專家訪談 | 田莉談城市內涵式發展——激活城市自主更新的“內生力量”

導讀

中央城市工作會議明確將“堅持城市內涵式發展”作為當前和今后一個時期城市工作的主線。“十五五”規劃建議提出，堅持城市內涵式發展，大力實施城市更新，建設創新、宜居、美麗、韌性、文明、智慧的現代化人民城市。如何理解城市內涵式發展的核心要義？在以城市自主更新推動內涵式發展的過程中，如何發揮民眾的主體作用，真正實現“人民城市人民建、人民城市為人民”？近日，記者就此專訪了中國城市規劃學會規劃實施分會副主任委員、清華大學建筑學院教授、自然資源部智慧人居環境與空間規劃治理技術創新中心主任田莉。

本文字數：4331字

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從南湖眺望杭州城市新中心中軸線風光 拍友 施炫森 攝 余杭區委宣傳部供圖

城市內涵式發展重在實現“質”的飛躍

記者：中央城市工作會議提出，深刻把握城市內涵式發展的戰略取向，更有針對性地提升城市發展質量。如何理解城市內涵式發展的核心要義？它與過去城市發展模式的本質區別是什么？

田莉：在我看來，城市內涵式發展的核心要義，是擺脫過去對規模擴張和資源投入的路徑依賴，轉而依靠城市內部要素的優化配置、結構升級與動能轉換，實現更高質量、更有效率、更加公平、更可持續的發展。

從發展邏輯來看，傳統的城市發展模式以“增量擴張”為導向，通過人口集聚、空間拓展、資源投入實現快速增長，追求的是“量”的積累。而內涵式發展通過存量提質增效，實現“質”的飛躍，更強調發展的內生性和可持續性。比如，過去用GDP增速等量化指標來衡量城市發展水平，現在則更關注公共服務可達性、生態環境質量等綜合性指標。

從價值取向來看，傳統模式更多體現“效率優先”“建設優先”，對人本需求不夠重視。內涵式發展則把老百姓滿不滿意、生活方不方便作為重要評判標準，追求城市發展與人的全面發展相統一。

從實現路徑來看，傳統模式依賴行政力量，內涵式發展則強調多元共治、協同參與。這種轉變不是簡單的發展模式調整，而是城市發展理念和工作重心的全方位變革。

我認為，推進城市內涵式發展，要形成三個相互支撐的核心維度。其一，實現創新為核的動能轉換，即從依賴土地、勞動力等傳統要素驅動，轉向制度創新、科技創新驅動，實現經濟可持續增長。其二，樹立宜居為本的價值導向，以滿足人民對美好生活的向往為目標，提升城市環境品質。其三，推進智慧為翼的治理升級，通過數字技術應用降低運行成本、提升治理效率和精細化水平。

記者：習近平總書記明確提出，“人民城市人民建，人民城市為人民”。中央將建設現代化人民城市作為城市工作的目標。如何理解“人民”在城市內涵式發展中的作用？

田莉：人民群眾是城市發展的感知者、建設者、守護者和監督者，是內涵式發展的內生力量。

首先，人民群眾是城市需求的“感知者”。居民對基礎設施短板、公共服務缺口、環境治理痛點有著最直接、最真切的感受。無論是老舊小區的適老化改造需求，還是社區商業的便民化需求，亦或是歷史街區的活化利用，都源于居民的日常生活體驗。

其次，人民群眾是城市更新的“建設者”。過去政府主導城市更新，居民只是旁觀者。在內涵式發展的語境下，居民的主體作用得到重視。比如杭州的原地拆建項目，既減輕了政府財政負擔，又讓改造結果更符合實際需求，實現了“共建共享”的良性循環。

第三，人民群眾是文化傳承的“守護者”。在內涵式發展中，城市歷史文化不再是簡單的“封存式保護”，而是“活態化傳承”，這種傳承離不開群眾的深度參與。只有形成普遍的情感認同和文化自覺，城市才能更有溫度、更有靈魂。

最后，人民群眾是發展成效的“監督者”。群眾對城市建設、更新、治理的全過程進行監督，能夠及時發現發展中的偏差和問題，推動城市治理持續優化。這種來自基層的監督力量，確保了發展成果真正惠及全體人民。

以城市自主更新推動內涵式發展

記者：城市更新是城市內涵式發展的重要抓手。您提出，要改變過去政府主導城市更新的模式，更好地激發居民的主動性和創造性，實現城市自主更新。在您看來，可以從哪些方面入手，推進城市自主更新？

田莉：自主更新作為一種新型更新模式，在當前房地產調整和地方政府面臨財政壓力的情況下，具有重要的現實意義。

一是需求匹配更精準。居民根據自身實際情況提出改造訴求、參與方案設計，比如老年人的適老化改造、年輕人的創業空間打造、商戶的經營場景優化等，讓更新成果更貼合實際使用需求，提高居民滿意度。

二是資源利用更高效。自主更新通過打造政府引導、居民主體、市場參與的機制，可以激勵社會資本和居民自有資金投入。如廣州花都集群街2號改造中，政府專項資金僅占5%左右，其余資金均由居民共同承擔，起到了“小財政”撬動“大資金”的效果。

