盧鋒：化解供強需弱矛盾需優(yōu)化公共資源配置——我國公共部門資源總量規(guī)模與用途估測（下）

盧鋒[1]，2026年1月14日

6、公共資源趕超型配置與宏觀結(jié)構(gòu)特點的關(guān)系

我國經(jīng)濟在宏觀層面長期具有較高投資率與較低消費率的結(jié)構(gòu)特征，這一點在與全球主要經(jīng)濟體比較背景下清晰呈現(xiàn)出來。圖4數(shù)據(jù)顯示，過去15年我國投資率[2]趨勢回落，從2010年46.1%逐步下降到2024年的40.6%，我國以外的G20成員國投資率均值則大體在24%上下波動，我國投資率2010年比其它G20成員高出接近22個百分點，此后差距趨勢性減少，但是2024年仍高出接近17個百分點。

數(shù)據(jù)來源：世界銀行。

對大國經(jīng)濟而言，其投資率與消費率國際比較差異具有反向關(guān)系，即投資率較高通常對應(yīng)消費率較低；對持續(xù)保持顯著規(guī)模貿(mào)易順差經(jīng)濟體，消費率較低程度會定義性大于投資率較高程度。圖5數(shù)據(jù)顯示，我國消費率過去15年從2010年近35%低位，經(jīng)歷趨勢性上升波動，2024年達到39.1%；就國際比較差異而言，2010年我國貿(mào)易順差率較高，消費率與G20其它成員國均值差距高達25個百分點；隨著我國消費率上升與順差率下降，過去十幾年我國消費率相對G20其它成員國差距顯著縮小，但是2024年仍比G20其它成員國低大約18個百分點。

作為全球最大新興經(jīng)濟體，我國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)特點長期以來引發(fā)國內(nèi)外學(xué)界廣泛關(guān)注討論，這里借助本文對我國公共資源規(guī)模與配置結(jié)構(gòu)估測，對相關(guān)結(jié)構(gòu)現(xiàn)象提出一點實證解釋：這些特點在很大程度上可以通過公共部門的資源配置方式加以理解，大致可將其看作公共資源趕超型配置方式的產(chǎn)物。

首先看公共資源配置結(jié)構(gòu)與投資率較高的關(guān)系。本文估測結(jié)果顯示我國公共部門資源用于投資與生產(chǎn)等主要提升供給側(cè)能力的部分，大約占到GDP體量的近26%，扣除其中用于維持現(xiàn)有生產(chǎn)能力、解決國有企業(yè)歷史遺留問題、不應(yīng)被計入資本形成的產(chǎn)業(yè)基金等資源，估計與資本形成口徑大體一致的資源支出（包括用作重置投資的折舊支出），大約占到GDP的20%以上。進行國際比較需要了解主要經(jīng)濟體公共部門資源用于投資的相對規(guī)模，由于未能獲得這方面國際比較的系統(tǒng)數(shù)據(jù)，這里僅通過觀察推測美歐政府與國有企業(yè)投資情況進行粗略比較。

圖6報告美歐近年政府投資率，其中美國政府近年投資率較低不到4%，考慮美國的國有企業(yè)部門規(guī)模很小，在房地產(chǎn)融資和郵政等領(lǐng)域國企投資規(guī)模應(yīng)很有限，加上國企的公共部門投資占GDP比例或接近4%。歐盟政府投資率略高于4%，歐盟部分成員國如法國、西班牙等在西方主要發(fā)達經(jīng)濟體中擁有較大規(guī)模國有企業(yè)部門，考慮國有企業(yè)投資因素估計歐盟整體的公共部門投資率應(yīng)略高于5%。基于上述考慮，筆者估計近年美歐公共部門投資率均值估計約在5%上下，我國公共部門投資率比美歐超過約15個百分點，大體能解釋我國與主要經(jīng)濟體投資率差異的絕大部分。

