學術報告 | 何楊：存量時代城市財政的再平衡

導讀

8月28日-8月31日，2025年中國城市規劃年會在沈陽召開。在由中國城市規劃學會學術工作委員會承辦的“財政可持續的現代化城市”專題會議上，中央財經大學財政稅務學院教授、博士生導師何楊發表了題為《存量時代城市財政的再平衡》的特邀主題報告。

本文字數：3615字

閱讀時間：11分鐘

何楊

中央財經大學財政稅務學院教授、博士生導師

01

議題：存量時代的財政再平衡

隨著我國大規模增量開發階段的結束，以及房地產市場從經濟主引擎向常態化發展的轉變，城市發展已全面進入以存量優化與提質增效為核心的新階段。在此背景下，長期支撐高速發展的城市財政體系如何實現“再平衡”，成為亟待破解的時代命題。城市財政正從過去支撐高速擴張的模式，轉向一個更趨穩態的階段。對于規劃行業而言，這意味著必須將城市運營和財政可持續性的理念深度融入規劃過程，以應對新的現實挑戰。報告旨在從財政學的專業視角，為實現存量時代的財政可持續性提供一套系統的分析框架與思考路徑。

02

理解城市財力的構成

以“一個城市的財力到底如何？”為切入點，何楊教授系統拆解了地方政府可動用財力的構成，即“四本賬”體系：一般公共預算、國有資本經營預算、政府性基金和社會保障金或者社會保險基金的預算。對于規劃師而言，理解這四本賬的性質、功能及其相互關系，是判斷一個城市財政健康狀況、評估項目可行性的基礎。

其中，一般公共預算是地方政府最核心、最基礎的財力，主要用于“保運轉”，即保障政府機構正常運行以及教育、道路等基本公共服務的支出。而我們通常所說的“土地財政”，其收支則屬于政府性基金預算中最為重要的一個部分。報告特別強調了一般公共預算的統籌功能，在財政體制下，一般公共預算的資金可以從政府性基金預算和國有資本經營預算中調入，但社保資金因其封閉運行的特性而獨立。在過去土地出讓收入高速增長的時期，大量政府性基金預算的盈余被調入一般公共預算，極大地增強了地方政府的統籌財力。然而，當前國有土地出讓金的下降，也會導致現在所看到的一些公共預算資金的緊平衡。

在此背景下，一般公共預算的收入來源結構也發生了變化。一般公共預算主要由稅收收入和非稅收入構成。分析指出，在稅收收入經過大規模減稅降費、潛力短期內有限的情況下，在稅收之外的非稅收入增幅相對比較引人注目。非稅收入中很大一塊來自于“國有資源、資產的有償收入，就是盤活一些國有資源所帶來的收入”，這正成為許多地方政府挖掘財政潛能的重要領域。

03

衡量財政健康的指標

在厘清了城市財力的基本構成后，何楊教授進一步提出了評估城市財政健康狀況的核心指標。這些指標如同城市的“體檢報告”，能夠幫助我們從不同維度精準診斷一個城市的財政韌性與潛在風險。

首先是財政自給率。一般情況下所定義的財政自給率主要是針對一般公共預算收支而言，是指一般公共預算的支出當中有多少是來自于自己的一般公共預算的收入。這個指標直接反映了城市的“造血”能力。自給率相對較高的城市，意味著其在滿足政府運轉和民生等基本支出后，才有余力進行城市更新等發展性投資，對外部資金的依賴也更小。

其次是債務風險，引入了負債率（債務余額/GDP）和債務率（債務余額/綜合財力）兩個國際通用指標來衡量。何楊教授指出，盡管從顯性數據看中國地方政府的債務風險總體可控，但“地方的杠桿和中央的杠桿相對而言地方的杠桿更高，不同地區相應的負債率和債務率上差異非常大。”當前地方政府的債務管理實行“開前門堵后門”的原則，即允許公開發行一般債券和專項債券。但即便將這兩部分顯性債務加總，其融資能力也遠無法與高峰時期的土地出讓收入相比，城市更新仍需依賴市場化融資等其他渠道。

最后是土地財政依賴度。該指標用以衡量一個城市的財政收入在多大程度上依賴于土地和房地產市場，其分子可以窄口徑地僅包含國有土地出讓金收入，也可以寬口徑地包含土地相關的各類稅收。何楊教授強調，在土地轉入存量時代，相應的土地出讓金規模下降的情況下，帶動沖擊比較大的也是之前對土地財政依賴度相對比較大的城市。這一指標是理解當前許多城市面臨財政困境的鑰匙。

