高速公路，要開始集中免費了嗎

每一年的節假日，最讓人們開心的消息之一，就是高速公路的免費政策。這些少則幾塊錢，多則數百元的優惠，不僅刺激了人們的出行欲望，更是帶動了自駕游經濟的發展。

然而，今年以來，全國各地接連傳來“高速公路收費到期”的消息，引發熱議。

11月2日起，湖南長永高速將按照“零費率”的方式終止收費，這是一條從1993年開始修建的高速，連接著長沙主城區到長沙黃花機場，此次結束了31年的收費歷史后，它成為湖南首條長期免費的高速公路。

11月2日起，湖南長永高速將按照“零費率”的方式終止收費

更早前的9月，成綿高速和成都城北出口高速相繼宣布停止收費，成為西部地區首批取消收費的高速；6月，武漢天河機場高速收費期滿停止收費，后續通過零費率保障運營。

這些高速公路收費期限的陸續屆滿，對所在省份和地區而言具有標志性的意義，也引發了公眾對“高速公路收費集中到期”現象的關注與討論。

實際上，盡管高速公路的收費年限在制度層面已有原則性規定，但在實際運營中，各地仍面臨諸多現實困境。而且，并非所有的高速公路都車來車往，冷清的高速也不少。

加之高速公路普遍遵循“貸款修路，收費還貸”的建設模式，面臨著巨大的還貸壓力與持續的養護成本。

因此，要實現大規模的高速免費潮，似乎還有難度。

免費的高速公路，增加了

中國大陸的首條高速公路——滬嘉高速，全長20.5公里，南起上海市區祁連山路，北至嘉定南門，1988年建成。

在當時，是否修建高速公路曾引發廣泛爭議。改革開放初期，市場經濟剛剛起步，大量雞鴨魚等農副產品要運往城鎮，但是交通堵塞，嚴重影響公路運輸效率。

當時，上海204國道日交通量已經接近一萬輛，20公里的路程要開兩個多小時車程，為了解決堵車問題，社會各界開始討論方案：是主要發展公共交通？還是發展小汽車？當時汽車的車速都不高，是否有必要建立高速公路？

在這樣的不確定性之下，滬嘉高速作為試驗性的方案實行，建成后，承接起上海市區與嘉定的滬宜公路56%的客貨運交通量，緩解了上海西北方向對外交通的擁塞狀況。

上海軌道交通11號線及滬嘉高速路/圖源：視覺中國

滬嘉高速之后，高速公路的作用逐漸顯現，國內迎來了一批高速公路興建潮，很多重要的高速公路陸續建立：1990年，京津塘高速建立，成為中國最早的城際高速之一；1993年，廣深高速通車，這是華南第一條高速公路；1995年前后，京滬高速部分通車；1996年，滬寧高速通車。

2012年，在建成24年后，滬嘉高速按照履約規定停止收費。根據媒體估算，滬嘉高速的年通行費過億，而投資成本在2.3億元，只按照覆蓋成本的考慮，已經遠遠收回成本。

而從全國范圍來看，大部分高速公路還處于收費階段，決定停止收費的還是很少數。后者往往有這樣的兩個特點：

一是它們大多集中在經濟發達地區。

2024年年初，通車30年的廣州北環高速正式取消收費，至此，與早已免費的東南西環高速共同組成的廣州環城高速主線實現了全線免費通行。北環高速西連廣佛、東接廣深，日均車流量巨大，是全國較為繁忙的高速公路，此次停止收費是由于建成到期，實現免費履約。

廣州北環高速資料圖/圖源：廣州交投集團、廣州交通

此前，廣佛高速公路已于2022年3月停止收費，保留既有收費設施按照零費率方式照常運營，對通行本路段的所有車輛免收車輛通行費。這條路段全長15.7公里，是粵港澳大灣區“一小時生活圈”框架下廣州連通佛山的主要交通樞紐。

還有一個更特殊的例子：2014年，深圳的梅觀高速在當年4月提前免費，收費歷史只有19年，遠沒到其原定收費截止期限。兩年后，深圳還回購了南光、鹽排、鹽壩高速及龍大高速深圳段，通過財政補償方式提前終止收費，實現免費通行。