數(shù)據(jù)來源：CEIC

再看我國居民消費率比G20其它成員均值低18個百分點，主要可通過公共資源配置的直接和間接兩個渠道影響所解釋。直接影響是我國公共資源支持消費相對比例較低。例如美歐公共部門掌控資源占GDP比例應(yīng)在40%上下，減去上述約5個百分點用于各種投資支出，進一步考慮養(yǎng)老金等貨幣性支出轉(zhuǎn)化為消費受到養(yǎng)老金領(lǐng)取者邊際消費傾向制約，估計公共部門用于民生領(lǐng)域資源實際轉(zhuǎn)化為消費部分應(yīng)占到GDP的30%以上；本文估計我國公共資源用于支持民生消費部分占GDP比例近22%，同樣考慮養(yǎng)老金支出不能全部轉(zhuǎn)化為消費，估計我國公共部門支持消費部分約相當于GDP的20%，由此直接解釋我國消費支出占GDP比例與美歐比較低出約10來個百分點。

間接渠道作用則是社保體系不夠完善對居民高儲蓄率與低消費率的影響。隨經(jīng)濟發(fā)展我國社保支出規(guī)模趨勢性擴大成就彰顯，然而社保體系建設(shè)仍有待完善，尤其是受特定轉(zhuǎn)型因素制約對較低收入“城鄉(xiāng)居民”支持力度相對不足，伴隨居民預(yù)防性儲蓄偏高。圖7和圖8報告我國與G20其它成員的居民部門儲蓄率數(shù)據(jù)，2022年我國居民儲蓄率為21.28%，比G20其它成員同一指標近年均值高出近20個百分點；國別數(shù)據(jù)顯示韓國和日本2023年居民儲蓄率分別為0.48%和2.25%，提示相關(guān)討論涉及的東亞文化因素對居民儲蓄率影響啟示比較有限。結(jié)合考慮我國住戶部門貨幣收入占GDP比例在40%上下，居民較高儲蓄率大約能解釋我國消費率偏低8個百分點。上述直接與間接渠道作用加總，基本能解釋我國與G20其它成員的消費率均值的差異。

數(shù)據(jù)來源：OECD。

7、公共資源趕超型配置與供強需弱格局的關(guān)系

公共資源趕超型配置方式代表社會基于特定發(fā)展目標與制度安排，對市場自發(fā)競爭機制配置資源方式給予某種干預(yù)和超越，其作用結(jié)果必然會使經(jīng)濟增長結(jié)構(gòu)顯著不同于一般市場經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，上述我國宏觀經(jīng)濟結(jié)構(gòu)特點與公共資源配置特點存在耦合關(guān)系，不過是為上述簡單邏輯推論提供了經(jīng)驗證據(jù)。但是回到本文聚焦主題即公共資源趕超型配置與近年經(jīng)濟供強需弱矛盾的關(guān)系問題，則不存在上述公共資源配置與經(jīng)濟結(jié)構(gòu)特點之間直截了當和緊密呼應(yīng)的關(guān)系；相反，無論在邏輯上還是經(jīng)驗上，動員海量公共資源并大規(guī)模投向供給側(cè)，既不能必然帶來與目前我國政策討論語境類下呈現(xiàn)的“供強”格局，也未必會出現(xiàn)以消費短板為主要矛盾的“需弱”特點。換言之，公共資源趕超型配置構(gòu)成近年經(jīng)濟供強需弱的必要條件，然而不是充分條件。

例如在計劃經(jīng)濟時期，雖然借助政府和公共部門較強資源掌控能力，我國積累率和投資率總體也比較高，但是當時我國科技產(chǎn)業(yè)供給側(cè)水平與外部競爭力并不具備顯著優(yōu)勢；當時受經(jīng)濟發(fā)展水平制約居民消費水平普遍低下，但也不存在與現(xiàn)實供給與產(chǎn)能比較而言消費偏弱問題；觀察從當時實際情況經(jīng)濟主要短板反而在供給側(cè)，經(jīng)濟運行長期呈現(xiàn)供不應(yīng)求的短缺經(jīng)濟特點。又如改革開放初期公共資源延續(xù)供給側(cè)主導(dǎo)同時，在當時經(jīng)濟調(diào)整方針引導(dǎo)下，投資與供給結(jié)構(gòu)優(yōu)先發(fā)展輕工業(yè)與生活資料部門，供給側(cè)對市場需求響應(yīng)能力加強與經(jīng)濟活躍度提升；但是當時供給結(jié)構(gòu)仍以較低端勞動密集型產(chǎn)業(yè)為主，與目前“供強”不可同日而語；另外當時消費水平顯著提升，受體制改革滯后因素影響出現(xiàn)短期和局部“超前消費”甚至“亂消費”情況，與目前面臨的“需弱”格局也大異其趣。

