編譯 | 巴基斯坦經歷無聲政變：軍方已從幕后走向臺前？

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作者|梅赫琳·扎赫拉-馬利克（Mehreen Zahra-Malik）

編譯 | 朱依林

編譯審核 | 劉星君

本期編輯|李冉

本期審核 |江怡 陳玨可

編者按

本文通過系統梳理巴基斯坦近年政軍關系的演變，揭示該國正在形成一種不同于傳統軍管時代的新“穆尼爾模式”——一種以民主制度為外殼、以軍方深度主導為實質的國家治理結構。文章指出，自前總理伊姆蘭·汗被罷免以來，文官政府因政治與制度脆弱性持續向軍方讓渡權力，使得軍方在未發動政變、未中止憲法、亦未解散議會的情況下，事實上占據國家治理的核心位置。2025年印巴邊境沖突進一步成為關鍵催化劑，使陸軍參謀長穆尼爾一躍成為外交、經濟與安全決策的中心人物，并通過特別投資便利委員會等機制，將軍權正式嵌入國家治理體系之中。美國及海灣國家在經貿與戰略合作中對穆尼爾的倚重，也強化了這一“可視化軍治”的新常態。文章認為，這種“戰略整合式”的軍方主導治理模式一方面可能在短期內提升政策執行效率、改善外資預期；另一方面，亦可能因制度邊界的模糊化、文官體系的弱化及政治競爭的受限而削弱國家的長期治理能力。隨著軍方公開承擔政策后果，其在經濟表現、內外安全以及伊姆蘭·汗相關議題上的應對，將成為此治理模式能否持續的關鍵變量。總體而言，巴基斯坦正邁入一個軍權公開化、制度混合化的新階段，此一轉向對南亞地區政治秩序及大國關系具有重要的觀察意義。南亞研究通訊特編譯此文，以供各位讀者批判參考。

2025年5月，巴基斯坦卡拉奇，一場聲援巴軍的集會。圖源：路透社

9月29日，美國總統特朗普在白宮與以色列總理內塔尼亞胡（Benjamin Netanyahu）并肩站立，公布了一項旨在結束加沙戰爭的全面的二十點計劃。在闡述這一愿景的過程中，特朗普暫停下來，點名了兩位支持該提議的領導人：巴基斯坦總理夏巴茲·謝里夫（Shehbaz Sharif），以及巴基斯坦陸軍參謀長、陸軍元帥阿西姆·穆尼爾（Asim Munir）。

這個瞬間雖短，卻意義深遠。特朗普的點名不僅體現了他對巴基斯坦態度的變化，也揭示了該國當前的政治格局。美國總統一句話中，將巴基斯坦的總理與最具權勢的將軍并列而談——清楚地表明了一個事實：盡管謝里夫在名義上掌政，真正掌握實權的卻是穆尼爾。

自1947年獨立以來，巴基斯坦便在文官統治與軍政府之間搖擺不定。上一次政變發生在1999年，當時的陸軍參謀長穆沙拉夫（Pervez Musharraf）推翻了時任總理、夏巴茲·謝里夫的兄長納瓦茲·謝里夫（Nawaz Sharif）。2008年，巴基斯坦重返文官政府，其后歷屆文官內閣在一定程度上擺脫了軍方的直接控制，能夠制定部分國內議程并參與相對自由的選舉。然而，如今這一局面已不復存在。盡管沒有發生任何公開政變，將軍們事實上重新掌握了國家權力，而文官政府則淪為表面的裝飾。

這可以稱為“穆尼爾模式”（Munir model）——以民主制度為外殼的軍事主導結構。這是自2008年結束直接軍事管制以來，巴基斯坦最深刻的一次國家重塑。在這種體制下，軍方不再躲于幕后拉線操控，而是在公眾視野中與文官機構并肩執政——負責制定政策、主導外交、掌控經濟，同時繼續在安全與情報領域保持傳統的絕對優勢。如今，這種權力的集中已從實踐走向法律層面。2024年11月，議會通過憲法修正案，將穆尼爾提升為三軍統帥，并賦予其終身司法豁免權及可續任的五年任期，從而將擴大的指揮架構正式制度化。這意味著他理論上可以在這一位置上任職長達十年。

