權(quán)威解讀 | 優(yōu)化要素保障政策 服務(wù)重點(diǎn)項(xiàng)目落地

優(yōu)化要素保障政策 服務(wù)重點(diǎn)項(xiàng)目落地

——《關(guān)于進(jìn)一步做好自然資源要素保障的通知》權(quán)威解讀

為了進(jìn)一步做好“十五五”規(guī)劃重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目的要素保障工作，自然資源部與國(guó)家林業(yè)和草原局日前聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步做好自然資源要素保障的通知》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《通知》）。

在新聞發(fā)布會(huì)上，自然資源部國(guó)土空間用途管制司司長(zhǎng)劉彥、國(guó)土空間規(guī)劃局局長(zhǎng)謝海霞、自然資源開(kāi)發(fā)利用司司長(zhǎng)孔維東、海域海島管理司司長(zhǎng)許國(guó)棟、國(guó)家林業(yè)和草原局森林資源管理司副司長(zhǎng)張敏，就《通知》相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行解讀并答記者問(wèn)。

推動(dòng)“十五五”重點(diǎn)項(xiàng)目快落地

今年是“十五五”開(kāi)局之年。《通知》貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署，用更加科學(xué)合理的規(guī)劃、更加高效協(xié)同的管理、更加適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律的理念、更加務(wù)實(shí)有效的舉措，完善自然資源要素保障政策，推動(dòng)“十五五”重點(diǎn)項(xiàng)目快落地、早開(kāi)工、早見(jiàn)效，更好支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展，助力“十五五”開(kāi)好局、起好步。

據(jù)劉彥介紹，自然資源部堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，對(duì)去年以來(lái)國(guó)務(wù)院推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展綜合督查、赴地方包片服務(wù)、地方自然資源主管部門(mén)座談會(huì)等各渠道反映的相關(guān)問(wèn)題和建議，進(jìn)行了認(rèn)真梳理分析。特別是在赴31個(gè)省份包片蹲點(diǎn)服務(wù)為地方解難題辦實(shí)事的過(guò)程中，歸納共性問(wèn)題，探索總結(jié)解決路徑方法，把比較成熟的提煉上升為制度政策，從“解決一件事”到“辦好一類(lèi)事”，為地方解難題辦實(shí)事。

《通知》共13條政策舉措，重點(diǎn)從優(yōu)化國(guó)土空間布局、提升自然資源要素配置效率、保障礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用所需、統(tǒng)籌存量增量促進(jìn)內(nèi)涵式發(fā)展、陸海統(tǒng)籌合理利用空間資源等方面進(jìn)一步提升要素配置效率和服務(wù)效能，保障重點(diǎn)項(xiàng)目及時(shí)落地，支撐經(jīng)濟(jì)持續(xù)回升向好。劉彥分析說(shuō)，《通知》有三個(gè)特點(diǎn)：一是突出了國(guó)土空間規(guī)劃的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，二是突出了內(nèi)涵式高質(zhì)量發(fā)展，三是突出了自然資源管理和國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”。

建立國(guó)土空間規(guī)劃動(dòng)態(tài)維護(hù)機(jī)制

為服務(wù)支撐“十五五”高質(zhì)量發(fā)展，自然資源部在規(guī)劃實(shí)施監(jiān)測(cè)評(píng)估基礎(chǔ)上，建立國(guó)土空間規(guī)劃動(dòng)態(tài)維護(hù)機(jī)制。謝海霞結(jié)合《通知》內(nèi)容介紹，這總體上有三方面考慮：

一是落實(shí)國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略，提升規(guī)劃科學(xué)性。近年來(lái)陸續(xù)批準(zhǔn)實(shí)施的各級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃，目標(biāo)年是2035年，橫跨15年的實(shí)施周期。結(jié)合每五年國(guó)家發(fā)展規(guī)劃的任務(wù)部署，動(dòng)態(tài)優(yōu)化國(guó)土空間規(guī)劃，是遵循經(jīng)濟(jì)規(guī)律、城市發(fā)展規(guī)律的必然要求，有利于空間規(guī)劃與發(fā)展規(guī)劃同頻共振、同題共答，也是主動(dòng)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展變化的重大舉措。

二是加強(qiáng)規(guī)劃實(shí)施監(jiān)測(cè)評(píng)估，優(yōu)化國(guó)土空間布局。《通知》提出結(jié)合定期體檢評(píng)估，對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃進(jìn)行年度動(dòng)態(tài)維護(hù)，正向優(yōu)化規(guī)劃分區(qū)、管控邊界、重點(diǎn)項(xiàng)目清單等內(nèi)容。這能夠更好地兼顧規(guī)劃剛性與彈性，讓自然資源要素配置更貼合實(shí)際，但有一個(gè)基本前提：確保耕地和永久基本農(nóng)田“數(shù)量不減、質(zhì)量提高、生態(tài)改善”，生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)“面積穩(wěn)定、功能提升、性質(zhì)不改”，城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界節(jié)約集約、集中集聚，以及符合自然災(zāi)害防治、歷史文化保護(hù)等管控要求。