給定公共資源趕超型配置方式前提，至少還需要另外兩方面因素配合，才能滿足形成近年供強需弱現(xiàn)實格局的充分條件。一方面是市場體制與民企成長等結(jié)構(gòu)條件：在開放型市場競爭機制環(huán)境下，趕超型公共資源配置與富有活力的民營企業(yè)結(jié)合，釋放出加快推動生產(chǎn)力進步與供給走強的效能。另外，公共資源戰(zhàn)略性配置與市場資源競爭性配置同時在供給側(cè)發(fā)力，易于機制性形成出現(xiàn)最終消費偏弱與內(nèi)卷式競爭常態(tài)化現(xiàn)象，使得協(xié)調(diào)供求關(guān)系大致必要平衡與實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展目標面臨特殊困難。翻過來看，在計劃經(jīng)濟體制環(huán)境下，單靠公共部門資源大規(guī)模投入供給端，甚至出現(xiàn)過短暫的集中計劃所有社會剩余包括犧牲部分必要消費推動全民大煉鋼鐵局面，然而仍然難以改變供給側(cè)整體效率相對低弱與低水平供不應(yīng)求的短缺困境，關(guān)鍵原因在于不具備市場經(jīng)濟配置資源的體制條件，也不存在富有活力的、包括外資企業(yè)在內(nèi)的廣義民營企業(yè)部門。

另一方面是發(fā)展階段與時間積累的演化條件：公共資源趕超型配置對供求關(guān)系兩端影響的具體效果，取決于經(jīng)濟發(fā)展階段與時間積累演化因素。經(jīng)濟供給側(cè)的技術(shù)產(chǎn)業(yè)和生產(chǎn)力發(fā)展受客觀規(guī)律支配，具有即非線性上臺階的“階梯式遞進”特點。縱觀改革開放時代我國制造業(yè)為主體的工業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級大體經(jīng)歷三階段演進：一是上世紀80年代到90年代初，體制轉(zhuǎn)型推動原有國企主導(dǎo)的工業(yè)體系重構(gòu)，在開放市場環(huán)境下輕紡、消費和加工制造能力快速發(fā)展。第二是從90年代前中期開始到2010年前后，工業(yè)化和城市化提速伴隨重工業(yè)大發(fā)展，產(chǎn)業(yè)鏈拓展推動我國在諸多工業(yè)領(lǐng)域發(fā)展到全球最大規(guī)模，資金和技術(shù)密集度顯著提升。第三階段是經(jīng)過結(jié)構(gòu)調(diào)整、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革與持續(xù)實施工業(yè)和制造業(yè)促進政策，我國工業(yè)主流和先進技術(shù)和產(chǎn)能大體躍遷到全球范圍中高端水平，部分領(lǐng)域躋身前沿和個別領(lǐng)域領(lǐng)跑全球，初步展現(xiàn)“供強”格局。可見供給側(cè)產(chǎn)業(yè)技術(shù)演變提升受到客觀規(guī)律制約，不可能一蹴而就。

近年“需弱”格局出現(xiàn)也經(jīng)歷了長期演變。從計劃時期短缺經(jīng)濟到1990年前后出現(xiàn)部分產(chǎn)品過剩，再到上世紀末第一次面臨較大規(guī)模產(chǎn)能過剩與消費需求不足，最終消費增長對總供求關(guān)系影響經(jīng)歷了不斷變化。進入新世紀后消費增長持續(xù)相對偏弱，然而宏調(diào)部門通過“擴投資、增出口、去產(chǎn)能”等綜合舉措，一方面動態(tài)彌合消費偏弱短板，創(chuàng)造出經(jīng)濟增長所必需的供求大體平衡條件；另一方面通過投資與國際市場競爭推動產(chǎn)業(yè)技術(shù)結(jié)構(gòu)不斷升級進步，為生產(chǎn)力供給側(cè)不斷發(fā)展提供持續(xù)動能。這個增長格局直到近年投資回報走低和內(nèi)外環(huán)境轉(zhuǎn)變，才形成供強需弱矛盾突出、原有調(diào)節(jié)機制空間收窄、需要正面應(yīng)對消費偏弱短板的全新轉(zhuǎn)型局面。