巴基斯坦國防部長胡瓦賈·阿西夫（Khawaja Asif,）今年早些時候在接受我采訪時直言不諱地表示：“當下的巴基斯坦政治體制是一種混合模式，軍方與文官政府‘共同持有權力結構’（co-ownership of the power structure）”。他毫不避諱地補充說：“我認為這種混合式安排的成效顯著。”

穆尼爾的擁護者自然會強調過去一年里的這些“政績”。在他的領導下，成功獲得新的國際貨幣基金組織（IMF）貸款，重啟了與美國的外交渠道，并與沙特阿拉伯、阿拉伯聯合酋長國和中國建立了新的高層接觸渠道，推動新的投資承諾落地。由軍方牽頭的“特別投資便利委員會”已成為政府加速外資流入的核心平臺，尤其在能源、農業和采礦領域作用顯著。在支持者看來，這種以軍方為軸心、更加集中化的治理模式，讓長期受政治動蕩與官僚癱瘓拖累的國家重新獲得了某種程度的穩定和協調。

但如今軍方事實上掌權，將軍們也無處可逃。他們不僅要對國家的成功負責，也必須對國家的失敗承擔責任。

一、吞噬國家

2022年4月，時任總理伊姆蘭·汗（Imran Khan）在議會不信任投票中被罷免。當時幾乎無人懷疑軍方在其下臺過程中發揮了作用。隨后，由夏巴茲·謝里夫領導的新政府完全依賴軍方支持，其權威實質上得到了將軍們的背書。軍方負責處理國家最棘手的問題——穩定瀕臨崩潰的經濟、控制政治騷亂、監督反恐行動以及引導關鍵外交關系——而文官政府則承擔維持議會統治的表面職能。

伊姆蘭·汗（Imran Khan）。圖源：《金融快報》

這種權力結構在2024年2月的大選中得到了進一步印證。伊姆蘭的政黨被選舉委員會禁止參選，只能以獨立候選人的形式登上選票。盡管如此，該黨仍贏得了最多的席位，但卻無法組成多數政府。謝里夫領導的巴基斯坦穆斯林聯盟則與其長期競爭對手巴基斯坦人民黨及若干小黨聯合，組建了一個脆弱的執政聯盟，再次掌握政權。雖然新政府在國民議會的席位分配上獲得一定合法性，但其同樣依賴軍方的支持。軍方通過控制關鍵安全機構、影響司法與行政決策、調停各政黨之間的競爭，從而塑造政治格局。憑借這種杠桿，軍方能夠決定哪些文官聯盟可以執政，以及它們的執政范圍。

文官政府之所以選擇這條道路，是因為正如謝里夫內閣的一位部長在2023年對我所說的那樣：“我們知道，如果沒有軍隊，我們不可能擺脫伊姆蘭。”伊姆蘭在2023年8月因未按照巴基斯坦法律要求披露出售國家禮品所得收入而被定罪并遭逮捕，自此一直被關押。盡管身陷囹圄，他仍以巨大優勢穩居全國最受歡迎政治人物之列。該部長指出，僅憑文官力量，無法與他抗衡。軍方對安全機構、情報系統及關鍵國家機構的控制，使其能夠遏制汗的政治運動、削弱其政黨的組織空間，并以文官政府無法實現的方式塑造政治格局。原本只是伊姆蘭·汗的反對者與軍方之間的戰術聯盟，最終演變為結構性的權力轉移。

兩年過去，伊姆蘭仍被關押，與公眾幾乎隔絕，深陷多數巴基斯坦人認為不公的法律程序之中。2022年罷免伊姆蘭、穩定危機四伏的政治體系這一最初理由早已逐漸淡化。然而，那段文官政府極度虛弱時期向軍方讓渡的權力從未收回，反而持續擴張。原本針對一個人的政治斗爭，最終演變為對整個國家機器的吞噬。

