《經濟學人》丨為什么除了上海和東京，許多亞洲特大城市令人痛苦

Why many Asian megacities are miserable places And why Shanghai and Tokyo are not

印度尼西亞雅加達查蒂內加拉區住宅區的航拍圖。

攝影：蓋蒂圖片社

2025年12月11日

七十年來，東京一直被認為是全球人口最多的城市。但根據聯合國上個月發布的數據，這一頭銜其實多戴了十五年。直到最近，該組織的統計人員仍接受各國政府對城市邊界所作的定義；而最新報告則承認了城市蔓延的現實。按照新標準，印度尼西亞首都雅加達（如圖）躍居榜首，人口達4,200萬，與加拿大全國人口相當。孟加拉國首都達卡以3,700萬人口也已超過擁有3,300萬人口的東京。德里和上海各自約有3,000萬人口，共同組成前五名。

聯合國的最新數據凸顯了驚人的城市化進程。如今，全球45%的人口居住在城市（至少5萬人）；另有36%生活在城鎮（至少5,000人）。數據還顯示，大部分增長發生在中等收入的亞洲地區。全球十大城市中，僅有一座位于亞洲以外。全球33座“特大城市”（人口超1,000萬）中，僅有7座位于富裕國家。到2050年，僅雅加達和達卡兩地就將新增2,500萬人口，幾乎相當于澳大利亞全國人口。

圖表：《經濟學人》

這種人口遷移本應幫助人們改善生活。“達卡改變了我的人生，也保障了我孩子的教育，”2022年從農村遷入城市后找到服務員工作的克林頓·查克馬（Clinton Chakma）說。然而，也存在巨大風險：隨著亞洲城市擴張，骯臟、污染和交通堵塞正日益削弱其帶來的經濟紅利。“人們搬到城市是為了進入勞動力市場，”紐約大學的阿蘭·貝爾托（Alain Bertaud）表示，“但如果勞動力市場失靈，你就會制造出一個貧困陷阱。”

據我們姊妹公司《經濟學人智庫》（EIU）的排名，雅加達、達卡和德里已是全球最不宜居的城市之一。雅加達在173座城市中排名第132位；德里排第145位；達卡則倒數第三，僅優于大馬士革和利比亞的的黎波里。如果亞洲國家要擺脫中等收入陷阱，就必須解決困擾其城市的問題。最佳方法并非零敲碎打的項目，而是認真審視城市治理中存在的功能失調問題。

雅加達——沒人會認為它是一座宜人城市——恰恰是觀察上述問題的絕佳實地樣本。經過多年擴張，如今它已將鄰近的茂物（Bogor）、德博克（Depok）、丹格朗（Tangerang）和勿加泗（Bekasi）等城市納入都市圈。然而，這些相鄰行政區域之間幾乎毫無協調可言。這個人口堪比某些國家的聚居區，其治理之混亂，猶如一群互不相干的貓。

這種碎片化治理的成本，在雅加達臭名昭著的交通擁堵中體現得最為明顯。它是全球第12擁堵的城市（達卡排名第3，德里第7）。許多雅加達人因無力負擔工作地點附近的住房，只能住在遙遠的郊區。嚴重不足的公共交通系統迫使他們騎摩托車或開私家車出行，導致道路堵塞并加劇空氣污染。這一切都降低了生產率。雅加達市政府估計，交通擁堵每年給當地經濟造成60億美元損失。

2019年，雅加達開通了第一條地鐵線。但它在官方行政邊界處戛然而止，未能延伸至通勤者居住的社區。“都市圈內部亟需協調，”雅加達市政府研究與創新主管阿迪卡·阿吉（Adhika Ajie）表示，“否則就是徒勞。”祝你好運吧。“在我任職期間，與周邊城市市長幾乎沒有交流，”一位前市政官員坦言。

亞洲其他特大城市也面臨類似問題。達卡已吞并多個衛星城，卻幾乎未與它們進行協調。此外，達卡還受兩個市政公司、一個國家發展局、若干部委以及數十個分別負責供水、排污和交通等事務的機構管轄。達卡北市公司的一位市長曾抱怨，他無權處理影響本市80%的問題，包括交通和洪澇。

如今擁有五座“特大城市”的印度同樣深陷此困境。德里的治理權分散于多個市政機構、邦政府、中央政府以及若干專門負責住房、規劃和地鐵等事務的機構之間。世界銀行指出，加爾各答大都市區（全球第九大城市）竟包含多達423個不同的治理實體。

那么成功的城市是怎么做到的呢？一種模式是上海——它由中央政府作為省級行政區直接管理，而非普通城市。這種體制對從城市規劃到交通等所有重大城市職能實施強有力的集中管控。但中國的治理模式獨一無二，領導層無法容忍城市任何區域陷入混亂。

東京都政府（TMG）負責供水、排污和公立醫院等重大公共服務。其下轄23個特別區及眾多外圍市鎮。每個市鎮都有自己的民選市長和議會，負責學校、垃圾處理和社區規劃等服務。東京都政府則在其中發揮協調作用。這種分工合理，既清晰劃分了權責，又確保了決策的協同一致。

與中等收入亞洲國家的特大城市一樣，東京也沒有一個統一的大都市區政府覆蓋整個大都市區（包括鄰近的神奈川、千葉和埼玉等縣的部分地區）。但日本中央政府在協調各方方面發揮了重要作用。密集的地鐵和通勤鐵路網絡將整個區域緊密連接。大東京地區超過90%的人口居住在距車站步行20分鐘范圍之內。

當然，東京比其他亞洲特大城市更富裕也是優勢所在。1965年東京人口達到2,000萬時，日本人均GDP為9,500美元（按2011年價格計算）；而2005年達卡達到同樣人口規模時，孟加拉國人均收入僅為1,900美元。然而，要讓雅加達、達卡、德里及其他亞洲特大城市變得更宜居，起點應是治理改革，而非巨額投資。重塑權力結構比大手筆建設項目更困難，但潛在回報卻是巨大的。■

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