由于供強需弱矛盾局面形成，以我國公共部門資源趕超型配置方式為前提，也離不開開放市場環(huán)境下民營企業(yè)成長壯大以及產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)長期演化的條件。對這個體現(xiàn)豐富體制性、結(jié)構(gòu)性與演化性內(nèi)涵的經(jīng)濟現(xiàn)象，2025年底中央經(jīng)濟工作會議將其概括為“發(fā)展和轉(zhuǎn)型中的問題”是中肯和適當?shù)摹H從純學(xué)理和邏輯層面解釋供強需弱難以觸及其深刻復(fù)雜的經(jīng)濟內(nèi)涵，簡單從特定組合政策對錯角度解讀判定更難免流于表面

8、提升消費率推進再平衡的政策邏輯

當前我國整體供給能力與國際競爭力較快速和強勁提升，國民經(jīng)濟正經(jīng)歷新一輪技術(shù)產(chǎn)業(yè)進步和生產(chǎn)力躍遷，經(jīng)濟發(fā)展的歷史性成就有目共睹；然而內(nèi)需不足尤其是消費短板制約經(jīng)濟增長，伴隨多年GDP增長負缺口與宏觀低景氣度，形成多重矛盾疊加與內(nèi)外環(huán)境復(fù)雜因素增加的挑戰(zhàn)。由此形成一個少見局面：似乎科技產(chǎn)業(yè)供給側(cè)越是捷報頻傳和成就彰顯，生產(chǎn)力整體追趕越是提速并加快縮小與國際先進水平的差距，需求不足矛盾與市場微觀個體層面壓力似乎反而越是增加，社會各種矛盾因素越是趨于復(fù)雜。于是我們看到經(jīng)濟形勢評估輿情出現(xiàn)較為分歧局面：“好得很”與“難得很”并行，光明論與挑戰(zhàn)論共存，宏觀溫度與微觀體感反差凸顯。

然而重大經(jīng)濟矛盾是與解決它的現(xiàn)實條件同時產(chǎn)生的。從本文公共資源趕超型配置方式視角不難看出，近年經(jīng)濟供給走強在客觀上內(nèi)生出消費與需求偏弱矛盾同時，也為實質(zhì)性解決消費短板與供強需弱矛盾，提供了早先發(fā)展階段從未具備的有利條件。關(guān)鍵在于供強需弱格局提示我國科技進步與供給側(cè)發(fā)展形成某種階段性冗余能力，尤其是在科技創(chuàng)新與生產(chǎn)力持續(xù)追趕方面形成強有力內(nèi)生驅(qū)動力，這時如能適時適度將部分公共資源從供給側(cè)轉(zhuǎn)向支持消費端，不僅不會拖累我國高端制造和科技生產(chǎn)力的后續(xù)追趕，反而有助于在兼顧共同富裕和擴容國內(nèi)大市場的前提下，更好推動投資和生產(chǎn)力提升。換言之，在供強需弱特殊格局下，早先階段公共資源在投資供給與民生消費兩端配置所面臨的此消彼長緊繃關(guān)系（trade-off）制約目前顯著緩解，使得我們有可能在確保高端制造和科技產(chǎn)業(yè)持續(xù)獲得充足資源同時，通過調(diào)整公共資源配置和推進配套改革，以提升消費率推進再平衡為目標，推動經(jīng)濟從供強需弱邁向供需共強。

因而供強需弱的特殊非均衡格局提示一個政策調(diào)整套利機會。具體而言，十五五時期我國經(jīng)濟發(fā)展面臨供給側(cè)提升與需求端轉(zhuǎn)型新契機。供給側(cè)提升就是要貫徹十五五規(guī)劃《建議》方針部署，聚焦我國科技產(chǎn)業(yè)仍然存在的明顯不足短板，緊扣當代以人工智能為核心，與量子科技、生命科學(xué)等領(lǐng)域交叉融合的新一輪科技革命浪潮，通過加強科技創(chuàng)新加快實現(xiàn)高水平科技自立自強，在科技創(chuàng)新這個大國博弈和戰(zhàn)略競爭主戰(zhàn)場取得更大主動，使得我國科技產(chǎn)業(yè)與供給側(cè)整體能力和水平進一步縮小與主要發(fā)達國家的差距，為2035年實現(xiàn)中等發(fā)達經(jīng)濟的目標奠定基礎(chǔ)。