二、元帥之夏

關鍵時刻出現在2025年5月。在印控克什米爾發生一起恐怖襲擊后（新德里將責任歸咎于伊斯蘭堡），巴基斯坦與印度爆發了一場短暫卻激烈的戰爭。幾天激戰之后，雙方逐漸降溫，槍聲停止。巴基斯坦宣布勝利，國內民眾普遍認同這一說法；印度及其民眾亦有同感。相比雙方在戰場上的敘事，更具影響力的是停火背后的外交操作：美國直接與穆尼爾接觸，實際上將總理及其內閣排除在外，從而促成了沖突的結束。一個老生常談的真相——巴基斯坦的將軍掌握著戰爭與和平的最終權力——在此次危機中變得顯而易見，無論國內外均可清楚看到。

隨后的幾個月，這一原則逐漸成為主導方針。6月，特朗普在白宮單獨接待了穆尼爾，而未邀請任何文官領導——這是在巴基斯坦存在民選政府的情況下，美國總統首次單獨會見巴基斯坦軍方參謀長。根據軍方說法，會談議題遠超安全范疇，還涉及貿易、能源、科技、加密貨幣以及稀有礦產等領域。過去屬于文官部委的職能，如今堂而皇之地落在了一位將軍的辦公桌上。

到夏末，由穆尼爾主導的新經濟外交已開始運作。7月，巴基斯坦官員宣稱，巴美雙方達成互惠關稅協議，巴基斯坦獲得了該地區最低的美國關稅稅率之一——19%。此外，巴基斯坦還與美國就加密貨幣、采礦及能源項目展開了正式談判。

隨著軍方掌權，將軍們已無處躲避。如今，所有這些項目均需通過“特別投資便利委員會”（Special Investment Facilitation Council，SIFC）審批——該委員會于2023年成立，是一個軍民混合機構，旨在將外資與戰略產業的監管集中化。盡管委員會名義上由總理擔任主席，但陸軍參謀長是其最高決策機構“頂層委員會”的成員之一，而且委員會的國家協調員也是一名現役將軍。正是通過這一新渠道，一系列里程碑式的協議得以落實。例如，9月8日，巴基斯坦軍方旗下的“邊防工程組織”與美國密蘇里州的“美國戰略金屬公司”簽署了一項5億美元的稀土出口協議。伊斯蘭堡普遍認為，這份協議由穆尼爾親自操盤。

隨后白宮橢圓形辦公室又迎來一次重要會晤。9月26日，穆尼爾再次訪問華盛頓，此次隨行的還有謝里夫，參加白宮的聯合會議；在短短幾個月內，這是穆尼爾第二次會見特朗普。網絡上流傳最廣的畫面，是軍方參謀長向專注傾聽的特朗普展示一盤巴基斯坦稀有礦石。看似推銷員的道具，實際上也是一份宣言。在巴基斯坦的新外交中，軍方既是擔保者、談判者，也是最終的成交者。

與不久前的過去相比，這一變化頗具啟示性。2019年伊姆蘭訪問白宮時，當時的陸軍參謀長巴杰瓦（Qamar Javed Bajwa）將軍雖然穿著軍裝隨行，但始終保持在幕后，只在官方照片中偶爾出現。而到了2025年，穆尼爾不再是低調的監督者，而是堂而皇之地站在前臺，成為政策的共同設計者——正如人們在一個不再掩飾權力歸屬的體制中所預料的那樣。

在橢圓形辦公室會面三天后，特朗普在宣傳他的加沙計劃時再次點名提到了謝里夫和穆尼爾。此舉似乎印證了巴基斯坦政府的地緣政治戰略調整——當美國正在重新評估其在南亞和中東的戰略布局時，巴基斯坦正試圖將自己塑造成美國可信賴的合作伙伴。在美印關系動蕩之際，伊斯蘭堡能夠提供其與海灣國家的長期聯系，以及其作為全球唯一擁有核武器的穆斯林國家的獨特地位。這一組合有助于美國管理地區危機、保持在海灣的外交影響力，并與那些無法直接施加影響的各方共同維護航道安全。因此，美國如今認為巴基斯坦比過去多年更具戰略價值，這一轉變證明了軍方在巴基斯坦外交與談判中占據主導地位的決策是正確的。

