系鄰居。2020年5月15日，趙愈良以郵寄的方式向被告商洛市商州區農業農村局郵寄《違法建筑查處申請書》，反映其鄰居全某某所建的四間兩層磚混房屋，系無任何建房審批手續的違法建筑，要求被告商洛市商州區農業農村局查處全某某違法建房行為。被告商洛市商州區農業農村局收到上述申請書后進行了調查并形成調查報告，但被告認為其目前不具備執法主體資格，故于2020年5月26日，向商洛市商州區閆村鎮人民政府發出《關于村村民趙愈良舉報全某某違法建房調查的函》，建議商洛市商州區閆村鎮人民政府盡快拿出處理意見并做好群眾疏導工作。2020年7月20日，原告趙愈良向本院提起行政訴訟，要求被告商洛市商州區農業農村局履行法定職責，對全某某違法建房行為進行處理。

本院認為，2020年1月1日起施行的《中華人民共和國土地管理法》（2019年修正）第七十八條第一款規定，“農村村民未經批準或者采取欺騙手段騙取批準，非法占用土地建住宅的，由縣級以上人民政府農業農村主管部門責令退還非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋”；第六十七條第二款規定：“縣級以上人民政府農業農村主管部門對違反農村宅基地管理法律、法規的行為進行監督檢查的，適用本法關于自然資源主管部門監督檢查的規定”。由上述法律可見，2020年1月1日以后，農村村民違法占地修建住宅的，由縣級以上人民政府農業農村主管部門進行行政處罰和監管。本案中，被告商洛市商州區農業農村局作為縣級以上人民政府農業農村主管部門，自2020年1月1日起，對涉及農村村民違法占地修建住宅事項具有查處、監管的法定職責，該法定職權不得放棄。2020年5月15日，被告商洛市商州區農業農村局在接到原告趙愈良投訴其鄰居全某某無審批手續違法建住宅的材料后，作了相應調查，并將調查結果轉交閆村鎮人民政府，建議閆村鎮人民政府“盡快拿出處理意見并做好群眾的疏導工作”，被告商洛市商州區農業農村局并未就原告趙愈良投訴事項作出處理結論，被告調查后轉交鎮政府處理的行為屬于放棄自己法定職責的行為，應認定被告未依法履行法定職責，原告起訴要求被告履行法定職責的訴訟請求理由成立，應予支持。被告認為目前尚未明確其具體執法管理手段，其尚不具備執法主體資格，該辯解不符合我國2020年1月1日起施行的土地管理法（2019年修正）第七十八條第一款和第六十七條第二款的規定，被告辯解于法無據，故不予采納。被告認為原告并非行政相對人不能作為行政案件的原告主體，對此觀點，本院認為根據我國行政訴訟法第二十五條規定，“行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關系的公民、法人或者其他組織，有權提起訴訟”；《最高人民法院關于適用行政訴訟法的解釋》第十二條第（五）項規定，為維護自身合法權益向行政機關投訴，具有處理投訴職責的行政機關作出或者未作出處理的，屬于行政訴訟法第二十五條第一款規定的“與行政行為有利害關系”，本案原告趙愈良作為全某某的鄰居，被告是否履行查處職權，直接影響原告的相鄰利益，故原告與被告不履職行為之間具有利害關系，是適格原告主體。綜上，依據《中華人民共和國行政訴訟法》第七十二條、《最高人民法院關于適用行政訴訟法的解釋》第九十一條之規定，判決如下：

責令被告商洛市商州區農業農村局在本判決生效之日起90日內對原告趙愈良投訴事項依法作出處理。

案件受理費50元，由被告商洛市商州區農業農村局負擔。

如不服本判決，可在判決書送達之日起十五日內提起上訴，向本院遞交上訴狀，并按對方當事人的人數遞交上訴狀副本，上訴于陜西省商洛市中級人民法院。

二〇二〇年十二月一日

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