地方政府專項(xiàng)債券用途政策發(fā)展脈絡(luò)梳理

近日，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議在北京召開(kāi)，明確了2026年經(jīng)濟(jì)工作要點(diǎn)，在推動(dòng)明年投資止跌回升的部署中，特別提出“優(yōu)化地方政府專項(xiàng)債券用途管理”的要求。同時(shí)，國(guó)家發(fā)改委固定資產(chǎn)投資司發(fā)表署名文章《著力擴(kuò)大有效投資》，提出研究調(diào)整地方政府專項(xiàng)債券項(xiàng)目“自審自發(fā)”試點(diǎn)范圍，進(jìn)一步優(yōu)化專項(xiàng)債券項(xiàng)目和資金管理機(jī)制。

一、2014-2017年：基本規(guī)則構(gòu)建與用途界定

2014年9月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)），首次明確“地方政府舉債采取政府債券方式，分為一般債券和專項(xiàng)債券兩類”，其中專項(xiàng)債券定位為“為有一定收益的公益性項(xiàng)目發(fā)行，以對(duì)應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入還本付息”，確立了“項(xiàng)目收益自平衡”的核心屬性。文件提出“開(kāi)前門、堵后門”思路，“通過(guò)專項(xiàng)債等合法渠道滿足地方公益性項(xiàng)目融資需求，同時(shí)嚴(yán)禁地方政府通過(guò)融資平臺(tái)等違規(guī)舉債”。

2015年1月1日，經(jīng)修正的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》正式施行，從法律層面賦予地方政府自發(fā)自還債券的權(quán)力，明確專項(xiàng)債的發(fā)行主體、資金用途與償還機(jī)制，為專項(xiàng)債制度落地提供法律保障。

2015年3月，財(cái)政部印發(fā)《地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行管理暫行辦法》（財(cái)庫(kù)〔2015〕83號(hào)），從操作層面明確“專項(xiàng)債資金用于省、自治區(qū)、直轄市政府為有一定收益的公益性項(xiàng)目發(fā)行”，要求“項(xiàng)目對(duì)應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入需能覆蓋債券本息”，強(qiáng)化“專款專用、收益自平衡”原則，規(guī)定“債券與項(xiàng)目一一對(duì)應(yīng)，嚴(yán)禁資金挪作他用”，此時(shí)用途聚焦交通、市政等傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。

2017年6月，財(cái)政部印發(fā)《項(xiàng)目收益專項(xiàng)債券管理暫行辦法》（財(cái)預(yù)〔2017〕89號(hào)），首次提出“項(xiàng)目收益專項(xiàng)債”概念，要求“項(xiàng)目收益需與債券期限、本息規(guī)模精準(zhǔn)匹配”，明確“禁止資金挪作他用，尤其嚴(yán)禁用于基金、股權(quán)投資等領(lǐng)域”，形成“正面清單+嚴(yán)格限制”的用途管理模式。

二、2018-2020年：用途范圍拓寬與規(guī)模躍升

2018年3月，財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于做好2018年地方政府債務(wù)管理工作的通知》（財(cái)預(yù)〔2018〕34號(hào)），明確提出“合理擴(kuò)大專項(xiàng)債券使用范圍，鼓勵(lì)地方創(chuàng)新和豐富債券品種”，打破此前用途的嚴(yán)格限制。

2019年6月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于做好地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行及項(xiàng)目配套融資工作的通知》（廳字〔2019〕33號(hào)），推出兩項(xiàng)重大創(chuàng)新：一是“允許將專項(xiàng)債券作為符合條件的重大項(xiàng)目資本金”；二是明確專項(xiàng)債資金重點(diǎn)用于“交通基礎(chǔ)設(shè)施、能源項(xiàng)目、農(nóng)林水利、生態(tài)環(huán)保項(xiàng)目、民生服務(wù)、冷鏈物流設(shè)施、市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施等七大領(lǐng)域”。同時(shí)提出“六不得”要求，其中包括“不得將專項(xiàng)債券作為政府投資基金、產(chǎn)業(yè)投資基金等各類股權(quán)基金的資金來(lái)源”。

