繞過一票否決，歐盟啟動緊急條款：用俄凍結(jié)資產(chǎn)，為烏克蘭戰(zhàn)爭融資

引言：一場史無前例的制度創(chuàng)新

2025年12月11日，布魯塞爾的歐盟大使級會議上，一項注定被載入史冊的決議高票通過。

歐盟首次動用《歐盟運作條約》第122條緊急條款，繞過匈牙利和斯洛伐克的一票否決威脅，決定永久凍結(jié)俄羅斯在歐盟境內(nèi)約2100億歐元的資產(chǎn)，并以此為擔(dān)保向烏克蘭提供大規(guī)模戰(zhàn)爭融資。

這不僅僅是一次普通的援助決策，更是歐盟運作機制在地緣政治壓力下展現(xiàn)出的驚人靈活性與創(chuàng)造力。

當(dāng)傳統(tǒng)的一致同意原則遭遇現(xiàn)實困境，當(dāng)個別成員國的否決權(quán)可能葬送整個聯(lián)盟的戰(zhàn)略利益時，歐盟用一套精妙的法律設(shè)計，完成了一次教科書級別的制度突圍。

一、困局：一票否決的制度陷阱

眾所周知，歐盟的重大決策歷來遵循"一致同意"原則。

這一設(shè)計初衷是保護小國利益、確保決策的廣泛代表性，但在實際操作中卻屢屢成為掣肘聯(lián)盟行動效率的枷鎖。

自俄烏戰(zhàn)爭爆發(fā)以來，匈牙利總理歐爾班多次利用一票否決權(quán)，在對俄制裁、對烏援助等議題上扮演"攪局者"角色。

斯洛伐克新政府上臺后，也逐漸向匈牙利立場靠攏，形成了歐盟內(nèi)部的"親俄陣營"。

兩國雖然在27個成員國中只占極少數(shù)，但憑借否決權(quán)這把"尚方寶劍"，足以讓整個歐盟的對烏支持計劃陷入癱瘓。

這種制度困境讓歐盟陷入兩難：

一方面，烏克蘭戰(zhàn)場形勢緊迫，急需持續(xù)、穩(wěn)定的資金支持；

另一方面，只要匈牙利和斯洛伐克聯(lián)手否決，任何重大援助計劃都將胎死腹中。

如何在不破壞聯(lián)盟團結(jié)的前提下突破僵局？歐盟的法律專家們給出了一個絕妙答案。

二、破局：第122條的精妙運用

《歐盟運作條約》第122條，是一條為應(yīng)對緊急經(jīng)濟狀況而設(shè)計的"備用條款"。

該條款規(guī)定：當(dāng)歐盟或其成員國面臨嚴(yán)峻經(jīng)濟形勢時，理事會可以以"特定多數(shù)票"而非"一致同意"方式通過必要措施。

所謂"特定多數(shù)票"，即只需滿足兩個條件：

至少15個成員國同意，且這些國家的人口總數(shù)達(dá)到歐盟總?cè)丝诘?5%以上。

這一門檻設(shè)計既確保了決策的廣泛代表性，又避免了個別國家"挾否決以令聯(lián)盟"的尷尬。

12月11日的表決結(jié)果清晰地展示了這一機制的效力：

盡管匈牙利、斯洛伐克投下反對票，比利時投了棄權(quán)票，但絕大多數(shù)成員國的支持使決議順利過關(guān)。

一票否決？在第122條面前形同虛設(shè)。

當(dāng)然，動用第122條的前提是證明"緊急經(jīng)濟狀況"的存在。歐盟的論證邏輯堪稱嚴(yán)密：

第一層邏輯：俄羅斯對烏克蘭的持續(xù)侵略，直接威脅歐洲大陸的安全與穩(wěn)定。

第二層邏輯：烏克蘭雖非歐盟成員國，但其安全狀況與歐盟的經(jīng)濟安全高度關(guān)聯(lián)——難民危機、能源危機、供應(yīng)鏈中斷等問題已經(jīng)并將繼續(xù)沖擊歐盟經(jīng)濟。

第三層邏輯：如果俄羅斯能夠動用其在歐盟的資產(chǎn)繼續(xù)為戰(zhàn)爭輸血，那么這些資產(chǎn)本身就構(gòu)成了對歐盟經(jīng)濟安全的潛在威脅。

