地方政府專項債券用途政策發展脈絡梳理

近日，中央經濟工作會議在北京召開，明確了2026年經濟工作要點，在推動明年投資止跌回升的部署中，特別提出“優化地方政府專項債券用途管理”的要求。同時，國家發改委固定資產投資司發表署名文章《著力擴大有效投資》，提出研究調整地方政府專項債券項目“自審自發”試點范圍，進一步優化專項債券項目和資金管理機制。

一、2014-2017年：基本規則構建與用途界定

2014年9月，國務院印發《關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號），首次明確“地方政府舉債采取政府債券方式，分為一般債券和專項債券兩類”，其中專項債券定位為“為有一定收益的公益性項目發行，以對應的政府性基金或專項收入還本付息”，確立了“項目收益自平衡”的核心屬性。文件提出“開前門、堵后門”思路，“通過專項債等合法渠道滿足地方公益性項目融資需求，同時嚴禁地方政府通過融資平臺等違規舉債”。

2015年1月1日，經修正的《中華人民共和國預算法》正式施行，從法律層面賦予地方政府自發自還債券的權力，明確專項債的發行主體、資金用途與償還機制，為專項債制度落地提供法律保障。

2015年3月，財政部印發《地方政府專項債券發行管理暫行辦法》（財庫〔2015〕83號），從操作層面明確“專項債資金用于省、自治區、直轄市政府為有一定收益的公益性項目發行”，要求“項目對應的政府性基金或專項收入需能覆蓋債券本息”，強化“專款專用、收益自平衡”原則，規定“債券與項目一一對應，嚴禁資金挪作他用”，此時用途聚焦交通、市政等傳統基礎設施領域。

2017年6月，財政部印發《項目收益專項債券管理暫行辦法》（財預〔2017〕89號），首次提出“項目收益專項債”概念，要求“項目收益需與債券期限、本息規模精準匹配”，明確“禁止資金挪作他用，尤其嚴禁用于基金、股權投資等領域”，形成“正面清單+嚴格限制”的用途管理模式。

二、2018-2020年：用途范圍拓寬與規模躍升

2018年3月，財政部印發《關于做好2018年地方政府債務管理工作的通知》（財預〔2018〕34號），明確提出“合理擴大專項債券使用范圍，鼓勵地方創新和豐富債券品種”，打破此前用途的嚴格限制。

2019年6月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合印發《關于做好地方政府專項債券發行及項目配套融資工作的通知》（廳字〔2019〕33號），推出兩項重大創新：一是“允許將專項債券作為符合條件的重大項目資本金”；二是明確專項債資金重點用于“交通基礎設施、能源項目、農林水利、生態環保項目、民生服務、冷鏈物流設施、市政和產業園區基礎設施等七大領域”。同時提出“六不得”要求，其中包括“不得將專項債券作為政府投資基金、產業投資基金等各類股權基金的資金來源”。

2020年7月，財政部發布《關于加快地方政府專項債券發行使用有關工作的通知》（財預〔2020〕94號），要求“優化新增專項債券資金投向，重點支持疫情防控相關的公共衛生和防疫體系建設，以及七大領域的重大項目”，同時重申“嚴禁將專項債資金用于違規領域，開展‘穿透式’核查”。

三、2021-2023年：全生命周期監管與結構優化

2021年9月，國務院常務會議提出“合理擴大專項債支持范圍，首次將股權投資納入研究口徑”，同時財政部明確“禁止專項債資金用于樓堂館所、形象工程等領域”。

2022年，政策聚焦“支持在建項目續建完工和國家重大戰略項目落地，加大對保障性安居工程、教育、醫療等民生領域的支持力度”。

2023年，專項債用途領域從9個擴大到11個，將“新能源項目和新型基礎設施納入支持范圍”，同時安排部分額度用于化解地方政府債務危機，新增特殊再融資債券額度。

2021年，財政部密集出臺三項核心文件：一是《地方政府專項債券項目資金績效管理辦法》（財預〔2021〕61號），明確“將績效管理貫穿于專項債項目的事前、事中、事后全流程，要求項目收益與融資自求平衡”；二是《地方政府專項債券用途調整操作指引》（財預〔2021〕110號），規范資金用途調整的程序和要求；三是《地方政府專項債券資金投向領域禁止類項目清單》（財預〔2021〕115號），明確各類禁止性用途。

