27%的財政支出供養6846萬人：如何理解這兩個數字？

來源：《經濟學(季刊)》2025年第4期

近期，復旦大學中國社會主義市場經濟研究中心張軍、馬欣榕、劉志闊在《經濟學（季刊）》發表重要研究成果，首次系統估算了2004-2020年間中國財政供養人員規模與結構變化。

2024年政府工作報告明確提出"嚴控財政供養人員規模"，但因統計數據長期未公開，相關討論多停留在推測層面。該研究嚴格采用官方統計數據，通過多源交叉驗證，確保了估算結果的可靠性。研究將財政供養人員定義為"工資福利列入政府財政預算范圍的人員"，既包括編制內人員，也包含編外聘用人員，口徑更加全面。

研究核心發現：規模持續增長，結構發生深刻變化

1. 總體規模呈上升趨勢

研究估算，2020年中國財政供養人員總數達6846萬人，較2004年的5212萬人增加近31.4%。雖然2013年政府機構改革后增速有所放緩，但總體仍呈上升態勢。財政供養人員占總人口比重從2004年的4.01%上升至2020年的4.85%，意味著每百人中近5人為財政供養，在職供養人員占就業總人口比重達5.54%，財政負擔持續加重。

2. 結構性變化更為關鍵

研究指出，相比于關注絕對規模，幾個結構變化更值得重視：

離退休人員占比快速上升：2020年供養人員中近四成為離退休人員，從2004年的1468萬人增至2687萬人。這與人口老齡化趨勢緊密相關，且機關事業單位離退休人員平均養老金(5927元)約為企業人員(2995元)的兩倍，財政壓力顯著。

編內編外結構變化明顯：在嚴控編制政策下，2013年后編內人員數量穩中有降，但編外人員從2004年的215萬增至2018年的442萬，增幅超一倍。機構改革在控制編內人員的同時，反而刺激了編外人員擴張。

基層集中現象突出：財政供養人員主要集中在縣區級及以下。以財政和稅務系統為例，縣級單位人員占比分別達79%和72%，呈現明顯的"金字塔"結構。這反映出基層政府承擔了主要公共服務職能，但也面臨編制不足與編外人員膨脹的雙重壓力。

3. 空間分布呈現結構性錯配

研究利用人口普查數據發現，財政供養率(供養人員/常住人口)在空間分布上存在顯著不均衡：

"西高東低"現象明顯：西部地區供養率普遍高于東部，與人口分布"東多西少"形成反差。在人口較少地區，供養率反而更高。例如，西部某縣常住人口僅3.02萬人，財政供養人員卻達6000余人，"官民比"高達1:5。

人口流動與配置調整脫節：人口凈流入地區供養率上升緩慢，而人口凈流出地區供養率飆升。由于編制調整存在"路徑依賴"，難以跟上人口流動速度，導致人口流入區公共服務供給不足，人口流出區人員過剩。

政策啟示：結構優化比總量控制更重要

研究團隊提出三項關鍵建議：

1. 動態調整編制管理：財政供養人員管控應避免"一刀切"，應根據常住人口變化、地區財政能力實施差異化政策。尤其要防止"人減費增"現象——編制壓縮但人員經費反而上升。

2. 重視離退休人員管理：結合漸進式延遲退休政策，鼓勵核心崗位和高學歷人才延長職業生涯，同時關注機關事業單位養老保險精算平衡，確保制度可持續性。

3. 優化政府結構與效率：行政改革應超越"減人"層面，更注重提升行政效能。對人口小縣可考慮統籌精簡行政事業單位，減少職能重疊，對人口流入區，應以人均指標為依據，提高公共服務匹配效率。

這項研究首次提供了2009年后財政供養人員的系統性估算，填補了重要數據空白。研究表明，當前財政供養改革的核心挑戰已從"總量控制"轉向"結構優化"。在財政收入增速放緩、債務約束趨緊的背景下，財政供養人員經費支出已占全國一般公共預算支出的27%，其剛性特征對財政可持續性構成挑戰。

值得注意的是，改革必須考慮區域差異性。中國地域廣闊，各地區人口流動、經濟發展、財政能力差異巨大，簡單統一的編制控制政策可能加劇結構性錯配，反而降低公共服務效率。

財政供養人員規模并非越大越好，也非越小越好，關鍵是實現"人隨事走、編隨人走"的動態平衡。在推進改革過程中，應避免簡單化思維，尊重地區差異，聚焦結構優化，方能在保障公共服務質量的同時，實現財政可持續發展。

當前，我國正處經濟轉型升級關鍵期，財政資源更需要向創新、民生、發展等領域傾斜。合理優化財政供養結構，不僅關乎政府效能，也關系到每一位納稅人的切身利益。正如研究者所言："財政供養改革應注重結構優化與區域協調，避免簡單統一的政策安排。"