04

城市規劃財務分析與財政分析

在介紹了財政學的基本分析工具后，何楊教授將視角轉向規劃實踐，剖析了城市規劃中的“財務分析”與政府部門的“財政分析”之間的關系與差異。何楊教授指出，規劃師必須理解政府的財政邏輯，才能使規劃方案真正落地。首先，明確區分了兩個層面的目標：在項目層面，規劃師與開發者關注的是“城市規劃項目的財務平衡”，即在資本投入階段和運營階段，能否實現“收入-成本=盈余”；而在政府層面，更關注的是項目能否帶來“財政增量”，即為地方財政貢獻可持續的、高質量的收入。

為此，報告系統梳理了“城市財政的收入優先級”。地方政府最優先獲取的是“自有收入”，包括土地增值稅、城鎮土地使用稅、契稅、房產稅及各類非稅收入，因為這部分資金可直接納入一般公共預算統籌使用。其次是“分享收入”，如國有土地使用權轉讓收入、企業所得稅、個人所得稅和增值稅等，這些稅種由中央與地方按比例分享，能直接增強地方財力。再次是通過“稅收返還、一般性轉移支付（含城市更新轉移支付）”等方式獲得的資金。但是，這些來自一般公共預算的財政資金大多是“吃飯財政”，需要保運轉、保民生，城市更新等基礎設施投融資屬于“建設財政”，需要較長周期實現收支平衡，因此需要訴諸于發行“政府一般債券、專項債券”以及通過融資平臺、金融機構進行“市場化融資”。這一優先級排序揭示了政府在推動城市更新項目時的真實動機。

何楊教授還提出了一個對規劃行業具有深遠影響的制度性變革：財政管理正從傳統的“增量預算”向“零基預算”轉型。過去的增量預算存在路徑依賴，一個項目一旦被納入規劃，往往能持續獲得資金。而零基預算則要求所有支出項目每年都必須從零開始，重新論證其存在的合理性、緊迫性和優先級。從增量預算到零基預算，意味著可能在每一年做相應的預算的時候，大家就要打破在之前所固有的支出的結構，更多的去論證在今年的規劃當中一個優先級、重要性，重新的規劃資金。這一變革對規劃師提出了嚴峻挑戰，要求規劃師必須具備更強的財政素養和項目論證能力，學會用財政部門聽得懂的語言來闡述規劃的價值。

05

存量時代財政再平衡的路徑

最后，何楊教授總結道，實現城市財政的再平衡，必須在“開源、節流、增效”三個維度上系統施策。

在“開源”方面，應積極盤活現有但未被充分利用的“準公共”資金，如住房公積金和公共維修基金，并探索建立“住房養老金”制度。更重要的是，需要建立一套創新的“土地增值回收政策工具箱”。何楊教授強調了土地出讓金制度改革的必要性，指出一次性收取高額出讓金的模式弊端已顯，建議探索將收益性與公益性項目打包，并轉向在后續的更新改造或使用目的改變的過程中，分期收取增值收益，以此形成更可持續的財政收入模式。

在“節流”方面，需明確政府在城市更新中的責任邊界，避免大包大攬。應根據項目的不同性質，采取差異化的資金分擔模式：對于純公益性項目，以財政資金投入為主，并引導受益方合理分擔；對于具有穩定收益的準經營性項目，積極采用政府與社會資本合作（PPP）模式；對于純經營性項目，則應以市場為主導。同時，城市更新的規劃與時序必須與城市的財政可承受能力相匹配，并與年度預算和中期財政規劃緊密結合。

在“增效”方面，要摸清財政家底（中央財政專項資金、中央預算內投資、省級與地方財政配套資金、地方專項債券等）、打通各類、各級財政資金的使用壁壘，形成政策合力。省級財政應發揮更強的統籌能力，通過專項轉移支付和激勵機制，引導市縣將資金投向重點發展領域。其次，提高市縣自有財政資金利用效率，集中力量解決經濟發展和民生相關重點項目。還可以通過設立重點項目、申請城市更新試點等方式，積極爭取中央財政專項資金和中央預算內投資。以及加強項目全流程績效管理，例如加強項目全流程的“財政資金績效評價”，確保財政資金的使用效益最大化。

最后，何楊教授總結到，在存量時代，規劃師唯有主動擁抱財政的復雜性，將財務可行性與財政可持續性有機結合，才能在未來的城市發展中繼續扮演關鍵角色。

*根據現場報告整理，已經專家審閱

供稿單位：中國城市規劃學會學術工作委員會

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