這套邏輯鏈條層層遞進(jìn)，最終將"凍結(jié)俄羅斯資產(chǎn)"這一行為成功定性為"應(yīng)對緊急經(jīng)濟狀況的必要措施"，從而為啟動第122條提供了堅實的法理基礎(chǔ)。

三、妙手：切割與重構(gòu)的法律藝術(shù)

如果說動用第122條是"破局之策"，那么歐盟在資產(chǎn)處置方式上的設(shè)計則堪稱"妙手回春"。

根據(jù)國際法基本原則，一國主權(quán)資產(chǎn)神圣不可侵犯，即便是敵對國家也不能隨意沒收。

歐盟深諳此道，因此并未采取簡單粗暴的"充公"方式，而是設(shè)計了一套精巧的"切割重構(gòu)"方案：

第一步：永久凍結(jié)，不動產(chǎn)權(quán)。

俄羅斯在歐盟的2100億歐元資產(chǎn)，所有權(quán)仍然屬于俄羅斯，但被"永久凍結(jié)"——俄方無法動用、轉(zhuǎn)移或處置這些資產(chǎn)。

這一操作在法律上屬于"制裁措施"，而非"財產(chǎn)沒收"，因此不違反國際法基本原則。

第二步：以凍結(jié)資產(chǎn)為擔(dān)保，向烏克蘭提供貸款。

歐盟并未直接將俄羅斯資產(chǎn)"送給"烏克蘭，而是以這些資產(chǎn)為擔(dān)保，向烏克蘭提供約900億歐元的貸款，用于滿足烏方未來兩年的經(jīng)濟與軍事需求。這是一筆"有借有還"的貸款，而非無償援助。

第三步：戰(zhàn)后賠償，貸款歸還。

按照歐盟的設(shè)計，戰(zhàn)爭結(jié)束后，烏克蘭將通過獲得的戰(zhàn)爭賠款來償還這筆貸款。

如果俄羅斯最終被迫支付戰(zhàn)爭賠償，那么這筆凍結(jié)資產(chǎn)可能成為賠償?shù)囊徊糠郑?/p>

如果烏克蘭無法獲得足夠賠償，歐盟可以繼續(xù)動用凍結(jié)資產(chǎn)的利息收益來填補缺口。

這套方案的高明之處在于：

一是形式合規(guī)。

從法律形式上看，俄羅斯資產(chǎn)并未被"沒收"，而是被"凍結(jié)"；烏克蘭獲得的是"貸款"，而非"贓款"。每一個環(huán)節(jié)都有據(jù)可循，每一步操作都站得住腳。

二是實質(zhì)達(dá)目。

從實際效果上看，俄羅斯的資產(chǎn)被徹底鎖死，無法用于支持戰(zhàn)爭；烏克蘭獲得了急需的戰(zhàn)爭資金，且數(shù)額巨大、來源穩(wěn)定；歐盟既展示了支持烏克蘭的決心，又避免了國際法層面的麻煩。

三是邏輯自洽。

凍結(jié)資產(chǎn)是"制裁"，提供貸款是"援助"，兩者被巧妙切割，互不混淆。

即便未來有人質(zhì)疑歐盟"挪用"俄羅斯資產(chǎn)，歐盟也可以理直氣壯地回應(yīng)：我們只是凍結(jié)了資產(chǎn)作為制裁，貸款是我們自己出的錢，兩者有什么關(guān)系？

