閆博 歐陽鵬 李思穎 尹稚：以人為核心的新型城鎮化戰略——發展脈絡、理論框架與規劃路徑

摘要

當前，我國城鎮化建設邁入由“以人的城鎮化為核心”向“以人為核心的新型城鎮化”轉型的重要階段，系統梳理城鎮化戰略的發展脈絡，回顧城鎮化建設的主要成效和面臨的核心問題。在此基礎上，根據城鎮化發展最新趨勢和時代要求，構建以人的全面發展為核心，以人的“生活需要、自由流動、就業成長、詩意棲居、共建共治共享”為價值引領，以公共服務保障、區域格局優化、發展動能提升、發展方式轉型和治理機制完善為實踐路徑的“五位一體”理論框架，明確以人為核心的新型城鎮化內涵。面向“十五五”規劃提出深入推進新型城鎮化的規劃路徑和應對策略，為實現以人為核心的新型城鎮化提供理論支持與實踐指引。

關鍵詞：

新型城鎮化，以人為核心，人的全面發展，發展動能，發展方式轉型，規劃治理

【作者簡介】

閆 博，清華大學建筑學院博士研究生。

歐陽鵬，清華大學建筑學院博士研究生，北京清華同衡規劃設計研究院有限公司總體發展研究和規劃分院總規劃師。

李思穎，清華大學建筑學院博士研究生。

尹　稚，通信作者，清華大學建筑學院教授，清華大學中國新型城鎮化研究院院長，清華大學城市治理與可持續發展研究院院長。

【內容來源】

《規劃師》雜志2025年第8期

2024年12月4日，深圳城市風光（無人機照片）。新華社記者 毛思倩 攝

城鎮化是實現中國式現代化的必由之路。自黨的十八大確立“堅持走中國特色新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化道路”以來，我國城鎮化率快速提升，城鎮化格局不斷完善，城鎮建設發展逐步由“加速期”邁向“成熟期”。在城鎮化進入“下半場”的重大歷史節點，黨的二十大進一步強調深入實施新型城鎮化戰略、推進以人為核心的新型城鎮化，聚焦人的全面發展與社會公平，為新型城鎮化建設指明了方向。

當前，學界對新型城鎮化的研究多集中于成效總結、路徑探析等方面，并聚焦于城市群都市圈、城鄉融合、縣域等單一尺度內容的討論，缺乏全局性分析及框架構建。既有成果雖將新型城鎮化視為涵蓋人口市民化、產業升級和空間優化等多維度的系統工程，但研究視角轉換滯后，對從“以人的城鎮化”向“以人為核心”的概念嬗變分析不足，頂層設計的演進邏輯與價值導向的相關研究薄弱。

本文聚焦3個核心問題：①如何系統梳理新型城鎮化戰略發展脈絡與實施進展；②如何闡釋“以人為核心”的內涵以及新型城鎮化價值理念與戰略任務的傳導機制；③面向“十五五”規劃乃至未來，深入推進新型城鎮化應選擇怎樣的規劃路徑與策略。通過政策演進與價值取向分析，結合城鎮化面臨的核心問題與發展趨勢研判，基于系統思維，構建以“人的全面發展”為起點，以人的“生活需求、自由流動、全面發展、詩意棲居、共建共治共享”為價值引領，以公共服務保障、區域格局優化、發展動能提升、發展方式轉型和治理機制完善為實踐路徑的“五位一體”理論框架，明晰以人為核心的新型城鎮化內涵，進而提出新型城鎮化的規劃路徑及策略，以期能為推動新型城鎮化高質量發展提供啟示。

01

新型城鎮化的發展脈絡

1.1

城鎮化戰略的政策演進

新中國成立之初，我國是農業生產和農業社會占主導的國家。改革開放后，我國經歷了世界歷史上規模最大、速度最快的城鎮化。在此過程中，黨和國家根據城鎮化發展階段與對綜合國情的判斷，逐步完善城鎮化政策體系，探索出一條具有中國特色的新型城鎮化發展道路。