需求端轉(zhuǎn)型就是要實質(zhì)性解決本文側(cè)重分析的內(nèi)需偏弱尤其是消費短板問題。要針對消費不足的多層次和系統(tǒng)性成因綜合施策，把積極宏調(diào)政策、房地產(chǎn)穩(wěn)定政策、收入分配、社保體制、戶口體制等方面舉措結(jié)合起來，特別是要以調(diào)整優(yōu)化公共資源傳統(tǒng)趕超型配置方式作為關(guān)鍵抓手，實質(zhì)性解決上世紀末以來消費增長相對偏低的結(jié)構(gòu)性矛盾。針對“錢從哪來來”的合理質(zhì)疑，回答是要適度優(yōu)化調(diào)整現(xiàn)有公共資源配置構(gòu)成，而不是單純依靠擴大政府債務(wù)融資規(guī)模。假設(shè)能把公共資源在供給與消費兩端分配比例，從本文估測的目前分別占GDP的25.5%比22.5%反轉(zhuǎn)調(diào)整為22.5%與25.5%，由此帶來的相當于GDP的3個百分點民生支出增量有望顯著提升居民消費率；假如公共資源支持投資供給側(cè)長期目標是相當于GDP的15%投入規(guī)模，則約有相當于經(jīng)濟總量10個百分點的相當龐大規(guī)模資源可通過不同方式用于改善民生與提振消費。通過大力提振消費逐步改善產(chǎn)能利用率與企業(yè)回報率，有望對企業(yè)市場預(yù)期和投資水平產(chǎn)生積極影響，從而顯著改善內(nèi)需增長條件，為2035年實現(xiàn)中等發(fā)達經(jīng)濟的目標創(chuàng)造必要條件。

9、幾點小結(jié)

不同于改革開放時期我國曾經(jīng)歷的多次較短期總需求不足，近年經(jīng)濟增長呈現(xiàn)的供強需弱消費短板，是在我國科技產(chǎn)業(yè)升級與生產(chǎn)力追趕達到新高度背景下，供給側(cè)較強大內(nèi)在驅(qū)動力與消費偏弱及需求相對不足形成的階段性結(jié)構(gòu)不匹配。為深入理解這一現(xiàn)象，本文以2023年作為對象年份，對我國公共部門資源總量及其在投資供給側(cè)與民生消費端配置結(jié)構(gòu)進行了初步估測，在此基礎(chǔ)上進一步討論了公共資源配置對經(jīng)濟結(jié)構(gòu)影響與政策含義。最后概括幾點看法作為結(jié)語。

第一，深入理解我國當代經(jīng)濟增長的驅(qū)動機制與結(jié)構(gòu)矛盾，需關(guān)注比政府財政口徑覆蓋面更寬的公共部門資源配置對象。現(xiàn)代經(jīng)濟分析高度重視市場與政府作用的關(guān)系，然而在現(xiàn)實中政府對經(jīng)濟的參與影響并非以行政部門與財政預(yù)算為界限，而是通過借助公共部門其它部分運作來實現(xiàn)經(jīng)濟社會發(fā)展目標。如果說在典型的計劃經(jīng)濟建設(shè)財政時期或改革開放初期，一般政府預(yù)算大體能決定公共部門基本經(jīng)濟活動內(nèi)容并支配宏觀經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，隨著體制演化和經(jīng)濟發(fā)展公共部門其它資源渠道出現(xiàn)并較快擴張，公共部門掌握資源規(guī)模不僅遠超一般財政預(yù)算，也顯著大于廣義財政“四本賬”范圍。

