河南高院案例：“政策性行為”不阻卻行政訴權

裁判要旨

行政機關以執行“政策性行為”為由實施的強制拆除措施，不屬于行政訴訟受案范圍的排除情形。行政相對人認為該行為侵犯其合法權益的，有權提起行政訴訟。人民法院在審查起訴條件時，不應以行政行為涉及政策背景或相對人實體權益的合法性存疑為由，直接否定其訴權，而應依法立案并進行實體審理。

案例詳情

河南省高級人民法院

行政裁定書

（2025）豫行再38號

抗訴機關：河南省人民檢察院。

申訴人（一審原告、二審上訴人)某養殖場。

經營者安某軍。

被申訴人（一審被告、二審被上訴人)舞陽縣北舞渡鎮人民政府，住所地河南省舞陽縣北舞渡鎮中山街北段。

法定代表人：王某峰。

委托代理人付士杰，河南華表律師事務所律師。

申訴人某養殖場因與被申訴人舞陽縣北舞渡鎮人民政府（以下簡稱北舞渡鎮政府）強制拆除設施一案，不服河南省漯河市中級人民法院（2022）豫11行終87號行政裁定，向檢察機關申訴，河南省人民檢察院于2025年6月24日以豫檢行再監〔2025〕1號行政抗訴書向本院提起抗訴，本院于2025年7月24日作出（2025）豫行抗10號行政裁定，提審本案。本院依法組成合議庭，于2025年9月4日公開開庭審理了本案。申訴人某養殖場經營者安某軍到庭參加訴訟，被申訴人北舞渡鎮政府經本院依法傳票傳喚未到庭參加訴訟。本案現已審理終結。

某養殖場向河南省舞陽縣人民法院（以下簡稱一審法院）起訴請求：確認北舞渡鎮政府強制拆除某養殖場養鴨棚的行為違法，并負擔本案訴訟費用。

一審法院查明，2021年4月28日，北舞渡鎮政府向某養殖場的經營者安某軍下發了《責令限期拆除通知書》，告知某養殖場未經批準，在位于北舞渡鎮某村北基本農田內建設養鴨棚，違反了《中華人民共和國土地管理法》的有關法律規定，其違法行為被國家土地衛星遙感監測，圖斑顯示占用土地為基本農田，已列入舞陽縣2020年度衛片執法問題整改范圍，通知其在4月30日前自行拆除，并恢復耕種，某養殖場未拆除復耕。2021年5月23日，北舞渡鎮政府將某養殖場的養鴨棚拆除。

一審法院認為，北舞渡鎮政府于2021年5月23日拆除某養殖場的養鴨棚，但在拆除養鴨棚時未告知某養殖場起訴期限，某養殖場的起訴期限應從其知道或者應當知道起訴期限之日起計算，但從知道或者應當知道行政行為內容之日起最長不得超過一年。某養殖場在2021年5月23日知道該拆除行為，在2022年2月9日提起行政訴訟，某養殖場的起訴沒有超過法定起訴期限，但根據圖斑顯示涉案被拆除的養鴨棚所占用的土地為基本農田，并列入舞陽縣2020年度衛片執法問題整改臺賬，北舞渡鎮政府涉案拆除行為是切實加強耕地保護、堅決遏制耕地“非農化”“非糧化”進行的專項清理整治行為，系執行政策性的處理行為。因此，某養殖場的起訴不屬于《中華人民共和國行政訴訟法》第十二條規定的行政訴訟受案范圍。

2022年6月28日，一審法院作出（2022）豫1121行初6號行政裁定書，裁定如下：駁回某養殖場的起訴。

某養殖場不服一審法院裁定向河南省漯河市中級人民法院（以下簡稱二審法院）上訴請求：1.撤銷一審行政裁定書，并發回重審或改判；2.本案訴訟費用由北舞渡鎮政府承擔。

二審法院查明事實與一審查明事實一致。

二審法院認為，《中華人民共和國土地管理法》第三十五條規定，永久基本農田經依法劃定后，任何單位和個人不得擅自占用或者改變其用途。本案中，北舞渡鎮政府提交的國家土地衛星遙感監測圖斑顯示，某養殖場養鴨棚所占土地為基本農田，在基本農田上建設養鴨棚違反土地管理法的禁止性規定，并被納入舞陽縣衛片執法舞陽縣2020年度衛片執法問題整改范圍，北舞渡鎮政府拆除其養鴨棚契合土地管理法保護基本農田的精神。一審法院裁定駁回起訴并無不當，該院依法予以維持。