根據我國的城鎮化率及城鎮化發展階段，可將城鎮化戰略的政策演進過程大致分為4個階段：①城鎮化起步階段（1978—1999年），城鎮化率從17.55%上升至34.78%，以發展小城鎮為主，對城鎮化缺乏系統認識；②土地城鎮化階段（2000—2011年），城鎮化率從34.78%提升至51.83%，在黨的十五屆五中全會上首次提出“要不失時機地實施城鎮化戰略”，但這一階段土地擴張快于人口融入，“半城鎮化”問題凸顯；③新型城鎮化探索階段（2012—2020年），城鎮化率持續快速增長，城鎮化政策以“人的城鎮化”為核心，聚焦戶籍改革、農業轉移人口市民化等，推動城鎮化率快速提升并釋放城鎮化潛力；④深度城鎮化與以人為核心的新階段（2021年至今），2022年我國城鎮化率超過65%，增速放緩，相關政策重點轉向以人為核心的建設，推動城鎮化目標從關注“數量”向聚焦“質量”轉型，從“進得來”升級為“留得住”“過得好”。見表1。

表1 我國城鎮化戰略的演進脈絡及階段特征

隨著城鎮化發展階段、國內外環境形勢和主要問題的變化，我國不斷推動新型城鎮化建設向縱深發展。整體來看，當前以人為核心的新型城鎮化聚焦以下4個方面：①始終堅持以人為核心的主線——以滿足人民日益增長的美好生活需要為根本目的，深入落實以人民為中心的發展思想；②更加突出區域、城鄉協調發展——深入推進區域協調發展與城鄉共同繁榮，著力優化現代化城市體系，促進實現全體人民共同富裕；③更加突出創新驅動發展——轉變城市發展動力，打造城市高質量發展動力系統，因地制宜發展新質生產力，更加注重特色發展，促進高質量充分就業；④更加突出內涵式發展——以堅持城市內涵式發展為主線，以推進城市更新為重要抓手，加快轉變城市發展方式，更加注重集約高效，營造美好人居環境。見表2。

表2 新型城鎮化戰略重點任務轉變

1.2

現階段新型城鎮化面臨的主要問題

盡管我國新型城鎮化建設取得了顯著成就，但是仍面臨人口市民化質量不高、區域發展不平衡、城鄉要素流動不充分的問題。

（1）人口市民化質量不高。農業轉移人口雖進行了戶籍遷移，但在穩定就業、住房保障、子女教育及配套培訓、保險參與等方面仍存在不足，融入困難。同時，城市普遍存在公共服務供給滯后于需求的問題，如我國2023年底每千名老年人僅擁有27.7張養老床位，較2020年有所下降，養老服務設施增速遠低于老齡化速度。此外，人力資本結構有待優化，中等收入群體躍升通道受阻，制約了消費潛力釋放。

（2）區域發展不平衡。南北差距持續拉大，2023年北方地區GDP占比降至35.1%，在全國GDP前十的城市排名中僅存北京一座北方城市（圖1）；東西部地區的絕對差距依然顯著，2024年東部地區以40.32%的人口貢獻了52.4%的GDP。同時，城市群內部循環不暢，大、中、小城市發展失調問題突出，大城市資源過度集聚引發“城市病”，中、小城市則面臨活力衰退問題。

圖1 2000—2024年我國主要城市GDP排名變化

注:北方城市使用紅色圓形標記，南方城市使用藍色方形標記。

（3）城鄉要素流動不充分。要素流動長期以“鄉—城”的單向流動為主，“城—鄉”流動面臨制度性壁壘（如資本下鄉難、土地要素交換機制不完善等），導致鄉村經濟要素流失、人才外流及空心化。現代農業產業體系升級受阻，不少地區仍以小農經濟為主，一二三產融合度低，生產經營方式亟待轉型。鄉村整體建設水平不高，配套設施與人居環境質量急需提升。

02

新時期新型城鎮化的發展趨勢

當前，我國城鎮化呈現出速度換擋、格局調整、動能轉換、內涵提質和環境復雜多變五大核心趨勢，標志著新型城鎮化建設進入高質量發展新階段。

2.1

城鎮化進程邁入速度換擋期

當前，全國人口總量達峰并進入負增長階段（2022年首次負增長），城鎮化增速放緩。預計2035年城鎮化率達75%，城鎮人口約10.5億。同時，人口結構發生深刻變化。一是老齡化、少子化加劇。2024年全國60歲及以上人口占比為22%，預計2035年將突破4億人，占比超30%；2024年出生率降至6.77‰，總和生育率僅1.07。二是勞動力紅利減弱。勞動年齡人口自2012年起持續下降，導致城市勞動力供給趨緊、成本上升。三是中等收入群體擴大。當前中等收入群體規模超4億人，2035年預計達6億～8億人，將釋放教育、健康、文旅等高端消費需求，推動城市經濟與公共服務轉型。