三是發(fā)揮規(guī)劃基礎(chǔ)性作用，基于“一張圖”探索建立健全國(guó)土空間規(guī)劃許可制度。通過(guò)“一張圖”強(qiáng)化總體規(guī)劃對(duì)相關(guān)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃的指導(dǎo)約束作用，統(tǒng)籌交通、能源、水利、文物保護(hù)、礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)等各方面空間需求，在規(guī)劃編制階段就主動(dòng)靠前服務(wù)、協(xié)同開(kāi)展科學(xué)選址，消除空間矛盾沖突。特別是聚焦“十五五”規(guī)劃部署的109項(xiàng)重大工程，健全部門(mén)協(xié)商機(jī)制，建立國(guó)土空間規(guī)劃重點(diǎn)項(xiàng)目清單，加大要素保障力度。對(duì)于“一張圖”上落圖落位的國(guó)家和省級(jí)單獨(dú)選址項(xiàng)目，由省級(jí)自然資源主管部門(mén)審核后出具符合國(guó)土空間規(guī)劃的許可意見(jiàn)，即可先行用地，不再辦理用地預(yù)審和選址手續(xù)。

統(tǒng)籌存量與增量促進(jìn)內(nèi)涵式發(fā)展

當(dāng)前，我國(guó)城鎮(zhèn)化正從快速增長(zhǎng)期轉(zhuǎn)向穩(wěn)定發(fā)展期，城市發(fā)展正從大規(guī)模增量擴(kuò)張階段轉(zhuǎn)向存量提質(zhì)增效為主的階段。孔維東介紹說(shuō)，按照政府工作報(bào)告提出的“做優(yōu)增量、盤(pán)活存量”要求，《通知》以統(tǒng)籌存量和增量建設(shè)用地，作為推動(dòng)城市更新、內(nèi)涵式發(fā)展的重要抓手，促進(jìn)房地產(chǎn)高質(zhì)量發(fā)展的重要舉措，更好打造高品質(zhì)人居環(huán)境，增進(jìn)民生福祉。

一是以存量控增量。城市建設(shè)用地既包括通過(guò)征收轉(zhuǎn)用形成的新增建設(shè)用地，也包括舊城改造、低效用地再開(kāi)發(fā)、收回收購(gòu)閑置土地等盤(pán)活的存量建設(shè)用地，二者共同構(gòu)成了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的土地來(lái)源。統(tǒng)籌存量與增量綜合供地，要精打細(xì)算用好每一寸土地，除能源、交通、水利等單獨(dú)選址項(xiàng)目外，各地年度新增建設(shè)用地不得超過(guò)盤(pán)活存量土地的面積。通過(guò)存量和增量良好協(xié)同，推動(dòng)城市發(fā)展從依賴(lài)新增土地向盤(pán)活存量空間轉(zhuǎn)型。

二是優(yōu)化資源配置。土地要素配置既要算好市場(chǎng)效益賬，也要算好國(guó)家發(fā)展賬、民生福祉賬，把有限的新增土地優(yōu)先用于重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目和民生事業(yè)發(fā)展。一方面，既要增加能源、交通、水利等重點(diǎn)工程土地供給，也要保障新質(zhì)生產(chǎn)力等現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)合理用地；另一方面，與群眾生活息息相關(guān)的城中村改造、公共服務(wù)設(shè)施等民生項(xiàng)目，要加大新增建設(shè)用地支持力度。立足房地產(chǎn)市場(chǎng)供求關(guān)系發(fā)生重大變化的新形勢(shì)，《通知》明確新增建設(shè)用地原則上不用于經(jīng)營(yíng)性房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)。這不等于不供應(yīng)房地產(chǎn)用地，而是要重點(diǎn)用好存量資源“精供優(yōu)供”，因城施策把握好供地的節(jié)奏和時(shí)序，優(yōu)先布局區(qū)位優(yōu)越、配套完善的區(qū)域，促進(jìn)企業(yè)“拿好地、建好房”，不斷完善城市功能、提升市民生活品質(zhì)。