2020年7月，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于加快地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行使用有關(guān)工作的通知》（財(cái)預(yù)〔2020〕94號(hào)），要求“優(yōu)化新增專項(xiàng)債券資金投向，重點(diǎn)支持疫情防控相關(guān)的公共衛(wèi)生和防疫體系建設(shè)，以及七大領(lǐng)域的重大項(xiàng)目”，同時(shí)重申“嚴(yán)禁將專項(xiàng)債資金用于違規(guī)領(lǐng)域，開(kāi)展‘穿透式’核查”。

三、2021-2023年：全生命周期監(jiān)管與結(jié)構(gòu)優(yōu)化

2021年9月，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議提出“合理擴(kuò)大專項(xiàng)債支持范圍，首次將股權(quán)投資納入研究口徑”，同時(shí)財(cái)政部明確“禁止專項(xiàng)債資金用于樓堂館所、形象工程等領(lǐng)域”。

2022年，政策聚焦“支持在建項(xiàng)目續(xù)建完工和國(guó)家重大戰(zhàn)略項(xiàng)目落地，加大對(duì)保障性安居工程、教育、醫(yī)療等民生領(lǐng)域的支持力度”。

2023年，專項(xiàng)債用途領(lǐng)域從9個(gè)擴(kuò)大到11個(gè)，將“新能源項(xiàng)目和新型基礎(chǔ)設(shè)施納入支持范圍”，同時(shí)安排部分額度用于化解地方政府債務(wù)危機(jī)，新增特殊再融資債券額度。

2021年，財(cái)政部密集出臺(tái)三項(xiàng)核心文件：一是《地方政府專項(xiàng)債券項(xiàng)目資金績(jī)效管理辦法》（財(cái)預(yù)〔2021〕61號(hào)），明確“將績(jī)效管理貫穿于專項(xiàng)債項(xiàng)目的事前、事中、事后全流程，要求項(xiàng)目收益與融資自求平衡”；二是《地方政府專項(xiàng)債券用途調(diào)整操作指引》（財(cái)預(yù)〔2021〕110號(hào)），規(guī)范資金用途調(diào)整的程序和要求；三是《地方政府專項(xiàng)債券資金投向領(lǐng)域禁止類項(xiàng)目清單》（財(cái)預(yù)〔2021〕115號(hào)），明確各類禁止性用途。

2023年，財(cái)政部要求“地方政府在信息公開(kāi)平臺(tái)詳細(xì)披露專項(xiàng)債項(xiàng)目的收益測(cè)算、資金使用、償債計(jì)劃等信息，提升制度透明度，強(qiáng)化市場(chǎng)約束”。

四、2024年至今：負(fù)面清單管理與制度創(chuàng)新

2024年12月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于優(yōu)化完善地方政府專項(xiàng)債券管理機(jī)制的意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2024〕52號(hào)），將專項(xiàng)債用途管理從“正面清單”調(diào)整為“負(fù)面清單”，列明六類禁止投向領(lǐng)域：①完全無(wú)收益的公益性項(xiàng)目；②樓堂館所；③形象工程；④房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)；⑤主題公園；⑥一般競(jìng)爭(zhēng)性產(chǎn)業(yè)，“未納入負(fù)面清單的項(xiàng)目均可申請(qǐng)專項(xiàng)債資金”。同時(shí)恢復(fù)土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債發(fā)行，將“存量商品房收購(gòu)納入專項(xiàng)債支持范圍”。

2024年52號(hào)文廢止“不得將專項(xiàng)債作為股權(quán)基金資金來(lái)源”的禁令，明確“政府投資基金、產(chǎn)業(yè)投資基金、創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金不在負(fù)面清單內(nèi)”。2025年1月，財(cái)政部配套通知明確基金注資需滿足四項(xiàng)要求：一是投向“戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、未來(lái)產(chǎn)業(yè)、城市更新、綠色低碳等領(lǐng)域”；二是“穿透式管理確保項(xiàng)目收益覆蓋本息”；三是實(shí)行“省級(jí)財(cái)政、人大常委會(huì)雙備案”；四是建立“專賬管理、封閉運(yùn)行、到期退出”機(jī)制。

其他關(guān)鍵調(diào)整包括：擴(kuò)大專項(xiàng)債券可用作項(xiàng)目資本金的行業(yè)范圍從17個(gè)至22個(gè)，資本金比例上限由25%提高至30%；在10個(gè)省份和雄安新區(qū)開(kāi)展專項(xiàng)債項(xiàng)目“自審自發(fā)”試點(diǎn)；允許地方政府“在專項(xiàng)收入和政府性基金收入之外，安排財(cái)政補(bǔ)助資金用于償還專項(xiàng)債券本息”。