2.2

城鎮化格局邁入結構調整期

近年來，我國人口流動模式從單一流動向近域化、多元化流動轉型。全國范圍的跨省流動減少，省內流動、城鄉雙向流動增強，人口向省會城市等大城市和縣城兩級集聚，人口區域分化加劇。人口流動趨勢的轉變導致空間形態重塑。城市群與都市圈的核心作用日益突出，基本形成以“中心城市—都市圈—城市群”為主體的城鎮化格局，預計2035年城市群與都市圈將集聚全國85%以上的人口。縣域載體作用凸顯，已成為就近城鎮化主陣地，城鄉要素雙向流動更加頻繁，城鄉關系進入深度融合發展的新階段。

2.3

城鎮化動力邁入動能轉換期

隨著我國進入工業化中后期發展階段，城鎮化發展動力日趨多元化，創新與服務消費將取代傳統要素投入成為推動城鎮化發展的新動能。這體現在以下方面：一是科技創新引領新質生產力發展，推動技術突破與要素優化，賦能中心城市能級提升與中、小城市功能完善；二是內需拉動服務業升級，超大規模消費市場催生了健康養老、文化娛樂、數字經濟等新業態，驅動人口向服務優質區域集聚；三是城市產業結構向服務化轉型，先進制造業和現代服務業深度融合，推動產業向價值鏈中高端環節發展，服務業成為新增長極；四是人力資本替代人口紅利，從“數量紅利”向“質量紅利”轉變，依靠人的素質提升與創新力推動城鎮化。

2.4

城市發展方式邁入內涵提質期

隨著我國城鎮化發展進入中后期，城市面臨從增量開發擴張向存量提質增效的內涵式發展轉型。一是城市更新改造任務艱巨，存量低效用地廣泛分布。2030年房齡超30年的房屋規模將達92億m2，涉及約1億戶家庭，改造壓力巨大。二是基礎設施韌性不足，城市基礎設施老化導致安全風險不斷累積。據統計，全國超20年的燃氣管網占比為10%，供水管網漏損率為12%～15%，橋梁老化率達40%，高層消防設施完好率不足50%。三是土地財政模式難以為繼，亟待轉型。2021—2023年，土地出讓金從8.7萬億元快速降至5.8萬億元，降幅達33%。地方政府財政收入和融資能力發生顯著分化，部分城市政府財政收支緊張，債務風險加劇，建立健全可持續的財政運行體系勢在必行。

2.5

城鎮化發展環境邁入復雜多變期

當前，世界百年未有之大變局加速演進，城市發展面臨錯綜復雜的國內外環境形勢變化和風險挑戰。一是國際環境的不確定性加劇，如地緣沖突與外部遏制的壓力威脅城市安全。二是全球氣候變化帶來沖擊。例如，氣候變化導致極端暴雨洪澇事件增多，持續威脅城市安全，城市面臨極高的暴雨洪澇風險。三是社會結構轉型壓力巨大。社會階層分化和貧富差距擴大，社會性問題和沖突性事件頻發，城市包容性和社會公平問題日益凸顯。四是技術變革是一把“雙刃劍”。技術革命將重構城市生產力、生產關系和治理范式，但數字鴻溝、機器替代等也會加劇就業結構性矛盾，導致傳統勞動力轉型困難，影響城鎮化的質量和穩定性。

03

以人為核心的新型城鎮化內涵及理論框架

3.1

以人為核心的新型城鎮化的基本內涵

縱觀我國城鎮化的發展脈絡，須始終堅持以人為核心的主線，以滿足人民日益增長的美好生活需要為根本目的，深入落實以人民為中心的發展思想，不斷增強廣大人民群眾的獲得感、幸福感和安全感。隨著我國城鎮化水平的不斷提升，以人為核心的新型城鎮化的內涵也在不斷地發展與豐富。

從“以人的城鎮化為核心”向“以人為核心的新型城鎮化”深化拓展。在新型城鎮化探索階段，聚焦“以人的城鎮化為核心”，以實現農業轉移人口市民化為主要目標，更多關注農業轉移人口進城落戶和城鎮化潛力釋放問題；在新型城鎮化高質量發展階段，則聚焦“以人為核心的新型城鎮化”，強調在更高起點上全面提升城鎮化質量，響應全體人民的多元化、多層次需求，更加關注人的全面發展、人的現代化和社會公平正義。以人為核心的新型城鎮化實質上是面向全體人民福祉提升的城鎮化過程，這既是對以人民為中心的發展理念的具體落實，也是我國進入城鎮化“下半場”新階段的必然要求。

