《鄉村治理評論》推文｜陳明:中國鄉村治理的客觀趨勢與現代化前景

內容提要：中國鄉村治理研究需要新的分析性概念的支援，筆者近年來提出了“鄉村治理的基礎秩序”“城鄉形態現代化”“農業農村失衡陷阱”三個概念，嘗試拓展鄉村治理問題的分析空間。隨著中國式現代化的推進，農業農村發展取得了長足進步，鄉村社會的治理基礎、治理條件、治理格局發生了一系列客觀變化。這些變化一方面為鄉村治理現代化提供了豐厚的土壤，另一方面經濟社會發展中的一些伴生性問題也會給現有鄉村治理體制帶來壓力和挑戰。推進鄉村治理現代化，必須瞄準鄉村發展中的本源性問題不斷深化改革。具體事項包括：推行村莊“政經分開”改革；調整空間布局，優化城鄉形態；調整村民自治的運行框架，推動自治單元下沉、正式單元上移；優化村級組織負責人“一肩挑”操作路徑。

關鍵詞：鄉村治理現代化；分析性概念；客觀變化；農村改革

廣義上講，鄉村治理并非一個單純的治理體制或治理模式問題，而是合理配置公共資源以建構鄉村秩序的過程。鄉村治理現代化的目標是在鄉村社會塑造一套與現代化國家相適應的政治經濟結構，這是全局性現代化成果在鄉村治理領域的一個集成反映。經濟社會發展特別是農業農村領域的客觀發展變化是助推鄉村治理現代化的直接動因。鄉村振興戰略實施以來，中國農業農村發展取得了長足進步，鄉村社會的治理條件、治理環境日漸向好，鄉村治理現代化具備了客觀基礎。同時，經濟社會發展變化也自然會產生一些新情況、新問題，從而給現有的治理體制、治理格局帶來客觀壓力。本文從鄉村治理的幾個分析性概念說起，基于農業農村發展客觀變化的分析，討論中國鄉村治理的趨勢性特征和現代化前景。

一、鄉村治理的幾個分析性概念

治理問題的研究不容易深入，這一點恐怕是有共識的。或許是為了深化問題的分析，人們對治理概念進行了諸多挖掘和辨析，多數時候結論是強調其中多元多中心的特征。但客觀地講，這些努力并沒有真正推動治理研究向前邁進，反而還引發了不少認識上的歧義。治理研究之所以難，不是因為其自身概念的辨析不夠清楚，而是因為缺少必要的分析性概念，即能夠對特定治理問題的現象、過程和規律加以解析推演的理論工具嚴重匱乏。近幾年，筆者在鄉村治理問題的研究中嘗試提煉了若干分析性概念，力求能夠為該問題的研究提供一些新的分析框架和分析思路。

第一，鄉村治理的基礎秩序。這一概念的提出主要受到了福柯的啟發。福柯認為，治理的中心不是特定的治理體制或特殊的支配權力，而首要的是把握治理對象的“獨有的自然”，這種“自然”是治理術運行的“底部”和“必不可少的皮下組織”，治理術必須進入它才能運轉。治理的“獨有的自然”其實就是支撐特定治理活動運行的社會基礎和制度平臺，治理活動與建基于其上的平臺因素之間的勾連與互動構成了治理的基礎秩序。鄉村治理的平臺因素有很多，從重要性和可分析性的角度看，農民形態、產權制度和空間布局構成了理解當前鄉村治理基礎秩序的一個廣義框架。基礎秩序是鄉村治理“內生的錨”，平臺因素變化所引發的基礎秩序變動是鄉村治理現代化的內生基礎。應用這個框架去分析鄉村治理問題，將農民形態、產權制度、空間布局問題轉換為合作秩序、產權秩序和空間秩序問題，再經由秩序類型與治理形態關系的邏輯建構回扣治理問題，通過這樣一個邏輯大循環跳出了“就治理體制論治理”的邏輯圈囿，有效拓展了鄉村治理的分析空間。