2023年，財政部要求“地方政府在信息公開平臺詳細披露專項債項目的收益測算、資金使用、償債計劃等信息，提升制度透明度，強化市場約束”。

四、2024年至今：負面清單管理與制度創新

2024年12月，國務院辦公廳印發《關于優化完善地方政府專項債券管理機制的意見》（國辦發〔2024〕52號），將專項債用途管理從“正面清單”調整為“負面清單”，列明六類禁止投向領域：①完全無收益的公益性項目；②樓堂館所；③形象工程；④房地產開發；⑤主題公園；⑥一般競爭性產業，“未納入負面清單的項目均可申請專項債資金”。同時恢復土地儲備專項債發行，將“存量商品房收購納入專項債支持范圍”。

2024年52號文廢止“不得將專項債作為股權基金資金來源”的禁令，明確“政府投資基金、產業投資基金、創業投資引導基金不在負面清單內”。2025年1月，財政部配套通知明確基金注資需滿足四項要求：一是投向“戰略性新興產業、未來產業、城市更新、綠色低碳等領域”；二是“穿透式管理確保項目收益覆蓋本息”；三是實行“省級財政、人大常委會雙備案”；四是建立“專賬管理、封閉運行、到期退出”機制。

其他關鍵調整包括：擴大專項債券可用作項目資本金的行業范圍從17個至22個，資本金比例上限由25%提高至30%；在10個省份和雄安新區開展專項債項目“自審自發”試點；允許地方政府“在專項收入和政府性基金收入之外，安排財政補助資金用于償還專項債券本息”。

2025年3月，國務院總理李強在十四屆全國人大三次會議上作政府工作報告時，明確提出要加力推進清理拖欠企業賬款工作，強化源頭治理和失信懲戒，落實解決拖欠企業賬款問題的長效機制，具體措施包括安排地方政府專項債券，2025年擬安排地方政府專項債券4.4萬億元，比上年增加5000億元，其中“消化地方政府拖欠企業賬款”是重點用途之一。

2025年5月，中辦、國辦印發《關于持續推進城市更新行動的意見》,在債務風險可控前提下，通過發行地方政府專項債券對符合條件的城市更新項目予以提出支持。

2025年8月，國務院辦公廳轉發財政部《關于規范政府和社會資本合作存量項目建設和運營的指導意見》，針對政府和社會資本合作（PPP）存量項目，提出一系列新的細化措施，對符合條件的在建項目，地方政府可統籌運用一般債券、專項債券等資金，用于PPP存量項目建設成本中的政府支出。

2025年，各地紛紛落地首批“專項債注資政府投資基金”案例，標志著這一創新模式正式進入實踐階段。1月，北京市發行10年期專項債，利率1.79%，資金全部用于北京市政府投資引導基金（母基金規模2500億元），重點投向人工智能、機器人、商業航天、低空經濟等七大未來產業領域，預計可帶動社會資本投入規模超千億元，顯著放大了財政資金效能。8月，江蘇省人大常委會批準預算調整，安排90億元專項債出資省級創業投資類基金，期限15年、利率2.05%，投向半導體、新能源、生物醫藥早期項目，預計撬動社會資本3-5倍。此外，廣州、成都等地也相繼推出專項債注資政府投資基金的方案，重點支持數字經濟、先進制造、未來產業等領域發展。

近日，中央經濟工作會議在北京召開，明確了2026年經濟工作要點，在推動明年投資止跌回升的部署中，特別提出“優化地方政府專項債券用途管理”的要求。同時，國家發改委固定資產投資司發表署名文章《著力擴大有效投資》，提出研究調整地方政府專項債券項目“自審自發”試點范圍，進一步優化專項債券項目和資金管理機制。

專項債的用途拓展始終服務于不同時期的經濟發展需求，不同階段則聚焦于支持新質生產力發展、緩解地方財政壓力等多重目標，堅持“在規范中擴張、在擴張中規范”的原則，通過建立“項目收益自平衡”機制、強化全生命周期監管、設立負面清單等方式，有效防范了債務風險的蔓延。同時，通過合理擴大用途范圍、提升發行規模，充分發揮了其政策效能。