第二，需重視公共資源配置對我國生產(chǎn)力趕超長期推動與現(xiàn)實經(jīng)濟結(jié)構(gòu)矛盾制約作用。公共資源趕超式配置體現(xiàn)的各層面科技產(chǎn)業(yè)政策，與市場經(jīng)濟競爭機制以及民營經(jīng)濟創(chuàng)新活動相互結(jié)合，構(gòu)成我國經(jīng)濟長期發(fā)展與生產(chǎn)力追趕的強有力推進機制。同時也應(yīng)關(guān)注，隨著開放市場經(jīng)濟發(fā)展與民營企業(yè)創(chuàng)新供給能力成長壯大，新形勢下強化公共部門趕超型配置方式可能會內(nèi)生性伴隨消費偏弱結(jié)構(gòu)性壓力，并與其它內(nèi)外經(jīng)濟環(huán)境因素演變結(jié)合派生和加劇供強需弱矛盾。近年持續(xù)宏調(diào)難以實質(zhì)性扭轉(zhuǎn)需求偏弱矛盾，深層根源之一在于公共資源趕配置加持供求關(guān)系深層不平衡因素。

第三，需明晰投資在需求供給兩側(cè)所處特殊地位與經(jīng)濟屬性。投資通常借助建設(shè)項目展開，在項目實施當期或短期具有需求屬性，這時增加投資能緩解消費偏弱制約或彌補其它需求缺口；同時公共部門投資往往針對經(jīng)濟瓶頸部門或高新科技薄弱環(huán)節(jié)發(fā)力，構(gòu)成推動產(chǎn)業(yè)升級的利器。然而投資投資在供求兩端具有轉(zhuǎn)換和過渡屬性，決定了擴大投資無法真正解決消費結(jié)構(gòu)性偏弱問題，反而會導(dǎo)致潛在供求平衡壓力趨于上升。投資項目一旦完成便轉(zhuǎn)換為生產(chǎn)能力和供給增量，在公共資源趕超型配置持續(xù)伴隨消費偏弱背景下，產(chǎn)能擴容伴隨需求不足壓力在更高層次出現(xiàn)，需要更大規(guī)模投資保持供求關(guān)系大致平衡，由此導(dǎo)致經(jīng)濟增長呈現(xiàn)“弱消費-強投資-擴產(chǎn)能-弱消費……”的周期往復(fù)特點。

第四，以大規(guī)模投資彌補消費保持供求平衡的周期運動并非簡單循環(huán)往復(fù)，而是伴隨結(jié)構(gòu)升級的螺旋式發(fā)展，并最終創(chuàng)造出上述平衡方式自我揚棄的必要現(xiàn)實條件。從近年供求關(guān)系實際演變情況看，消費需求持續(xù)偏弱與早先大規(guī)模投資導(dǎo)致產(chǎn)能冗余與內(nèi)卷競爭度偏高背景下，工業(yè)投資回報率與金融市場無風(fēng)險長期收益率持續(xù)走低，提示市場驅(qū)動投資選擇空間與規(guī)模面臨收縮壓力；這時公共部門雖可超越市場可盈利目標主動增擴投資，但是在市場需求結(jié)構(gòu)性走低背景下主要依靠公共部門投資支撐需求長期難以為繼。

第五，十五五我國面臨顯著提升消費率與完善經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的新契機。關(guān)鍵在于供給側(cè)成長內(nèi)驅(qū)動力強大與自組織能力提升，在供求關(guān)系現(xiàn)實情境下成為一段時期的顯著“長線”，同時投資與供給能力進一步擴大本身顯著受制于消費短板導(dǎo)致投資回報率偏低。針對目前新形勢，將部分公共資源從投資供給側(cè)逐步適度轉(zhuǎn)向民生消費端，不僅不妨礙高端制造與科技生產(chǎn)力后續(xù)趕超，反而會在兼顧共同富裕與擴容國內(nèi)市場等目標前提下，推動投資和生產(chǎn)力提升更好展開，因而能使供給側(cè)追趕與民生端改善同時受益。

注釋：

[1]本文是“公共資源配置方式視角下的供強需弱與消費短板”系列評論之三（下）。是筆者題為“我國公共部門資源規(guī)模與用途估測——趕超型資源配置與經(jīng)濟供強需弱關(guān)系初探”專題報告的縮寫稿。

[2]投資率即資本形成率，是指資本形成總額占支出法國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例。

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