中央經濟工作會議化債新部署從隱性債務到經營性債務的系統性治理

中央經濟工作會議化債新部署：從隱性債務到經營性債務的系統性治理

2025年12月中央經濟工作會議首次將地方政府融資平臺經營性債務納入重點化解范圍，標志著我國地方債務治理進入新階段。這一政策調整不僅體現了風險防控的深化，更折射出經濟轉型期財政金融改革的戰略考量。以下從政策背景、核心突破、實施路徑與深遠影響四方面展開分析：
一、政策背景：化債重心的戰略轉移
1. 隱性債務管控初見成效
2024年啟動的隱性債務置換計劃（5年4萬億元專項債+6萬億元債務限額）已顯著緩解地方政府短期償債壓力，隱性債務風險逐步收斂。
2. 經營性債務風險凸顯
截至2024年末，融資平臺經營性債務規模達14.8萬億元，占城投債務總量的40%以上。這類債務具有更強的市場屬性，但因平臺與政府信用關聯度高，風險易傳導至財政體系。
3. 發展與安全的平衡需求
地方政府在穩增長壓力下，需通過融資平臺投資拉動經濟，但傳統融資模式導致債務規模膨脹。會議明確要求“在發展中化債”，旨在通過優化投資結構實現風險緩釋。
二、核心突破：化債邏輯的三大轉變
1. 化債范圍擴展
- 從隱性債務到經營性債務：首次將融資平臺市場化業務形成的債務納入治理范疇，覆蓋基建、房地產、產業投資等多元領域。
- 從“防風險”到“主動化解”：從遏制增量轉向系統性處置存量，強調地方政府主體責任，推動“被動輸血”向“主動造血”轉變。
2. 治理方式革新
- 市場化法治化導向：通過債務重組（展期、降息）、債轉股、資產證券化（ABS/REITs）等方式，引入金融機構參與風險分擔。
- 差異化策略：對公益性與經營性債務分類處置，避免“一刀切”，例如對具備現金流的資產（如供水、停車場）實施證券化盤活。
3. 央地權責重構
- 中央政策工具：超長期特別國債、專項債額度傾斜，保障重點項目資金需求。
- 地方主體責任：要求各地主動化債，不得新增隱性債務，同時通過土地出讓收益、國企改革等方式補充償債資金。
三、實施路徑：多層次化債框架
1. 短期應急措施
- 債務重組與置換：對高成本、短期限的非標債務進行置換，降低利息負擔。
- 資產盤活：推動供水、供熱、保障性租賃住房等存量資產證券化，回籠資金用于償債。
2. 中長期機制建設
- 平臺公司轉型：剝離政府融資職能，轉向市場化運營，例如參與片區開發、產業園區運營等實體業務。
- 財政體制改革：推進消費稅央地共享、轉移支付優化，增強地方財政可持續性。
3. 風險防控底線
- 動態監測預警：建立債務風險評估模型，對重點區域實施穿透式監管。
- 市場化退出機制：對無轉型潛力的平臺實施破產清算，避免風險蔓延。
四、影響與挑戰
1. 積極效應
- 釋放財政空間：化解經營性債務可降低地方政府或有負債壓力，騰出資金用于民生與科技創新。
- 優化金融生態：通過市場化重組減少金融機構不良資產，增強信貸投放能力。
2. 潛在挑戰
- 區域分化風險：中西部財政薄弱地區可能面臨更大化債壓力，需中央加大轉移支付。
- 市場博弈難題：金融機構與地方政府在債務重組中的利益協調存在復雜性，需平衡各方訴求。
五、未來展望
此次政策調整標志著我國地方債務治理進入“精準拆彈”階段，其深遠意義在于：
- 推動政府職能轉變：從“全能型”向“有限型”政府轉型，厘清政府與市場邊界。
- 倒逼經濟高質量發展：引導地方投資從“規模擴張”轉向“效益優先”，培育可持續稅源。
- 完善風險防控體系：通過法治化、市場化手段，構建覆蓋全生命周期的債務管理機制。
隨著政策落地，地方政府需在化債與發展中找到平衡點，以高質量發展破解債務困局，為“十五五”時期經濟行穩致遠奠定基礎。

鄉村振興戰略研究院副院長曹雷