2022年8月26日，二審法院作出（2022）豫11行終87號行政裁定書，裁定如下：駁回上訴，維持原裁定。

河南省人民檢察院抗訴認為，二審裁定適用法律錯誤。理由如下：本案爭議焦點為案涉拆除行為是否屬于人民法院行政訴訟受案范圍。

首先，《中華人民共和國行政訴訟法》第二條規定：“公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟。”《中華人民共和國行政訴訟法》第十三條、《最高人民法院關于適用 <中華人民共和國行政訴訟法> 的解釋》第一條對不屬于人民法院行政訴訟受案范圍的情形也有明確規定。只要不屬于上述排除情形，當事人認為行政機關的行政行為侵犯其合法權益，可能對其權利義務產生不利影響而提起的訴訟，就應當屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。本案中，北舞渡鎮政府強制拆除行為不應認定為政策性處理行為。政策性處理行為是行政機關完全依據政策進行決策的行為。涉及不屬于人民法院行政訴訟受案范圍的政策性問題，必須要有充分的事實根據和法律、法規、司法解釋依據，并且從嚴掌握，而不能在對行政機關作出的行政行為定性時隨意擴大適用。本案某養殖場的訴訟請求是確認北舞渡鎮政府拆除其養鴨棚的行為違法。案涉拆除行為依據的是2020年衛片執法問題臺賬及國家土地衛星遙感監測圖斑。并沒有證據顯示其依據的是某份政府出臺的政策性文件，即使舞陽縣政府提出有關于遏制耕地“非農化”“非糧化”專項清理整治行動要求，也不能徑行認定執行該整治行動的具體實施行為就屬于“政策”處理行為。案涉衛片執法針對的依然是“違法”的行為，是以法律法規作為判斷建設行為是否合法的依據；北舞渡鎮政府對違法建筑的處理同樣是以案涉養鴨棚未經批準建設違反土地管理及城鄉規劃法律規定，要求其自行拆除、恢復耕種，后又實施了強制拆除。因此，案涉拆除行為依據的法律法規而非“政策”，屬于強制拆除違法建筑的實施行為，不屬于政策性處理行為。本院（2023）豫行申791號裁定亦確認案涉拆除行為屬于強制拆除違法建筑的實施行為，原審認定案涉拆除行為屬于政策性處理行為存在錯誤。

其次，某養殖場具有提起本案訴訟主體資格。某養殖場認為其“合法權益”受到了北舞渡鎮政府強拆行為侵犯，既包含實體權益，也包含程序性權益。即使某養殖場占用耕地建設的養鴨棚不合法，也不能排除其對建筑材料享有的合法財產權；即使養鴨棚本身并不合法，行政機關的強制拆除行為也需遵守法定程序。根據《中華人民共和國行政強制法》第八條第一款關于“公民、法人或者其他組織對行政機關實施行政強制，享有陳述權、申辯權；有權依法申請行政復議或者提起行政訴訟；因行政機關違法實施行政強制受到損害的，有權依法要求賠償”之規定，某養殖場在案涉養鴨棚被拆除過程中依法享有陳述、申辯復議、訴訟等程序性權利，這是行政法賦予行政相對人的正當程序權利。某養殖場起訴認為北舞渡鎮政府拆除行為程序違法，侵犯了其合法權利，有權提起本案訴訟。原審法院僅以案涉養鴨棚的違法性否定某養殖場提起訴訟的權利，于法無據。

某養殖場申訴稱，同意檢察機關抗訴意見。另補充：北舞渡鎮政府提供虛假證據，二審判決認定案涉土地為永久性基本農田沒有事實依據。某養殖場營業執照及環評登記均通過政府審批，是合法經營。