計算至2025年11月底，停止收費的高速公路還包括——榮烏高速威海至煙臺段、京平高速（李天橋至京津界段）、津滄高速、武漢天河機場高速、成綿高速、成都城北出口高速、長永高速等等。

這些高速公路決定停止收費，某種程度上和地方的發展水平和財政收入息息相關。畢竟，對車流量大的地區而言，高速公路的通行費用非常可觀，覆蓋的成本和帶來的收益也相對多。

榮烏高速威海至煙海段是煙威地區首條雙向六車道高速公路/中國公路

第二個特點是，大部分高速公路的免費決定主要集中在2022到2025年間，也就是最近三年。

這一決定引發了社會的一片叫好，同時，也激起了更多的討論：第一批高速公路興建潮始建于20世紀90年代，如今已經陸續接近收費截止期限，除了那些已報道的，還有多少免費的高速呢？

答案是，不算很多。

《2024年交通運輸行業發展統計公報》顯示，全國高速公路里程為19.07萬公里，但是其中未就收費/非收費進行拆分。最近一次對該數據進行拆分的，是2021年收費公路公報數據——顯示全國收費公路總里程18.76萬公里，其中高速公路收費里程為16.12萬公里。也就是說，截至2021年，在“收費公路”體系中，高速公路占比約 85.9%。

收費期延長的“誘惑”

關于高速公路何時結束收費，其實有明確的規定。

根據《收費公路管理條例》（下稱《條例》），政府還貸公路收費期限最長不超過15年，中西部最長不超過20年；經營性公路收費期限最長不超過25年，中西部最長不超過30年。

兩者有何不同？政府還貸公路的核心屬性是公共屬性，本質上是政府提供的一種公共基礎設施，是政府因為財力有限，通過銀行貸款或向社會集資的方式來修建公路。

經營性公路的投資來源則為自有資本與市場融資，以獲取投資回報為主要目的，收益高于成本后可用于分紅或再投資。

2024年3月15日零時起，福建省南平市一高速路段免收通行費/圖源：中國高速公路

按照這樣的規定，不管是哪種性質的高速公路，最長期限是30年，不過，高速公路按期免費的情況，并不是必然的，也有的高速選擇延長收費期限。

2014年11月22日，京石高速河北段正式結束其原定的收費許可期，自1993年通行以來，已經運營了21年。不過30多天之后，新的京石高速重新宣布通車，同時獲準增加22年的收費期限。

2015年9月，山東省政府正式批復，批準對G20青銀高速公路青島至濟南段進行改擴建工程，整個擴建工程總長約 309.172 公里，總投資約 307.99 億元。改擴建內容包括，原有雙向四車道拓寬為雙向八車道還有服務區建設、交通設施升級等。根據批復，擴建工程完成并通車后，濟青高速將獲準新的25年收費期限。

一方面，高速公路的路況需要進行更新，另一方面，高速公路收費到期的處理問題也愈發棘手。

自2013年起，《收費公路管理條例》的修訂稿已多次向社會征求意見，也多次列入了交通運輸部年度立法工作計劃，數次發布了征求意見稿。2013年的意見稿提到，針對國家實施免費政策給經營管理者合法收益造成影響以及因改建擴容增加投資的情況，可適當調整收費年限；2015年的修訂稿提出，明確收費公路將長期存在，其中政府收費高速公路不再規定收費期限，高速公路特許經營期限可以超過30年；2018的意見稿則明確提出“以非收費公路為主、適當發展收費公路”的總體發展思路。

京石高速/圖源：河北交通

不過，由于收費公路網絡龐大、公路的利益相關方較多、情況較為復雜等等，《條例》至今還沒有完成正式修訂。

北京交通大學中國城鎮化研究中心教授趙堅告訴南風窗，《條例》修訂的主要目標，是解決“當高速公路收費到期，還無法償還建設貸款”的問題。

然而，從當下現實來看，取消高速公路收費難度較大。他分析道，“‘統一貸款、統一還款的模式下，全省高速公路貸款是一盤棋，也就是說，一條高速公路貸款還清后還不算，要所有的高速公路貸款全部還清，才會停收通行費。”但現實是，就算是同一個交通集團旗下的道路，也并非全部能建在人口密集地區，并非全部盈利。