面向中國式現代化的新型城鎮化戰略任務升級。中國式現代化對以人為核心的新型城鎮化提出了新的要求，即以人的現代化為核心，以以人民為中心的發展思想為指導，推動實現人的全面發展、共同富裕的社會主義現代化目標。總體而言，可將新型城鎮化目標分為3個階段：①高質量城鎮化階段（2020—2025年），以滿足人的基本需求和全面建成小康社會為核心任務；②面向現代化的新型城鎮化階段（2025—2035年），以基本實現社會主義現代化、提升人的素質和生活質量為核心任務；③全面現代化的城鎮化階段（2035—2050年），面向2050年全面建成社會主義現代化強國的目標，以人的全面發展和共同富裕為核心任務，實現全體人民共同富裕，全國人民將享有更加幸福安康的生活。見表3。

表3 從高質量的城鎮化走向全面現代化的城鎮化

3.2

以人為核心的新型城鎮化“五位一體”理論框架

新型城鎮化建設和城市治理是典型的復雜巨系統，涉及領域和要素極為廣泛，有必要構建邏輯自洽、主線清晰、系統全面的理論框架。以人為核心的新型城鎮化作為中國特色新型城鎮化理論建構的核心主線，具有綱舉目張的作用。本文結合馬斯洛需求層次理論、人本主義哲學等相關理論，基于我國新型城鎮化實踐場域特征，構建以人的全面發展為核心宗旨，以人的生活需要、人的自由流動、人的就業成長、人的詩意棲居和人民共建共治共享等五大維度價值理念為引領，以公共服務保障、區域格局優化、發展動能提升、發展方式轉型和治理機制完善五大戰略路徑為實踐支撐的新型城鎮化理論框架。見圖2。

圖2 以人為核心的新型城鎮化“五位一體”理論框架圖

3.2.1 人的生活需要維度——滿足多元人群的多樣化生活服務需求

隨著我國人口結構逐漸分化，城鎮化的關注點應從人口聚集轉向滿足人民日益增長的美好生活需要。當下，不同群體對生活服務的需求呈現出顯著的差異化和多樣化特征，構建覆蓋全生命周期、多層次、多類型的生活服務體系，既是以人為本和增強人民獲得感的體現，也是釋放人力資本紅利、實現人的全面發展的基礎條件。

為滿足人的多元生活服務需求，城市需從“供給導向”轉向“需求導向”。一是精準識別需求。在縱向上依據馬斯洛需求層次理論分層，在橫向上根據人的年齡、性別、收入等屬性，將橫、縱兩個維度的要素納入分析框架（圖3），識別普遍性、層次性、差異性的個人需求及其動態演變過程。二是提升公共服務的可達性、精準性和公平性，織密服務網絡，增強公共服務的空間均衡性與社會回應性。三是暢通社會力量參與服務供給的渠道，供給多元化產品與個性化服務，滿足人們日益增長的發展型服務消費需求。

圖3 全生命周期、多層次、多類型的需求分析框架示意圖

3.2.2 人的自由流動維度——促進不同地域人群的共同發展與實現共同富裕

在空間資源配置失衡的背景下，城鎮化空間格局進入結構調整期。推動人的自由流動是打破區域發展壁壘、提升社會性流動、優化空間資源配置和實現共同富裕的重要路徑。人口的自由流動是城鎮化的活力源泉，也是實現人的全面發展的制度與空間基礎保障。

推動人口自由流動的內涵涵蓋3個維度：一是空間流動自由，破除戶籍、社保等制度壁壘，使人能夠根據自身的發展需求、就業機會、生活偏好等因素，于法律框架內在城與鄉之間、各區域之間、城市內部不同功能區之間自由遷徙和定居；二是社會機會獲取自由，加快實現城鄉之間、區域之間的協調發展，確保人能夠自由、平等地獲取教育、就業、創業等發展機會；三是心理認同自由，營造開放包容的社會環境，提供參與治理渠道，讓人在任何地區都能夠獲得身份接納與文化包容。見圖4。