過去屬于文官部門的事務，如今已堂而皇之地擺在將軍的辦公桌上。這種轉變與其說是與過去徹底決裂，不如說是一種適應新時代的熟悉模式。美國歷任總統在戰略需要迅速行動時，都傾向于選擇巴基斯坦的強勢人物：20世紀60年代冷戰格局下被視為可靠伙伴的阿尤布·汗（Ayub Khan），80年代美方扶持阿富汗反蘇“圣戰”（anti-Soviet jihad）期間的齊亞·哈克（Zia-ul-Haq），以及“9·11”后在反恐戰爭中居于核心地位的穆沙拉夫。而今天不同的是，穆尼爾與上述三位不同，他并未通過發動政變而登上權力巔峰。相反，軍方已將其主導地位深深嵌入巴基斯坦的正式治理架構之中——主導投資機構、塑造外交政策、重塑指揮體系，并讓陸軍參謀長成為橫跨文官領域的核心決策者。許多海外接觸者似乎也偏好這種“身著軍裝者主政”（men in uniform at the helm）的明確性。

對軍方而言，在公眾視野中全面擁抱這種混合政體也合乎邏輯。穆尼爾絕非等閑之輩。今年初他晉升為陸軍元帥（近六十年來首次），任期延長兩年，繼而被擢升為三軍統帥，如今更身兼經濟、內政與國家安全重任，堪稱近年來最具權勢的將領。

他權力攀升的悖論在于，近年來軍方在巴基斯坦國內的形象正不斷下滑；伊姆蘭·汗被罷免及隨后的動蕩讓數百萬長期支持軍方的民眾開始將其視為一種威脅。2023年5月，伊姆蘭的支持者甚至襲擊了多處軍事設施，包括位于拉合爾的軍團司令官官邸——在一個長期將軍方視同近乎神圣的國家里，這可謂史無前例。將軍們似乎意識到繼續藏身幕后已無太大價值，不如公開出面反轉敘事：與其被視為暗中操縱的黑手，不如把自己塑造成穩定力量，將軍方對權力的掌控呈現為一種美德和優勢，而非陰謀手段。

他們的盤算十分清晰：在五月與印度的對峙改善了軍方形象之后，將軍們意識到，如果那些他們過去在幕后操控的經濟外交、投資協議和各類舉措想要獲得公眾認可，就必須轉向公開操作。換言之，軍方決定要為那些曾經由文官出面、自己在背后主導的協議和談判正大光明地爭取功勞。因此，如今的軍方不僅在鞏固自身權力，也在努力將自己塑造為國家不可或缺的生命線。

巴基斯坦過去曾經歷過軍事獨裁，但當下的格局并非簡單重返阿尤布、齊亞或穆沙拉夫的時代。既沒有政變，也沒有憲法中止，更沒有議會被廢除。真正使這一時刻與眾不同并具有深遠意義的是：軍方如今是在民主架構之內運作，而非置身其外。將軍們事實上接管了政治體系，卻并未在形式上取而代之。制度邊界因此被模糊，而這種模糊所帶來的影響，可能在未來多年重塑巴基斯坦的政治生活。

隱性的力量浮出水面，這一點至關重要。它改變了主要政治參與者的激勵結構，重塑巴基斯坦的制度運作方式，并影響其所處的國際環境。首先，將這一安排明面化，使軍方至上的地位走向常態化。政黨可能淪為行政附屬機構而非真正決策主體。議會淪為政治秀場，總理則成為其他部門決策的執行官。為了壓制伊姆蘭而達成的這筆交易，代價就在于此。

然而，軍方的亮相亦帶來一種陌生的問責形式。當軍方公開制定政策時，其后果將由其承擔。若經濟增長乏力、投資轉冷、治安惡化，將軍們再無法以“內閣無能”為借口推卸責任。公開行使的權力，既要為成功買單，也必須為失敗負責。