他長期研究交通運輸與國民經濟關系，認為在這樣的運行邏輯之下，即使有的高速收費到期了，“除非極個別的情況，大多數的高速公路還會繼續收費。”

而且，高速公路的債務風險也值得重視。

根據交通運輸部迄今最新一次披露的數據，2021年，全國收費公路車輛通行費收入為?6630.5?億元，支出為?12909.3?億元，收支缺口約為6278.8 億元。其中，高速公路部分缺口約6047.3 億元。

收支對比/圖源：中華人民共和國交通運輸部

針對這樣的現象，趙堅還提到，在整個高速公路的債務體系里，存在著“借新債還舊債”的困境，當高速公路建設或運營收入無法覆蓋債務的情況下，項目或地方政府可能通過新增債務來償還舊債。

值得一提的是，在經濟相對落后的地區，債務風險會更加明顯。

2017年，交通運輸部負責人在回答“收費公路為何連年虧損”以及“債務規模為何越來越大”的熱點問題時表示，收費公路債務規模的增長是階段性的。《國家公路網規劃（2013年—2030年）》有明確的規劃目標，隨著路網的逐步完善和建設規模的階段性規律，今后每年增加的債務可能會逐步回落，通行費收入則會隨著交通量的增長而增加，收費公路的償債能力將不斷增強，屆時債務規模會逐步下降，收支趨于平衡。

未來的公路網絡

2011年9月，趙堅就曾撰文，他認為高速公路到期收費面臨兩難困境。“兩難是什么？如果停止收費，就沒法還貸，如果不停止收費，又和當初的承諾背道而馳。”

他認為，根本原因在于國內的公路結構亟需優化——應該修建更多的低等級公路，目前高速公路的占比相對過高，尤其是西部地區的高速公路太多了。

公路按照等級劃分，包括高速公路、一級、二級、三級公路等等。趙堅以西部地區舉例說，在人口較少的地區，一二級公路已經能滿足通行的需求，但實際上，這些地方修了較多的高速公路，容易造成資源浪費，也無法通過通行費收入覆蓋成本，“那要怎么償還貸款呢？”

高速公路為什么會越建越多？趙堅提到，原因復雜，“‘貸款修路，收費還貸’的政策只適合高速公路，一、二級公路不能收通行費，地方政府只有建設高速公路才能獲得貸款，建設普通公路，就沒有資金來源。”

2021年末，全國收費公路共有主線收費站972個/圖源：中華人民共和國交通運輸部

在眾多關于高速公路的爭議里，實際指向的是同一個問題：高速公路發展的資金要從哪里來？

很長一段時間，這筆資金從銀行貸款而來，趙堅在上述文章里表示，“中國‘貸款修路、收費還貸’的高速公路發展模式的模式只適合經濟發達地區，在人口規模小、密度低的地方，應當先修低等級的公路。”

他認為，如果這些人口稀少的地區客流量漸漸增大，那么低等級公路也可以改建成高速公路，這樣更符合實際情況。

高速公路的養護費用也是一筆不可忽略的支出，以滬嘉高速的情況為例，其每年養護費用在1000萬左右，而免費后的支出暫時沒有統計。但這還只是日常維護，每15到20年，高速公路一般會進行一場大修，大修時的花費會更高。

高速公路的養護費用也是一筆不可忽略的支出/圖源：圖蟲·創意

事實上，高速路的通行費不只影響人們的通勤、旅游等等日常需求，最重要的是影響全國范圍內的物流運輸。

2024年的數據顯示，公路全年完成營業性貨運量418.80億噸，占國內貨物運輸總量的七成以上。所以，對普通人來說，高速費的多少不只影響著日常通勤和旅游，還會反映到日常購買的商品價格上，這比我們想象的還重要。

一條高速公路是否免費，折射著經濟、社會和民生的考量。

文中配圖部分來源于視覺中國，部分來源于網絡。首圖為北環高速廣園橋高架。來源：廣州交投集團、廣州交通

作者 | 莫奈

編輯 | 張來

值班主編 | 張來

排版 | 菲菲