城市更新迎來重大戰略升維，“背靠”內需下一程如何走？｜2025中國經濟年報

本報（chinatimes.net.cn）記者劉詩萌 北京報道

作為一項本世紀初就提出的政策，城市更新在2025年迎來了前所未有的戰略升級。

從開年的首場國常會到時隔十年召開的中央城市工作會議，到“十五五”規劃建議，再到年末的中央經濟工作會議，高層會議和文件對城市更新的關注達到了前所未有的高度，著墨之多也遠高于房地產。其中，5月中辦、國辦出臺《關于持續推進城市更新行動的意見》，更完善了城市更新的頂層設計，更明確了這項工作的時間表、路線圖和施工圖。

上海易居房地產研究院副院長嚴躍進向《華夏時報》記者表示，高質量推進城市更新與當前市場形勢密切相關。城市更新作為重要抓手，在中央城市工作會議中就已被提及。它不僅是提升城市品質、改善居民生活環境的重要舉措，更是推動經濟結構調整、促進產業升級的有效途徑。

從房地產到內需

仔細觀察這一年來有關城市更新的政策，會發現一個值得注意的特點：這一領域與房地產市場已經“漸行漸遠”，而與擴大內需結合得越來越緊密。

去年年底的中央經濟工作會議對城市更新的表述有兩處，一處是在擴大內需部分，明確提出“大力實施城市更新”；另一處則是在防風險部分，提及了加力實施城中村和危舊房改造。而2025年的首場國常會就聚焦城市更新，給出“城市更新是擴大內需的重要抓手”的判斷。

隨后不久，全國城市更新工作部署視頻會議1月20日召開，國務院副總理何立峰強調，要進一步認識實施城市更新對于城市發展模式轉型、助力經濟高質量發展、滿足人民群眾需要的重大意義，有力有序有效推進城市更新重點任務。

4月，國務院總理李強在北京調研，強調以更大力度促進消費擴大內需做強國內大循環。在房地產方面，提出要深入推進城市更新，加力實施城中村和危舊房改造，通過多種方式盤活存量、優化增量。5月，《關于持續推進城市更新行動的意見》正式公布。盡管此前城市更新已經有超過十年的實踐，尤其是在廣東一帶的城中村改造，但直接以城市更新為關鍵詞出臺的頂層設計還是首次出臺。

7月，中央城市工作會議召開，將城市更新寫入了城市工作的總體要求之中，要求以堅持城市內涵式發展為主線，以推進城市更新為重要抓手。而10月底出臺的“十五五”規劃建議也延續了這一要求，提出堅持城市內涵式發展，大力實施城市更新。12月3日的國務院主題學習，還提到要把城市更新和消除安全隱患、穩樓市等工作結合起來。

值得注意的是，到2025年底的中央經濟工作會議，城市更新就只在“擴大內需”一處出現，并未在房地產內容之中出現。而日前召開的全國住房城鄉建設工作會議，更首次在明年和“十五五”任務中將“城市更新”置于房地產之前。

“2025年以來，城市更新在多個維度方面均發生較大的變化。”中指研究院研究總監吳建欽向《華夏時報》記者表示，一是城市更新的內涵更加豐富，體現城市更新任務更加多維，涵蓋的領域更加綜合，更加強調高質量開展城市更新；二是圍繞土地、規劃等領域的政策加速創新，更好支持高質量更新；三是城市更新的參與主體更加多元化，建筑類企業、開發企業，運營服務類企業等不同主體積極參與；四是資金來源更加多元，來自中央的補助、預算內投資，國債、專項債、專項借款等多渠道發力，金融機構信貸投放的積極性明顯增強；五是盈利模式更加注重通過穩定的經營性現金流進行平衡。

中央財政支持帶動

隨之而來的，是來自中央財政的真金白銀投入，意圖撬動這個萬億級賽道。

6月，財政部、住建部公示了2025年度中央財政支持實施城市更新行動的評選結果，北京、天津、唐山、包頭、大連、哈爾濱、蘇州、溫州、蕪湖、廈門、濟南、鄭州、宜昌、長沙、廣州、海口、宜賓、蘭州、西寧、烏魯木齊20個城市入選。補助標準為東部地區每個城市補助總額不超過8億元，中部地區每個城市補助總額不超過10億元，西部地區每個城市補助總額不超過12億元，直轄市每個城市補助總額不超過12億元。這是中央財政第二次支持城市更新工作，上一年中央財政共支持15個城市實施城市更新行動，分別為石家莊、太原、沈陽、上海、南京、杭州、合肥、福州、南昌、青島、武漢、東莞、重慶、成都、西安，補助標準與今年相同。

吳建欽指出，中央財政支持部分城市實施城市更新行動具有重要的作用，有助于加大實施力度。首先，資金使用方向主要集中在以往較難推進的公共空間更新、老舊片區改造等領域，有利于加強示范城市公共空間的更新，激勵社會資本參與公共空間更新的積極性，最大程度惠及居民；其次，資金支持下，各地政府能夠結合不同類型城市更新項目分配一定比例的中央補助資金，疊加地方財政資金的使用，撬動更多社會資本參與；最后，通過補助資金申請條件的設置，以及開展效果與補償標準的關聯，能夠有效引導示范城市高質量實施城市更新行動。同時，從2024年、2025年的補助情況來看，補助區域年度之間存在差別和輪換，特別是2025年的補助不僅包括超大特大城市，也包括部分中小城市。

國家發展改革委固定資產投資司負責人趙成峰在國新辦新聞發布會上表示，城市更新項目投資額較大，單靠政府的投入是遠遠不夠的，必須建立多元化、多層級的資金投入機制。要圍繞完善投入機制、提高投入效率，調動各方力量積極參與。對于市場化程度較高、經營屬性較強的，要進一步充分發揮市場機制作用；對于回報水平適中、社會資本具有投資意愿的領域，要充分發揮政府和社會資本合作新機制、基礎設施領域不動產投資信托基金（REITs）等作用。引導支持政策性銀行專項借款、銀行信貸資金更好參與項目建設。

“十四五”以來，中央預算內投資已累計安排超過4700億元支持城市燃氣、排水等地下管網改造和城鎮老舊小區改造、城中村改造等配套基礎設施建設。銀河證券行業策略報告認為，“十五五”期間僅地下管網投資就將超過5萬億元。

相關研報顯示，2025年中國城市更新市場規模預計突破8.6萬億元，同比增長18.3%。到2030年，城市更新有望成為10萬億元級別的超級市場。

責任編輯：徐蕓茜 主編：公培佳