圖4 人的自由流動內涵的3個維度關系示意圖

3.2.3 人的就業成長維度——實現人的高質量充分就業與自由發展

伴隨經濟結構轉型和技術變革，我國進入新舊動能轉換的關鍵時期，城鎮化的關注點從“人口導入”轉向“質量提升”，特別是人的就業與成長，不僅關系到個體的生計保障，更是驅動城市創新、產業轉型和空間重構的關鍵引擎。人的高質量充分就業是每一個人創造美好生活和實現自我價值的基礎，更是實現人的全面發展的核心動力。

人的就業成長與城鎮化產業和空間發展高度協同：在產業側，需推動產業的高端化與新興化發展，構建多樣化、創新型、靈活性的崗位體系，以實現人的高質量充分就業；在人才側，應完善職業技能培訓體系和人力資本提升政策體系，以應對產業轉型升級帶來的勞動者技能結構重構與崗位結構演化；在空間側，推動物理空間的更新改造，實現就業機會與人力資源空間分布的再匹配。

3.2.4 人的詩意棲居維度——營造全體人民的高品質幸福宜居家園

在城市發展從增量擴張轉向內涵提質的背景下，人們對居住空間的要求不再局限于基礎住房保障，而是追求“詩意棲居”等更高維度的目標。在保障物理居住環境舒適與安全的基礎上，應滿足環境宜人、空間活力、文化熏陶、情感歸屬等高維需求，夯實實現人的全面發展的物質空間載體。

實現“詩意棲居”需構建高品質的人居環境復合系統，全面提升城市的宜居性、綠色化、韌性、文明溫度和智慧化。舒適宜居是“詩意棲居”的基本目標；綠色低碳是“詩意棲居”的底層保障；安全韌性是“詩意棲居”的安全前提；文明溫度是“詩意棲居”的價值升華；智慧高效是“詩意棲居”的服務支撐。

3.2.5 人民共建共治共享維度——保障社會和諧包容與公平正義

隨著城鎮化進程的推進，一方面社會分化和不平等問題凸顯，另一方面新技術變革也將推動治理范式轉變。因此，構建人民共建共治共享的治理模式是實現社會和諧與穩定的重要途徑。推動公民從“被服務者”轉變為“共建者”，在城鎮化過程中體現人民意志、維護人民權益、共享發展成果，是實現人的全面發展的根本制度保障。

人民共建共治共享應實現政府、市場與市民的共同參與和共同治理。其中：“有為政府”負責把控全局和戰略目標，制定多方共贏規則，并立足公共利益開展監管，以實現經濟、社會和環境效益的均衡；“有效市場”致力于以質量求增量、謀發展，提升資源利用效率，重組生產要素，促進商品、服務流動，實現社會整體資產增值，并承擔社會責任；“社會參與”有助于推動治理理念、組織和行為能力的提升，打造以自覺、自愿、自適應為特征的公共事務治理的社會參與新生態。見圖5。

圖5 有為政府、有效市場和社會參與的邏輯關系示意圖

04

以人為核心的新型城鎮化規劃路徑

新型城鎮化五大維度的價值理念從理論上闡釋了以人為核心的新型城鎮化的內在邏輯主線，也為指導新型城鎮化建設實踐工作提供了系統精煉的理論遵循。近年來，國家深入推進新型城鎮化戰略的系列政策舉措，也從社會實踐角度印證了以人為核心的新型城鎮化五大維度價值理念的主線演進脈絡。五大維度價值理念需傳導至具體戰略路徑及行動任務，這是理論架構轉化為實踐行動的必然途徑。立足“十五五”規劃的新形勢和新要求，回應新型城鎮化五大維度價值理念，統籌公共服務保障、區域格局優化、發展動能增強、發展方式轉型和治理機制完善五大規劃路徑及相關對策，在更高起點上深入推進我國新型城鎮化建設及高質量發展。

4.1

路徑一：完善公共服務保障體系，滿足多元人群的多樣化生活需求

順應人口達峰和結構轉型趨勢，傳導落實人的生活需要維度的價值理念的核心路徑是完善公共服務保障體系，為不同類型人群提供多樣化、精準化、普惠性的公共服務供給。規劃重點包括深入推進農業轉移人口市民化、建設全齡友好型城市和為城市新就業群體提供定向服務供給，不斷滿足人民日益增長的美好生活需要。

（1）深入推進農業轉移人口市民化，推動農業轉移人口全面融入城市。統籌推進戶籍制度改革和城鎮基本公共服務均等化，放開放寬除個別超大城市外的落戶限制，促進在城鎮穩定就業和生活的農業轉移人口舉家進城落戶，推動城市基本公共服務對常住人口的全覆蓋。促進農業轉移人口在城鎮穩定就業，完善針對農業轉移人口的多元化住房保障體系，保障隨遷子女在流入地的受教育權利，擴大農業轉移人口社會保障覆蓋面，讓廣大進城務工人員及其隨遷家屬“勞有所得、住有所居、學有所教、病有所醫、老有所養”。