將軍們無需正式取代文官政府，事實上已接管了整個政治體系。這一動態已然顯現：軍方高層屢次援引民意調查，在記者會上堅決為自身決策辯護，并積極將經濟與外交成果歸于己方。這些舉動都表明，將軍們愈發敏感地意識到——一旦預期收益無法兌現，他們將不得不承擔更大的問責風險。

軍方繞過傳統制度也可能是一把雙刃劍。以“特別投資便利委員會”為例：將外資、自然資源與戰略產業置于軍方主導，固然能夠加快決策節奏，并在一定程度上安撫投資者。但這種權力的集中同樣可能掏空部委權能，削弱文官體系的專業積累，并壓制議會審查、媒體批評及反對派監督——而這些恰恰是民主政體實現自我糾偏的關鍵機制。當國家權力過度集中于軍事核心時，體制就會變得脆弱。巴基斯坦以往的軍政府時代已昭示這一點：軍事政權或許能帶來短暫的穩定，但一旦經濟增長放緩或危機爆發，缺乏制度緩沖的結構將更快滑向失序。

伊姆蘭遭遇長達兩年的監禁，更使軍方面臨進退兩難的處境。既然軍方已選擇在臺前執政，遲早必須作出抉擇：是通過正當的司法或選舉程序來處理伊姆蘭的政治前途，還是將他無限期地排除在政治版圖之外。這兩條道路都充滿風險：若重新接納伊姆蘭，可能撼動新近建立的政治格局；而無期限的壓制，則將持續消蝕軍方自身的合法性基礎。

盡管包括美國和海灣國家在內的一些國家似乎樂于與一個由軍方主導的巴基斯坦打交道，但陸軍參謀長作為事實領導人的公開角色，可能在關鍵層面限制巴基斯坦的外交政策。對印度的交往將被高度安全化，更多通過軍方而非傳統文官外交渠道進行，這不僅令對話更加艱難，也使沖突升級的風險更加突出。在中東，巴基斯坦最近與沙特簽署了共同防御協定，若由軍方主導，巴基斯坦將更深地卷入其他國家的安全博弈，這不僅可能加劇與伊朗的政策分歧，還可能使其卷入非自主選擇的沖突之中。

三 、舞臺燈光盡亮

數十年來，巴基斯坦的“隱形政府”使將軍們得以統治而無需承擔責任，而文官政府則承受失敗的代價。“穆尼爾模式”顛覆了這一舊有交換邏輯。通過將軍權公開化——陸軍參謀長走進白宮、出現在關稅政策與石油勘探的核心位置、出現在與礦產和科技公司的談判桌前——將軍們承諾帶來效率與速度。此舉也拉近了軍方與共和國之間的距離。這并非漸進式政變，而是一種更為精巧的戰略整合。軍方不再掩飾其主導地位，而是將其制度化。

諷刺的是，夏巴茲·謝里夫如今執掌的體系，正是他的哥哥納瓦茲·謝里夫當年強烈抵制的。這位長兄在任總理期間，每逢與軍方發生沖突便引發軒然大波。1998年，當時的陸軍參謀長賈漢吉爾·卡拉馬特（Jehangir Karamat）提議設立一個仿照土耳其模式的國家安全委員會——一個將軍方意見制度化納入治理的機構——納瓦茲認為這是越權。幾天后，納瓦茲要求卡拉馬特辭職，這是巴基斯坦政壇首次由將軍而非總理承擔政治代價。而在夏巴茲的領導下，局勢已完全逆轉。

撇開“共同所有”“協同治理”等委婉說法，這種混合模式無非是舊真相的新包裝：將軍掌控全局，文官充當配合者。不同之處在于，此次帷幕被完全拉開，舞臺燈光盡亮，一切盡收眾目之中。

作者簡介：梅赫琳·扎赫拉-馬利克（Mehreen Zahra-Malik） ，《阿拉伯新聞》（ Arab News ）巴基斯坦分社編輯、記者。

本文編譯自《外交事務》雜志 202 5 年 11 月 28 日文章，原標題為

Pakistan

s Quiet Coup

The Making of a New Model of Military Rule

本期編輯：李冉

本期審核：江怡 陳玨可

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