2025年3月，國(guó)務(wù)院總理李強(qiáng)在十四屆全國(guó)人大三次會(huì)議上作政府工作報(bào)告時(shí)，明確提出要加力推進(jìn)清理拖欠企業(yè)賬款工作，強(qiáng)化源頭治理和失信懲戒，落實(shí)解決拖欠企業(yè)賬款問(wèn)題的長(zhǎng)效機(jī)制，具體措施包括安排地方政府專項(xiàng)債券，2025年擬安排地方政府專項(xiàng)債券4.4萬(wàn)億元，比上年增加5000億元，其中“消化地方政府拖欠企業(yè)賬款”是重點(diǎn)用途之一。

2025年5月，中辦、國(guó)辦印發(fā)《關(guān)于持續(xù)推進(jìn)城市更新行動(dòng)的意見(jiàn)》,在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可控前提下，通過(guò)發(fā)行地方政府專項(xiàng)債券對(duì)符合條件的城市更新項(xiàng)目予以提出支持。

2025年8月，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作存量項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，針對(duì)政府和社會(huì)資本合作（PPP）存量項(xiàng)目，提出一系列新的細(xì)化措施，對(duì)符合條件的在建項(xiàng)目，地方政府可統(tǒng)籌運(yùn)用一般債券、專項(xiàng)債券等資金，用于PPP存量項(xiàng)目建設(shè)成本中的政府支出。

2025年，各地紛紛落地首批“專項(xiàng)債注資政府投資基金”案例，標(biāo)志著這一創(chuàng)新模式正式進(jìn)入實(shí)踐階段。1月，北京市發(fā)行10年期專項(xiàng)債，利率1.79%，資金全部用于北京市政府投資引導(dǎo)基金（母基金規(guī)模2500億元），重點(diǎn)投向人工智能、機(jī)器人、商業(yè)航天、低空經(jīng)濟(jì)等七大未來(lái)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，預(yù)計(jì)可帶動(dòng)社會(huì)資本投入規(guī)模超千億元，顯著放大了財(cái)政資金效能。8月，江蘇省人大常委會(huì)批準(zhǔn)預(yù)算調(diào)整，安排90億元專項(xiàng)債出資省級(jí)創(chuàng)業(yè)投資類基金，期限15年、利率2.05%，投向半導(dǎo)體、新能源、生物醫(yī)藥早期項(xiàng)目，預(yù)計(jì)撬動(dòng)社會(huì)資本3-5倍。此外，廣州、成都等地也相繼推出專項(xiàng)債注資政府投資基金的方案，重點(diǎn)支持?jǐn)?shù)字經(jīng)濟(jì)、先進(jìn)制造、未來(lái)產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域發(fā)展。

近日，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議在北京召開(kāi)，明確了2026年經(jīng)濟(jì)工作要點(diǎn)，在推動(dòng)明年投資止跌回升的部署中，特別提出“優(yōu)化地方政府專項(xiàng)債券用途管理”的要求。同時(shí)，國(guó)家發(fā)改委固定資產(chǎn)投資司發(fā)表署名文章《著力擴(kuò)大有效投資》，提出研究調(diào)整地方政府專項(xiàng)債券項(xiàng)目“自審自發(fā)”試點(diǎn)范圍，進(jìn)一步優(yōu)化專項(xiàng)債券項(xiàng)目和資金管理機(jī)制。

專項(xiàng)債的用途拓展始終服務(wù)于不同時(shí)期的經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，不同階段則聚焦于支持新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展、緩解地方財(cái)政壓力等多重目標(biāo)，堅(jiān)持“在規(guī)范中擴(kuò)張、在擴(kuò)張中規(guī)范”的原則，通過(guò)建立“項(xiàng)目收益自平衡”機(jī)制、強(qiáng)化全生命周期監(jiān)管、設(shè)立負(fù)面清單等方式，有效防范了債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的蔓延。同時(shí)，通過(guò)合理擴(kuò)大用途范圍、提升發(fā)行規(guī)模，充分發(fā)揮了其政策效能。