（2）推進全齡友好型城市建設，提升公共服務水平。順應人口老齡化趨勢，推進老年友好型城市建設，構建多層次、立體化的養老服務體系；推進兒童友好型城市建設，根據兒童心理和生理需求特征，有序開展城市公共服務設施、道路空間、公園綠地等場所的適兒化改造；推進青年發展型城市建設，面向青年人構建可負擔的住房供給體系、提供靈活低成本的創業就業空間、營造溫馨舒適的生活居住空間和運動場地、建設時尚活力的特色文化活動場所，以打造高品質的生活交往環境。同時，注重滿足中等收入群體多樣化、高品質的消費需求，培育健康、文化等消費新業態，營造多元化消費場景；針對婦女、創新創意人群、國際人群、旅游人群、殘障人群等不同細分類型人群，因地制宜的精準提供定制化公共服務，提升城市服務的精細化水平。

（3）強化對城市新就業群體的定向服務供給，健全服務保障體系。面向當前我國2.5億城鎮青年人、2.5億新市民（含1.8億進城務工人員）、8400萬新就業形態勞動者等新就業群體，完善住房保障體系、職業技能培訓機制和創業孵化支持政策。健全滿足靈活就業人員需要的社會保障體系，探索新型勞動關系認定機制，健全就業服務與勞動權益保障機制。

4.2

路徑二：優化城鄉區域格局，促進不同地域人群的自由流動與實現共同富裕

為應對我國城鎮化空間格局分化和部分區域之間差距擴大的態勢，人的自由流動維度的價值理念的傳導落實核心路徑是優化城鄉區域格局，促進不同地域人群的共同發展與實現共同富裕。規劃重點包括深入推進城市群和都市圈的發展建設、推動城鄉融合發展和健全人口流動配套政策及保障機制，以此在更高起點上推進以中心城市、都市圈、城市群為戰略支點的區域協調發展，以及以大城市為主導、以縣城為驛站的城鄉有序流動的城鄉融合發展。

（1）深入推進城市群和都市圈的發展建設，著力優化現代化城市體系。遵循“強城—建圈—組群”的基本思路，以城市群、都市圈為依托構建大、中、小城市協調發展格局。穩步推進城市群培育工作，以“節點+廊道”為重點，加快建設城市群次級中心與主要廊道；推動一批重點都市圈的建設，以都市圈為空間治理單元，深入推進城鄉融合、區域協同體制機制改革創新。優先在城市群和都市圈地區建立區域一體化的勞動力市場和公共服務網絡，促進各類生產要素的高效流動，縮小區域間的公共服務和生活質量差距。

（2）深入推進城鄉融合發展，促進城鄉共榮發展和實現共同富裕。深化促進城鄉要素雙向流動的體制機制改革，在都市圈與城市群地區率先推進和實現城鄉融合發展。探索進城落戶農民的“三權”退出機制，健全“三權”自愿有償退出的風險保障機制。建立城鄉人口雙向流動的權益保障制度，制定針對不同返鄉回流人群、支持農村發展新鄉賢的制度與政策。推進以縣城為重要載體的新型城鎮化建設，引導小城市與縣城因地制宜走“小而精、小而專”的特色化發展道路。推進城鎮基礎設施向鄉村延伸，推動城鄉公共服務資源共享、公共服務及基礎設施提檔升級。

（3）健全人口流動配套政策及保障機制，實施“社會福利隨人走”計劃，完善“人地錢”聯動機制。有序推動戶籍與就業、教育、養老、社保、醫療等各項福利脫鉤，實現“社會福利隨人走”。通過構建累進式公共服務享受機制，為不同條件的流動人口提供相應的公共服務。建立健全農業轉移人口市民化成本分擔機制，推進“人地錢”掛鉤政策落地。城市與城市之間以及城鄉之間的人口雙向流動成為常態，應以“地動”為核心，連接“人動和錢動”，逐步打通城鄉要素自由流動的制度性通道，推動城鄉統一的土地市場的建設。