第二，城鄉形態現代化。城鄉形態是指不同等級、不同類型城鄉聚落之間的空間布局關系，以及與之關聯形成的人口布局、經濟聯系和功能分化。城鄉形態現代化大體是指傳統的城鄉聚落依據現代經濟社會特征發生空間重組和功能重構。作為城鄉形態在大地景觀上的投射，空間布局是城鄉形態最顯見的外部特征；空間布局與經濟活動、治理活動之間的耦合關系，則構成了城鄉形態的秩序基核。城鄉形態看似與治理問題關系不大，實則關聯甚密。現在絕大部分關于鄉村治理的討論是在一個直接從傳統社會繼承而來的空間格局中展開的，而事實上工業化、城市化、現代化進程中城鄉聚落是在不斷變化重組的，傳統城鄉形態這一邏輯前設大大限制了現代鄉村治理問題的分析。城鄉形態現代化概念的提出，實際上調整了分析鄉村治理問題的邏輯前設，即要認識到未來的鄉村治理活動是要在一個現代化的鄉村空間中去展布的，鄉村治理現代化進程應該是與城鄉形態現代化進程同步適配的。以此為基準再去分析治理單元、治理模式、土地制度等問題時，就會得出與流俗認識不同的答案。

第三，農業農村失衡陷阱。1991年，一位歐共體官員在美國游歷了兩個半月之后，寫下了一篇文章《歐洲人的視角：美國鄉村的12個印象》。文章表達了這樣一個看法：農業正在成為與制造業一樣的產業，如果從其所創造和維持的就業、產生的財富、對社區的再投資等方面來衡量，農業對農村發展的影響充其量也就是中性的（如果不是反作用）。這個論述直擊農業農村現代化進程中農業現代化與農村現代化的相對性關系問題，堪稱托克維爾式的洞見。從經驗認識上看，現代化進程中農業發展和農村發展并非完全相容的，前者對于后者的貢獻通常是先遞增后遞減。進入現代化中后期，如果二者間非相容性不斷擴大，工業化城市化和農業現代化仍然有可能繼續發展，但農村發展則會長期受到抑制，最不利的情況就是落入農業現代化單邊突進而農村發展陷入停滯的“農業農村失衡陷阱”。提出這一概念的意義在于，鄉村治理研究要著眼于縮小農業發展與農村發展之間的非相容性，從而為農政領域關聯政策的調整提供學理依據。

這三個分析性概念不是層級性的、也不是并列式的，而是從不同角度切入，為鄉村治理研究提供一些新的思維空間、分析框架、理論工具。概念和框架的價值不在于標識性，而在于致用。提出上述分析性概念的意義在于能夠通過這些概念進入研究對象的內部，將在傳統概念體系和認識框架中難以分析或者無法分析的問題變得可分析，從而拓展研究的分析空間。

二、鄉村治理的若干客觀變化

隨著農業農村現代化的推進，鄉村經濟社會快速發展變遷，鄉村社會的治理基礎、治理條件、治理格局發生了一系列客觀變化。

第一，鄉村人口和農業人口大幅減少，鄉村治理中的群體張力不斷減弱。改革開放時，中國鄉村人口占比大約80%，如今鄉村人口比重已經下降到33%左右，城鄉人口布局發生質地之變。城鄉人口布局變動意味著鄉村治理活動直接覆蓋的人口數量已經隨著城市化進程逐步減少。通常情況下，鄉村居民中的精英群體（或者說素質相對更高的人群）會優先向城市轉移。這會帶來兩方面影響：一方面，鄉村社會中的群體張力會減弱，直觀而言鄉村治理的矛盾性和復雜性應該是不斷降低的；另一方面，留在農村的人口屬于鄉村人口中素質相對較低的群體，村民治理參與能力不足，這又給鄉村治理活動帶來了新的不確定性。

第二，常住人口與戶籍人口差異明顯，鄉村治理的覆蓋人群需要重新劃定。中國鄉村振興綜合調查顯示，調查地區平均村莊規模約為700戶、戶籍人口約2400人、常住人口約1700人。當前，全國村莊中平均有超過25%的人常年不在村，其中東中部地區這一比例大約為20%，西部地區比例略高于全國平均水平；東北情況最為嚴峻，常年離村人口已經達到47%，接近一半。當前，不但有一部分村民常年離村，各地村莊中也出現了一批外來常住人口。從全國平均水平看，外來常住人口約占村莊常住人口的10%，東部地區村莊外來常住人口較多，在村莊常住人口中的占比已經超過20%。目前離村人口和外來人口在鄉村治理中的參與水平都不高，未來鄉村治理特別是村民自治究竟覆蓋哪些人群需要重新去劃定。