三是更加適配市場(chǎng)需求。統(tǒng)籌好有為政府和有效市場(chǎng)的關(guān)系，堅(jiān)持“以需定供”，主動(dòng)對(duì)接市場(chǎng)需求。2025年，自然資源部積極配合財(cái)政部，指導(dǎo)各地發(fā)行地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券5400余億元，主要用于收儲(chǔ)存量閑置土地，適配高質(zhì)量發(fā)展需求，更好打造“凈地”“優(yōu)地”。同時(shí)，充分調(diào)動(dòng)多元主體的積極性，支持土地用途兼容和空間復(fù)合利用，優(yōu)化規(guī)劃調(diào)整及用途轉(zhuǎn)換規(guī)則，有力支撐補(bǔ)齊公共服務(wù)設(shè)施短板，打造更加符合市場(chǎng)和群眾需求的優(yōu)質(zhì)空間產(chǎn)品。

完善聯(lián)動(dòng)審批機(jī)制優(yōu)化要素配置

自然資源部大力推動(dòng)用地用海用林用草等自然資源要素的聯(lián)動(dòng)審批，努力實(shí)現(xiàn)要素配置“高效辦成一件事”。據(jù)劉彥介紹，“十五五”規(guī)劃綱要提出了109項(xiàng)重大工程項(xiàng)目，加上部門(mén)、地方各類(lèi)規(guī)劃中的類(lèi)似項(xiàng)目，不少涉及新增空間需求。從項(xiàng)目建設(shè)方的角度，《通知》中主要是降成本、提效率、優(yōu)服務(wù)的政策舉措比較管用。

一是審批層級(jí)減少。下沉一級(jí)，壓實(shí)省級(jí)責(zé)任，壓減審批層級(jí)，簡(jiǎn)化中間環(huán)節(jié)，以往需要報(bào)部批的項(xiàng)目，省內(nèi)就可以辦。自然資源部權(quán)限內(nèi)的用地預(yù)審和先行用地項(xiàng)目，委托省級(jí)自然資源主管部門(mén)辦理，自然資源部依托“一張圖”加強(qiáng)監(jiān)管。分開(kāi)辦理，單獨(dú)選址項(xiàng)目可分期申請(qǐng)用地，跨區(qū)域的線(xiàn)性基礎(chǔ)設(shè)施例如高速公路、鐵路，涉及很多市縣，可以市縣為單位分段申請(qǐng)用地、用林、用草，報(bào)批更加靈活。

二是審批效率提速。實(shí)行用地用林用草用海等聯(lián)動(dòng)審批，通過(guò)信息化手段改串聯(lián)審批為并聯(lián)審批。“一個(gè)窗口進(jìn)”：以省為單位推動(dòng)相關(guān)審批系統(tǒng)改造，實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)全面聯(lián)通、跨層級(jí)推送，減少報(bào)件重復(fù)錄入、事項(xiàng)逐級(jí)審核等情況，讓企業(yè)和群眾少跑腿。“四個(gè)同步做”：同步勘測(cè)定界，同步現(xiàn)場(chǎng)查驗(yàn)（踏勘），同步公示公告，同步費(fèi)用繳納。“多論合一”：將用地用海用林用草用濕涉及的各類(lèi)論證事項(xiàng)納入規(guī)劃選址綜合論證，只論一次、只評(píng)一次，減負(fù)提速。

三是時(shí)間和經(jīng)濟(jì)成本降低。減少審批層級(jí)，提高審批效率，壓環(huán)節(jié)、減材料，可為企業(yè)和群眾節(jié)省時(shí)間成本。“多論合一”、取消土地征收成片開(kāi)發(fā)方案等政策，直接降低用地費(fèi)用成本。通過(guò)優(yōu)化臨時(shí)用地（林、草）政策，對(duì)國(guó)家和省級(jí)的重點(diǎn)能源、交通、水利等項(xiàng)目，允許同一項(xiàng)目不同施工標(biāo)段接續(xù)使用同一臨時(shí)用地。這既有效解決了重大項(xiàng)目施工周期長(zhǎng)、與臨時(shí)用地年限不匹配的問(wèn)題，又減少了重新選址耗時(shí)，還降低了土地復(fù)墾的資金成本。

林草要素支持重點(diǎn)項(xiàng)目服務(wù)民生福祉

林草要素保障是自然資源要素保障的重要組成部分。張敏在發(fā)布會(huì)上介紹說(shuō)，《通知》進(jìn)一步優(yōu)化完善了林草要素保障相關(guān)規(guī)定，更好支持“十五五”規(guī)劃重點(diǎn)項(xiàng)目、更好服務(wù)民生福祉。