4.3

路徑三：增強城鎮化發展動能，推動人的高質量充分就業與全面發展

為應對國內外復雜的環境形勢變化和科技及產業變革浪潮，強化創新引領國民經濟轉型發展的核心引擎作用，人的就業成長維度的價值理念的傳導落實核心路徑是增強城鎮化發展動能，促進人的高質量充分就業和全面發展。規劃重點包括構建創新驅動的高質量發展動力系統、推動人力資本提升和城市更新提質增效，為人的高質量充分就業和全面發展提供支撐。

（1）推動創新城市建設，構建立體化創新生態系統。構建輻射“全球—國家—地區”的三級支撐科技創新功能的城市空間格局，推動“創新飛地”跨區域布局。加強國際創新資源的交流與合作，打造一批國際創新合作基地并將其融入全球創新網絡。推動新質生產力向城市群集中布局，引導東部、中部和西部地區走差異化創新發展道路。以大城市為核心載體，構建“基礎研究—應用轉化—產業孵化”全鏈條創新體系。加快培育以科技創新為引領的新質生產力，催生新產業、新業態、新模式，推動產業轉型升級。打造“熱帶雨林”式創新生態，推動“科產城人”融合，營造激發創新活動的高品質空間場景。

（2）實施國民人力資本提升行動，提升勞動者素質和技能水平。構建與產業發展相匹配的全覆蓋、多形式、分層次的培訓體系，提升職業技能水平和就業競爭力。探索就業導向政策、就業支撐體系、就業底線保障與基本公共服務供給等方面的改革創新。暢通中等收入群體階層躍升通道，推動人口紅利向人才紅利轉變。促進新技術向社會弱勢群體的普及，為傳統產業勞動者提供更多的職業技能培訓服務及配套空間，幫助其更好地適應和融入新經濟浪潮。

（3）實施城市更新行動，促進城市動能轉換與品質提升同頻共振。深入推進城市更新工作，將城市更新作為推動城市人居環境品質提升和產業及經濟轉型升級的重要抓手，健全城市更新的重大戰略決策和跨部門協同機制，完善城市更新制度和政策體系。加快發展建設用地二級市場，改革城市土地批租制度，健全土地增值分配制度，完善支撐城市更新的規劃和土地政策體系。因地制宜探索城市更新的規劃管理模式、投融資模式和多主體合作開發運營模式；推動“更新+科技創新”“更新+產城融合”“更新+消費提振”“更新+文化賦能”等片區綜合更新行動，探索可持續的城市更新模式。

4.4

路徑四：加快轉變城市發展方式，營造詩意棲居的高品質人居家園

為應對全球氣候變化和現代社會風險挑戰，人的詩意棲居維度價值理念的傳導落實核心路徑是推動城市發展方式轉型，營造詩意棲居的高品質人居家園。規劃重點包括統籌推進宜居城市、美麗城市、韌性城市、文明城市和智慧城市建設，貫徹人民城市理念，加快轉變城市發展方式，提升城市內涵式發展水平和人居環境品質。

（1）深入推進宜居城市建設，打造高品質人居環境。堅持規劃先行，深入推進“多規合一”改革，著力優化城市物質空間環境，推動城市集約高效發展。加快構建房地產發展新模式，重點解決新市民、青年人和工薪收入群體的住房問題，實現從“住有所居”向“住有宜居”的躍升。促進生活服務向高品質發展，提高公共服務水平，擴大優質公共服務供給，兜住、兜準、兜牢民生底線。

（2）深入推進美麗城市建設，促進人與自然和諧共生。將“雙碳”目標融入城市發展規劃、建設、治理全過程，深入實施城市碳達峰、碳中和專項行動計劃，鼓勵發展綠色經濟，統籌推進交通、建筑、工業領域的綠色低碳轉型。推動城市能源結構、產業結構和空間結構的綠色化轉型，構建有利于促進節能減排降耗的用地功能布局、藍綠空間布局和建筑形態布局。持續優化城市生態環境，構建生物多樣性保護網絡，提升城市生物多樣性水平。

（3）深入推進韌性城市建設，確保人民生命財產安全。完善區域一體化的綜合防災減災體系，謀劃布局大區域尺度的防災減災大型工程，提升城市防范及化解重大災害的能力。構建“區域—市域—城市—社區”多層級韌性空間體系，優化以生態空間、避難空間和安全生產空間為重點的韌性城市空間格局。建立健全跨部門、跨領域、跨災種的系統性風險治理協同機制和智慧管理平臺，提高應對城市多災種連鎖風險的協同響應能力。加強科技和工程應用領域應對巨災、極端災害等的戰略布局，持續推進城市生命線安全工程建設。