北舞渡鎮政府答辯稱:1.《中華人民共和國行政訴訟法》第十三條規定：“人民法院不受理公民、法人或者其他組織對下列事項提起的訴訟：（二）行政法規、規章或者行政機關制定、發布的具有普遍約束力的決定、命令”。《最高人民法院關于適用 <中華人民共和國行政訴訟法> 的解釋》第二條第二款規定“行政訴訟法第十三條第二項規定的“具有普遍約束力的決定、命令”，是指行政機關針對不特定對象發布的能反復適用的規范性文件”。2021年2月21日，自然資源部辦公廳關于開展2020年衛片執法工作的通知（自然資辦法[2020]10號），該文件要求核實衛片執法圖斑，查處整改違法行為。2020年9月10日，國務院辦公廳《關于堅決制止耕地“非農化”行為的通知》(國辦發明電[2020]24號）明確規定“五、嚴禁違規占用耕地從事非農建設。……不得違反規劃搞非農建設，亂占耕地建房等”。2020年11月4日，國務院辦公廳《關于防止耕地“非糧化”，穩定糧食生產的意見》（國辦發[2020]44號）明確規定“二、堅持問題導向，堅決防止耕地‘非糧化’傾向。……不得違規在糧食生產功能區建設種植和養殖設施”。2021年2月7日，河南省人民政府辦公廳《關于防止耕地“非糧化”，穩定糧食安全的實施意見》(豫政辦[2021]9號)也作了相同的規定。以上文件屬于行政機關制定的規范性文件，某養殖場在基本農田建設養殖棚的行為，違反了規范性文件的相關規定。北舞渡鎮政府對某養殖場實施的案涉拆除行為是執行規范性文件和相關法律規定的競合。2.（2022）豫11行終87號行政裁定書并未否定某養殖場的主體資格，且該裁定書已建議北舞渡鎮政府幫助某養殖場另尋場地建設。3.（2023）豫行申791號行政裁定已對原審認定案涉拆除行為屬于政策性處理行為存在錯誤，予以糾正。某養殖場對于環保確有投入并產生損失的，可依據信賴利益保護的原則另行主張權利。4.某養殖場庭審中陳述案涉項目投資一年70多萬元、養殖場占地七八十畝、拆除鴨棚大概損失20多萬元為虛假陳述。某養殖場所稱被占用的土地與案涉土地不是同一塊土地，且其已經與案外人通過民事判決結案。

本院再審查明事實與一、二審查明事實一致。

本院再審認為，本案爭議焦點為某養殖場能否對北舞渡鎮政府強制拆除其養鴨棚的行為提起行政訴訟。《中華人民共和國行政訴訟法》第十二條規定：“人民法院受理公民、法人或其他組織提起的下列訴訟：……（十二）認為行政機關侵犯其他人身權、財產權等合法權益的。”《最高人民法院關于適用 <中華人民共和國行政訴訟法> 的解釋》第一條第一款規定：“公民、法人或其他組織對行政機關及其工作人員的行政行為不服，依法提起訴訟的，屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。”該條第二款規定“下列行為不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍……（十）對公民、法人和其他組織權利義務不產生實際影響的行為。”本案中，北舞渡鎮政府強制拆除某養殖場養鴨棚的行為，對其產生了行政法上權利義務的影響，也產生了實際影響，某養殖場有權對北舞渡鎮政府的強制拆除行為提起行政訴訟。從行政訴訟及行政法的學理及實踐角度看，所謂“政策性行為”并不是明確的法律概念，在法理上也未形成統一的含義，司法實踐中應當僅指1990年10月1日即《中華人民共和國行政訴訟法》實施之前的行為，在行政訴訟法實施后，則應嚴格依照《中華人民共和國行政訴訟法》及相關法律、司法解釋的規定，判斷公民、法人和其他組織能否對爭議的行政行為提起行政訴訟。關于某養殖場是否具備“合法權益”的問題，應當在實體審查中判斷，不能成為阻卻其起訴資格的條件。關于“程序權利”受到侵害能否提起行政訴訟的問題，《中華人民共和國行政訴訟法》第十二條已有明確規定，即以“人身權、財產權”等實體權益受侵害作為起訴條件之一，程序性權利受到侵害不應成為具備起訴權的理由。綜上，原一、二審僅以“政策性行為”為由便駁回某養殖場的起訴，適用法律錯誤，本院再審予以糾正。

依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第（二）項、《最高人民法院關于適用 <中華人民共和國行政訴訟法> 的解釋》第一百一十九條第一款、第二款及第一百二十三條第三項之規定，裁定如下：

一、撤銷河南省漯河市中級人民法院（2022）豫11行終87號行政裁定及河南舞陽縣人民法院（2022）豫1121行初6號行政裁定；

二、指令河南省舞陽縣人民法院對本案進行審理。

審判長　　王　松

審判員　　姜　浩

審判員　　李　杰

二〇二五年九月九日

法官助理　　時儒夢

書記員　　帖海青

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