一是優(yōu)化重點(diǎn)項(xiàng)目分段辦理林草用地手續(xù)規(guī)定。《通知》進(jìn)一步放寬和擴(kuò)展了分段辦理林草用地手續(xù)的要求，明確分段申請(qǐng)辦理的單位由地市級(jí)放寬到市縣級(jí)，并將分段辦理適用范圍擴(kuò)展為各類(lèi)線(xiàn)性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目。這將進(jìn)一步推動(dòng)節(jié)約成本、提升要素保障效率。

二是完善線(xiàn)性基礎(chǔ)設(shè)施無(wú)害化穿越自然保護(hù)區(qū)規(guī)定。《通知》充分銜接新修訂實(shí)施的自然保護(hù)區(qū)條例相關(guān)規(guī)定，明確在保障生態(tài)安全、公共利益等前提下，允許線(xiàn)性基礎(chǔ)設(shè)施無(wú)害化穿越自然保護(hù)區(qū)。這將有效破解以往自然保護(hù)區(qū)管理中保護(hù)與發(fā)展的困境和難題，從而實(shí)現(xiàn)保護(hù)與發(fā)展和諧共贏，人與自然和諧共生。

三是健全用地用海用林用草用濕聯(lián)動(dòng)審批機(jī)制。《通知》推動(dòng)省域內(nèi)采用統(tǒng)一平臺(tái)，開(kāi)展用地用海用林用草用濕聯(lián)動(dòng)審批，確保報(bào)批地類(lèi)的唯一性。同時(shí)，積極回應(yīng)地方訴求，簡(jiǎn)化環(huán)節(jié)、優(yōu)化流程、省時(shí)提效，明確對(duì)用地報(bào)批啟動(dòng)后涉及占用林地、草地及自然保護(hù)地批文到期的，無(wú)需重新辦理。

四是完善惠民生、促發(fā)展政策。《通知》明確發(fā)展森林草原游憩、露營(yíng)體驗(yàn)、科普教育等需配套設(shè)置的小型零星便民設(shè)施，可與林業(yè)草原直服設(shè)施統(tǒng)籌建設(shè)，促進(jìn)林地草地復(fù)合利用。

陸海統(tǒng)籌合理利用空間資源

海域海島是海洋強(qiáng)國(guó)建設(shè)的重要載體和支撐沿海地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的重要戰(zhàn)略空間。許國(guó)棟介紹說(shuō)，《通知》提出要陸海統(tǒng)籌合理利用空間資源，進(jìn)一步明確了陸海銜接管理規(guī)則，并對(duì)游艇、海釣等海洋新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展提出了支持舉措，助力沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展。

一方面，統(tǒng)一陸海銜接管理。《通知》提出已成陸的“未批已填”區(qū)域按照土地進(jìn)行管理，在辦理用地手續(xù)的過(guò)程中，仍要依法對(duì)此前的違法違規(guī)用海行為查處到位，落實(shí)生態(tài)保護(hù)修復(fù)措施，并要符合相關(guān)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入政策。同時(shí)，《通知》從嚴(yán)守資源保護(hù)底線(xiàn)的角度，明確在海岸線(xiàn)向海一側(cè)區(qū)域要嚴(yán)格管控圍填海，除國(guó)家重大項(xiàng)目外全面禁止新增圍填海。

另一方面，促進(jìn)游艇、海釣產(chǎn)業(yè)發(fā)展。《通知》明確要保障項(xiàng)目合理用地、用海、用島以及海岸線(xiàn)使用需求，支持地方結(jié)合國(guó)土空間規(guī)劃優(yōu)化游艇、海釣產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施布局，為游艇、海釣活動(dòng)規(guī)劃出更多發(fā)展空間。為了讓停靠游艇像停車(chē)一樣方便，支持沿海地方探索建立游艇碼頭按泊位審批（出讓?zhuān)⑥D(zhuǎn)讓、登記及交易制度，做到“停得下、靠得穩(wěn)”。

此外，《通知》全篇提到11處“一張圖”，記者從新聞發(fā)布會(huì)獲悉，自然資源部還在持續(xù)強(qiáng)化“一張圖”應(yīng)用，推動(dòng)審批系統(tǒng)的互聯(lián)互通，通過(guò)部、省、市、縣四級(jí)共用“一張圖”、一套數(shù)據(jù)、一套規(guī)則，在項(xiàng)目前期探索國(guó)土空間規(guī)劃許可，在建設(shè)階段深化“多審合一”“多證合一”，在項(xiàng)目建成后期推進(jìn)“多測(cè)合一”“多驗(yàn)合一”，加強(qiáng)對(duì)建設(shè)項(xiàng)目從規(guī)劃選址到竣工驗(yàn)收的全生命周期管理。

來(lái)源：自然資源部官微