《經濟學人》｜美國最高法院應當推翻特朗普的關稅

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法官的公信力正面臨考驗。

美國的貿易政策自春季以來似乎趨于平穩，但很快可能再次出現戲劇性轉折。最高法院預計將于近期就唐納德·特朗普總統（約一半關稅的合法性作出裁決，這些關稅是依據1977年《國際緊急經濟權力法》（IEEPA）加征的。特朗普借助這部法律，宣稱總統有權按其意愿設定關稅：他已將美國貿易逆差以及芬太尼的流入宣布為“國家緊急狀態”。然而，已有三家法院裁定這些關稅違法。最高法院也可能作出同樣結論。

若這些關稅被最高法院判定無效，政府將轉而援引一攬子其他法律授權，但這些授權更繁復、更零碎，也更難操作，以繼續對進口實施課稅。特朗普達成的那些貿易“協議”——它們并非條約，而只是由白宮促成的行政性安排——其穩定性將隨之受損。整體關稅水平或許會下降，但不確定性與制度復雜性將接踵而至。并且，若最高法院很可能批準向被違法收費的進口商退還款項，美國經濟或將獲得一筆計劃外的財政刺激，規模約相當于國內生產總值（GDP）的0.5%。盡管如此動蕩在所難免，法官仍應作出不利于特朗普的裁決。

認定違法的理由既有力又直接。依據美國憲法，征收關稅的權力屬于國會（。政府方面主張，IEEPA也在緊急狀態下將這一權力授予總統。然而，整部法律中并未出現“關稅”（tariff）一詞，其文本僅允許總統對進口進行“管制”（regulate）。

理查德·尼克松曾在1971年援引一項性質相近的授權，短期內對幾乎所有進口商品加征10%的關稅，持續約四個月。該措施之所以在法院審查中得以維持，并不是因為司法機關認可總統擁有隨意設定關稅的廣泛權力，而是因為當時國會在其他相關法律中尚未對關稅授權作出足夠明確的界定。審理此事的法官也明確表示，他們并非在向總統交付特朗普如今所主張的那種不受限制的無限授權。

此后，國會通過了1974年《貿易法》，對關稅權力的適用范圍與行使方式作出更具體的規定，并附加時間上限與程序性要求，而這些正是特朗普顯然不愿遵守的約束。但制度上應當遵循的恰恰是這種被明確設限的授權框架：歷任總統在關稅問題上只能依據這些受約束的權限行事，而不能以更寬泛的緊急權力主張取而代之。

廢除這些關稅還有更多論據可援引。比如，特朗普所宣稱的“貿易逆差緊急狀態”，在很大程度上不過是一種托詞。但更關鍵的爭點仍在法律文本本身，因為這一次裁決將對最高法院的制度一致性構成一次嚴峻檢驗。占多數席位的保守派大法官多年來反復強調：國會不會僅憑含混措辭或附帶條款，就改變一套監管安排的根本細節，也就是說，國會“不會把大象藏在老鼠洞里”（“Congress … does not … hide elephants in mouseholes.”）。 一項政策的經濟與政治影響越深遠，國會對授予此類權力的授權就越必須明確、清晰、不可含混。

正是基于這一理念，也就是所謂“重大問題原則”，最高法院曾否決巴拉克·奧巴馬的“清潔電力計劃”（Clean Power Plan）以及喬·拜登關于學生貸款減免的措施等政策。該原則保護國會免受“帝王式總統”的侵蝕，否則總統可以否決立法者試圖收回白宮所宣稱權力的任何努力。

大法官們也許會傾向于辯稱，“重大問題原則”不適用于外交政策，因為外交本屬總統的領域。但這種說法并不可信。特朗普的關稅，包括依據其他法律設定的關稅，本質上是一項在國內意義極其重大的稅收：預計十年內將籌集2.5萬億美元。這筆錢由美國企業支付，其中相當部分會轉嫁給美國消費者。若最高法院為這些關稅“開例外”，那么“重大問題原則”看起來就只約束民主黨人行使的權力。這一點尤其具有破壞性，因為在近期一些案件中，例如總統是否可以罷免聯邦貿易委員會（FTC）等獨立機構負責人，最高法院的法理走向總體上更有利于現政府。

在短期內，廢除這些關稅確會帶來擾動，但如果不對特朗普加以約束，后果將更糟。這將危險地把權力進一步集中到白宮。允許一個人憑一時興起設定稅收，是滋生骯臟的利益輸送與裙帶偏袒的配方。并且，一旦IEEPA被如此使用，未來的政府也可能以共和黨人不樂見的方式加以擴張。試想未來某位民主黨總統以“種族不公”為緊急狀態為由，對供應鏈多樣性不足的產品加征關稅；或者以“氣候緊急狀態”為由征收碳邊境稅。

樂觀者認為，最高法院是少數幾個政治不會壓倒一切的機構之一。左翼人士對此存疑，認為保守派法理不過是服務總統優先事項的門面。本報希望樂觀者是對的。若保守派多數真心堅守其原則，就應當否決IEEPA關稅，并迫使特朗普回到起點重新擬定方案。■