這種"名為貸款、實為輸血"的操作，堪稱法律與政治的完美融合。

四、背景：持續(xù)援助的制度保障

此次緊急條款的啟動，并非孤立事件，而是歐盟對烏援助機制的重要組成部分。

就在不久前，歐盟理事會剛剛批準(zhǔn)了向烏克蘭提供第6筆23億歐元的援助資金。

這筆資金屬于"烏克蘭援助機制"的一部分，旨在支持烏克蘭的經(jīng)濟穩(wěn)定與結(jié)構(gòu)改革。

據(jù)歐盟官方表述，這筆援助"反映了烏克蘭改革的進(jìn)展情況，也表明歐盟對烏克蘭的持續(xù)支持"。

但23億歐元對于戰(zhàn)時烏克蘭而言，無異于杯水車薪。

烏克蘭每月的戰(zhàn)爭開支高達(dá)數(shù)十億美元，僅靠常規(guī)援助機制根本無法滿足需求。

正是在這一背景下，動用第122條、解鎖俄羅斯凍結(jié)資產(chǎn)的方案被提上日程。

根據(jù)現(xiàn)有信息，歐盟計劃通過凍結(jié)資產(chǎn)擔(dān)保，在未來兩年內(nèi)向烏克蘭提供約900億歐元的貸款支持。

這一數(shù)字雖然不及2100億歐元的凍結(jié)資產(chǎn)總額，但已足以覆蓋烏克蘭未來相當(dāng)長一段時間的經(jīng)濟與軍事開支。

至于剩余部分，歐盟表示將"尋找新途徑"予以解決。

這意味著，烏克蘭在未來的戰(zhàn)爭中將擁有一筆相對穩(wěn)定、可預(yù)期的資金來源，不必再為每一筆援助與西方國家討價還價，可以更加專注于戰(zhàn)場本身。

五、意義：里程碑式的制度突破

縱觀歐盟70余年的發(fā)展歷程，此次動用第122條緊急條款堪稱"史無前例"。

從制度層面看，這是歐盟首次在重大地緣政治議題上繞過一票否決機制，以特定多數(shù)票方式強行推進(jìn)關(guān)鍵決策。

這一先例的開創(chuàng)，可能深刻改變歐盟未來的決策生態(tài)——當(dāng)聯(lián)盟利益與個別成員國立場發(fā)生根本沖突時，第122條將成為一把隨時可以亮出的"屠龍刀"。

從地緣政治層面看，這一決定向世界傳遞了明確信號：

歐盟支持烏克蘭的決心是堅定的、持久的，不會因為個別成員國的阻撓而動搖。

匈牙利、斯洛伐克可以繼續(xù)與莫斯科眉來眼去，但它們無法綁架整個歐盟的對俄立場。

從法律創(chuàng)新層面看，歐盟用一套精妙的"凍結(jié)—擔(dān)保—貸款"機制，成功解決了"如何使用敵國資產(chǎn)支持戰(zhàn)爭"這一國際法難題。

這一模式如果被證明行之有效，未來可能被其他國家或國際組織效仿，成為處理類似問題的范本。

更具諷刺意味的是：

俄羅斯自己的2100億歐元，現(xiàn)在正為烏克蘭的抗俄戰(zhàn)爭提供擔(dān)保。 克里姆林宮多年來在歐洲布局的資產(chǎn)，如今反過來成為了自己的"緊箍咒"。

普京或許從未想到，自己苦心經(jīng)營的"西方投資"，最終會以這種方式"回報"俄羅斯。

結(jié)語：戰(zhàn)爭的另一個戰(zhàn)場

俄烏戰(zhàn)爭接近第四年，戰(zhàn)場上的硝煙依然彌漫，但另一場沒有硝煙的戰(zhàn)爭——經(jīng)濟戰(zhàn)、金融戰(zhàn)、制度戰(zhàn)——同樣激烈。

歐盟此次動用緊急條款，本質(zhì)上是一次制度層面的"閃電戰(zhàn)"：用法律的武器，打破政治的僵局；用金融的手段，支撐軍事的勝利。

2100億歐元的俄羅斯資產(chǎn)，從此不再是莫斯科可以調(diào)動的籌碼，而成為懸在克里姆林宮頭頂?shù)倪_(dá)摩克利斯之劍。

對于烏克蘭而言，這無疑是一個重大利好。

戰(zhàn)爭打的是錢糧，烏克蘭最大的軟肋就是經(jīng)濟。

如今，歐盟用俄羅斯的錢為烏克蘭背書，烏克蘭只需"安心打好仗就行了"。

對于歐盟而言，這是一次成功的壓力測試。

當(dāng)27國的一致同意機制遭遇個別成員國的阻撓時，歐盟證明了自己有能力、有辦法突破困局，而且還能做到"于法有據(jù)、師出有名"。

對于俄羅斯而言，這無疑是一記重?fù)簟?/p>

2100億歐元的資產(chǎn)被永久鎖死，不僅是經(jīng)濟上的損失，更是戰(zhàn)略上的挫敗。

普京的"西方牌"，打到今天，已經(jīng)徹底翻車。

戰(zhàn)爭的結(jié)局尚未可知，但這場制度與金融層面的博弈，歐盟已經(jīng)先下一城。

后記：正如一位歐盟官員所言——"這不是沒收，這是擔(dān)保；這不是援助，這是貸款；這不是違規(guī)，這是創(chuàng)新。"

歐盟用一套無懈可擊的法律話術(shù)，完成了一次堪稱完美的制度操作。不得不說，布魯塞爾的法律專家們，確實是高手。