三是治理效果更持久。自主更新過程也是社區治理能力提升的過程。居民共同協商、解決問題，增強了社區認同感和凝聚力，為城市精細化治理奠定堅實基礎。

推進城市自主更新，可以從三個方面系統發力：

第一，強化制度保障，降低自主更新門檻。當前，自主更新面臨規劃管控過嚴、審批流程繁瑣、產權界定不清等制度障礙，需要通過改革創新破除壁壘。一方面，優化規劃管理，對自主更新項目實行彈性規劃，給予居民一定的自主空間；另一方面，簡化審批流程，有條件的地方可以嘗試開通“綠色通道”，降低制度性交易成本。

第二，加強政策支持，強化主體參與能力。自主更新離不開政府的政策引導和資源支持，重點要在資金、技術、法律等方面提供幫助。

第三，創新實施模式，拓展自主更新場景。自主更新應根據不同城市空間的特點，探索多樣化實施模式。允許居民在符合規定的前提下自主組織改造，或搭建相關服務平臺，引進有資質的企業，實現物業價值提升與居民收益增長雙贏。

第四，培育自治能力，強化社區協同基礎。支持社區成立業主委員會等組織，提升居民自我組織、自我管理、自我服務的能力。同時，建立健全居民協商機制，通過議事會、聽證會等多種形式，讓居民充分參與更新設計、資金籌集、工程監督、后期管理等全過程。

記者：如何搭建起多元主體合作、公眾參與、共建共享的治理框架，激活更多內生力量，更好地支撐和實現城市自主更新？

田莉：基于長期研究，我提出了EPRSO治理框架，即通過“賦權（Empowerment）、合作（Partnership）、規則（Regulation）、支持（Support）、組織（Organization）”的協同，為自主更新提供系統性治理支撐。

“賦權”是自主更新的合法性基礎，主要包含兩個層面：第一層是中央鼓勵地方充分利用立法權，結合實際情況，制定適應自主更新的城市規劃建設管理方面的法規條例；第二層是地方對社會的賦權，既包括地方政府將部分更新的權力和責任轉移給居民或社區組織，也包括允許市場力量參與社會化更新。

“合作”指的是自主更新需要凝聚政府、居民、企業、社會組織等多元主體的合力。政府應從“主導者”轉變為“引導者”“服務者”，負責制定規則、統籌協調等；居民作為核心主體，充分參與到全過程治理中，承擔相應的成本和責任；企業發揮資金、技術、運營優勢，參與更新項目的投資建設和運營；社會組織和專家提供專業服務、溝通協調、監督評估等支持。

“規則”指的是要規范自主更新的法規條例。既包括梳理和完善與更新流程相匹配的分級分類管控規則，也包括建立高效的跨部門聯審機制，簡化審批流程等。

“支持”意味著強化自主更新的保障能力，打造“專業賦能+資金賦能”的雙重支撐體系。一方面，組建涵蓋法律、城鄉規劃、財務審計、物業管理等領域的專家服務團隊，提供全流程專業咨詢與技術指導；另一方面，強化政府資金引導作用，構建多層次、多渠道的財政金融支持體系，有效降低更新主體的資金壓力與融資風險，實現項目的順利啟動、持續推進。

“組織”要求培育面向自主更新場景的社會組織。緊緊圍繞自主更新項目的在地需求，提升社會組織在更新項目策劃、利益相關方協商談判、多元資金籌措與使用監管等環節的實操能力，保障項目規范有序落地。

探索數智賦能城市發展的浙江路徑

記者：浙江“十五五”規劃建議提出，推動城市發展加快轉向品質提升、創新驅動、特色塑造、民生溫度、精細智慧、一體融合，擦亮“浙里城市、幸福家園”金名片。在您看來，浙江應如何發揮優勢，率先推進城市內涵式發展，高水平建設現代化人民城市？

田莉：習近平總書記指出，“從數字化到智能化再到智慧化，讓城市更聰明一些、更智慧一些，是推動城市治理體系和治理能力現代化的必由之路”。在我看來，這正是浙江的優勢所在。浙江作為數字經濟先行省份，率先為城市裝上“數字大腦”，推出了“AI網格管家”等創新應用，重塑了城市的管理方式、服務模式和生活形態。

“十五五”時期，浙江可以進一步凸顯“數智”特色，通過技術賦能和機制創新激活廣大社會主體的自主參與活力，讓智慧治理貫穿自主更新全流程。

例如，城市更新的前置條件是對更新需求的精準識別。可以利用“城市大腦”的建設基礎，為每個老舊小區建立“數字檔案”。在更新前，通過大數據監測，即時識別和判斷最迫切的安全隱患及民生痛點；在更新過程中，收集各方反饋，動態調整更新方案；在更新后，持續監測公共設施使用數據，為優化服務提供依據。

再如，城市更新的一大難點在于多元主體的利益協調，我們團隊開發了多主體利益的協商平臺HCPP，在北京、廣州等地的老舊小區和城中村改造中加以應用，提高了溝通效率。浙江可以嘗試在一些地方開展試點，搭建線上線下一體化智慧協商平臺，將數字化工具深度嵌入利益協調全流程，包括開發訴求提交、方案參與、在線投票、實時反饋等功能模塊，在自主更新過程中推廣“AI社工老師傅”等智能系統，協助社區工作者處理海量的政策咨詢、民意分析和文書工作，讓社工專注于線下溝通、情感維系等機器無法替代的工作。通過智慧平臺賦能，讓自主更新從單一物理空間改造，轉變為多元主體全程參與、凝聚社區共識、創新基層民生實踐的治理過程。

本文來源：錢江晚報、潮新聞客戶端，記者 趙路 周宇晗

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