第三，農業從業人員比重大幅降低，專業農戶將成為鄉村治理的中堅力量。1991年時，農業就業比重大約為56.7%，到2023年時這一數字已經下降到22.8%。從相關的研究來看，這個數字大約存在8—10個百分點的高估，也就是說實際農業就業比重大約在13%—15%。農業就業人口大幅減少，意味著平均每戶的經營規模顯著增加。近年來，鄉村發展的一個重要趨勢就是專業農戶階層日漸崛起，并且逐步成為推動鄉村振興的中堅力量。根據農業農村部公布的有關數據估算，從全國看，種植業中占比大約5%的專業農戶完成了近50%的產能，養殖業中占比大約1%的專業農戶就完成了50%的產能。從村莊內部來看，當前在村人口可以劃分為專業農戶和小農戶，專業農戶實際上構成了鄉村主要的就業群體。東北就是一個明顯的縮影。根據中國鄉村振興綜合調查數據，東北地區每個村莊的戶籍人口約1900人，其中常住人口只占36%，除了老弱貧病群體，常住人口大部分都是種養專業戶。從國土“三調”數據看，因為土地開荒、農田整理等原因，東北地區耕地出現了較大規模增加。約占原來1/3的人口耕種比原來更多的土地，這意味著經營規模擴張3倍以上。專業農戶群體是村莊的原住民與常住民，未來能夠在鄉村治理中發揮更重要的作用。

第四，“一肩挑”和第一書記制度普遍施行，兩項制度實踐成為影響鄉村治理效能的重要變量。按照中央組織部2022年5月發布的數據，村黨組織書記、村委會主任“一肩挑”的比例達95.6%，比換屆前提高29.5個百分點。中國鄉村振興綜合調查顯示，全國70%的村莊設有第一書記，其中東北地區的覆蓋度最高，達到95%以上；中部地區覆蓋度比較低，不足50%。“一肩挑”和第一書記制度普遍施行后，有兩方面問題需要重視：一方面，很多情況下，村黨組織書記和第一書記之間的關系并非完全同向同頻，鄉村治理中如何處理好二者關系就成了一個很重要的問題；另一方面，一些地方在“普通村”陸續減派了第一書記和駐村工作隊，依托外部支持形成的治理能力出現了空心化現象，對未來鄉村治理是一個不小的考驗。

第五，東西部村莊得到財政補助的比例差別較大，反向折射出鄉村治理基礎能力的差異。首先不考慮補助金額的多少，單純從數據上看，中國鄉村振興綜合調查顯示能夠得到財政補助運轉經費的比例，東部地區最少，只有約63%；而西部和東北地區都比較多，能夠達到80%以上。在一般認識中，東部地區經濟水平高，相對其他地區而言對于村莊運行的補助應該更多。這里似乎就產生了一個悖論。實際上，不同地區未獲得財政補助的原因是不同的。在東部地區，大部分未獲得財政補助的村莊是經濟基礎比較好的村莊，這些村莊僅靠集體經濟就能實現良好運轉，有些甚至還能提供一些補充性的（準）公共服務。這些村莊基本不需要財政補助，當然地方政府也不會給予補助。而在西部和東北地區，絕大部分村莊并無集體經濟收入，運轉上必須依靠財政補助。在這些地區有些村莊沒有獲得補助，主要原因是地方財政實在捉襟見肘，難以實現全面覆蓋。

第六，絕大部分村莊組建了集體經濟組織，但集體經濟對鄉村治理的支撐作用有待釋放。目前，農村集體產權制度改革階段性任務基本完成，農業農村部數據顯示，已經清查核實農村集體資產7.7萬億元，集體土地等資源65.5億畝，確認農村集體經濟組織成員9億人。中國鄉村振興綜合調查顯示近90%的村莊建立了集體經濟組織，其中大約有35%采取的是直接經營管理的方式，有近60%的村莊采取了黨支部領辦合作社的方式，此外還有少部分通過成立直營公司、集體資產管理公司等形式發展壯大集體經濟。必須認識到的是，集體經濟組織的數量與集體經濟的發展質量并不直接掛鉤，大多數集體經濟組織還沒有真正建立起符合市場經濟要求的運行機制，集體經濟的制度潛力和對鄉村治理的支撐作用都有待釋放。