（4）深入推進文明城市建設，提升城市人文魅力、增強居民歸屬感。全面系統保護城鄉歷史文化遺產，創新優秀文化傳承機制。整合城市歷史人文資源，打造特色文化空間場所，彰顯城市人文魅力。提升城鄉公共文化服務質量，重點實施文化惠民工程，滿足人民日益增長的精神文化生活需求。強化城市文化品牌塑造，促進文化與旅游、科技融合發展，培育文化新業態、新產品、新場景。

（5）深入推進智慧城市建設，以新技術賦能人本發展。加強智慧城市運行智能中樞和決策支持系統建設，構建城市運行監測評估預警和動態反饋機制，建立跨部門信息共享、數據聯勤和業務協同機制。健全城市數據資產管理體系，探索制定統一的數據標準和建立開放式數據交易平臺。推進城市基礎設施的數字化改造，推動數字孿生城市、人工智能、低空經濟、無人駕駛等智慧場景的集成應用。順應技術變革趨勢，建立并完善智慧城市治理新體系，提升城市治理效能。

4.5

路徑五：健全人民共建共治共享機制，保障社會和諧包容與公平正義

堅持“人民城市人民建、人民城市為人民”，人民共建共治共享維度的價值理念傳導落實的核心路徑是健全人民共建共治共享機制，保障社會和諧包容與公平正義。規劃重點包括完善多元主體參與的社區治理機制、“政企社”協同的城市更新治理機制和非正規經濟的包容性治理機制，充分調動和發揮人的積極性、主動性和創造性。

（1）完善多元主體參與的社區治理機制。城市面臨的綜合、復雜的問題難以完全通過自上而下的途徑解決，需要立足城市社區單元，通過自上而下的空間資源調控與自下而上的多元主體參與的社區治理來協同解決社會問題。充分發揮基層黨組織的領導帶頭作用，建立街道辦、居委會、物業服務公司、業主委員會、社會組織等多主體有效參與的社區治理機制。健全社區自治機制，搭建社區協商平臺，因地制宜地創新社區參事議事模式，鼓勵居民通過多渠道參與社區事務。推行街道、社區治理的“共同締造”機制，推廣社區規劃師、設計師陪伴服務模式，實現“問需于民、問計于民、問效于民”。

（2）健全“政企社”協同的城市更新治理機制。順應城市存量發展趨勢，搭建城市更新戰略管理與協同平臺，圍繞城市重點更新地區構建跨部門聯動、“政企社”多元主體共同參與的涵蓋城市規劃、建設、運營、管理全過程的溝通協商平臺和協同治理機制，廣泛凝聚社會各方力量，共同推進城市更新工作。探索“商業化+公益化”結合的老舊小區自主更新模式和路徑，構建適應自主更新的規劃管控體系，創新社會資本參與機制并拓展收益渠道。

（3）建立城市非正規經濟的包容性治理機制。合理引導城中村、街頭市場、流動攤販等城市非正規空間與經濟活動治理，分類施策，制定彈性靈活的差異化管控措施，建立健全長效運營管理機制，保障弱勢群體的生存發展空間。

05

結束語

當前，我國城鎮化進入“下半場”的關鍵階段，以人為核心的新型城鎮化既是順應時代發展趨勢的戰略選擇，也是推動中國式現代化的必然要求。未來的城鎮化發展應以實現人的全面發展和增進社會整體福祉為目標，實現從“物的建設”到“人的現代化”的躍遷。在中國式現代化的總體戰略部署下，推進以人為核心的新型城鎮化，不僅需要創新體制機制和優化空間格局，還需要將“人民性”貫穿于政策制定、空間治理與城市運行全過程，形成“人人有參與、人人享成果”的城鎮化發展新格局。

本文通過對城鎮化戰略政策演進的系統回顧，明確了從“以人的城鎮化”向“以人為核心的新型城鎮化”的轉變邏輯；構建了以人的全面發展為核心、以五大價值維度為引領、以五大實踐路徑為支撐的“五位一體”理論框架，將人作為核心要素，提升理論研究的系統性；將理論框架與實踐路徑相結合，面向“十五五”規劃，提出以人為核心的新型城鎮化規劃路徑及對策，以為新型城鎮化建設提供可借鑒的路徑與方法。

* 本文注釋及參考文獻略。

封面圖/圖片｜《規劃師》雜志