第七，村“兩委”負責人總體素質快速提升，經濟發達地區鄉村本地精英的穩定性越強。根據中組部公布的情況，上一輪村“兩委”換屆完成后，村干部年齡普遍下降，村黨組織書記平均年齡為45.4歲，下降3.9歲；學歷明顯提升，村黨組織書記大專以上學歷的占46.4%、提高19.9個百分點。中國鄉村振興綜合調查顯示，村黨組織書記平均年齡為47.94歲，大專以上學歷占比超過50%。考慮到后者比前者時間上存在1—2年遲滯，可以認為兩組數據是高度吻合的。從分地區的情況看，東部地區村黨組織書記年齡略偏大，西部地區村黨組織書記的年齡更偏年輕一些，比東部地區的年齡小4歲以上。中部地區村黨組織書記平均學歷水平更高，東北地區村黨組織書記平均學歷水平最低；東部地區擔任村支部書記的平均年限更長，西部地區則較短。如果找一個小的切口來分析，東部地區的村黨組織書記同時具備了年齡最大、男性比例最高、平均任職年限最長三個特征，由此可以初步推斷的是經濟越發達，村莊中本地精英的穩定性越強。總體看，村黨組織書記在學歷上還有一定的提升空間，但在年齡上倒未必要一味再追求低齡化，負責人的相對穩定對于改進鄉村治理意義更大。

第八，村“兩委”負責人工資收入不高，但相當一部分有其他經營收入。從中國鄉村振興綜合調查看，村“兩委”負責人的收入不算高，最高的東部地區平均也只有5.96萬元，最低的東北地區平均只有2.95萬元。總體看，各地村“兩委”負責人收入均略低于當地工薪階層水平。不過，相當一批村“兩委”負責人有創辦或經營企業的經歷，東部地區這一比例高達55%，東北地區最低，只有約27%。各個地區中，有過創辦或經營企業經歷的負責人中，大約有一半還在繼續經營。也就是說，除了東北地區之外，其他地區有約1/4的村“兩委”負責人仍然在兼職從事企業經營。這在一定程度上可以解釋為何他們能夠在并不算高的薪資水平下愿意繼續從事這一工作。當然，這一情況隱含的風險是村莊資源“內部人控制”和“關聯交易”問題得不到有效規制，部分經濟發達村一直存在這個問題。

三、當前鄉村治理面臨的問題和挑戰

除了在客觀變化中可以直接反映出的問題以外，當前鄉村治理中還有一些問題和挑戰需要引起重視。

第一，鄉村治理效率偏低，治理單元調整不順暢。鄉村治理中無論是推動經濟發展還是提供公共服務，都需要一定的人口規模支撐。目前，鄉村人口分散、村莊規模過小是制約鄉村治理效率提升的關鍵問題。根據民政部公布的數據測算，全國平均每個村委會和居委會的正式工作人員都是4—5人，平均一個居委會能夠服務7600人，而平均一個村委會只能服務約1000人，不足城市居委會的1/7。村莊規模過小影響的不僅是村委會等村級組織的運行效率，還會對公共服務供給產生重大影響。當前，79%的村莊規模在1000戶以下，這樣的規模正好處于人口的不穩定區間，絕大多數村莊達不到公共服務規模的底線。在一個村莊只有1000人左右的情況下，水電路氣房等基礎設施投入將是高度分散而低效的。隨著人口的減少，將會出現相當一批人口規模很小的小規模村莊乃至“空心村”，這類村莊可能有三種走向：一部分會隨著人口規模的持續減少收縮為小型的專業農戶居民點或者專業農莊，另一部分可能通過調整合并成為小城市或大型村莊的一部分，還有一部分則會不可避免地走向消失。無論是走向哪個方向，都需要對現有的鄉村的空間單元和治理單元作出適應性調整。然而，現實中鄉村空間單元和治理單元的調整嚴重滯后于人口規模的變化，這已經成為阻滯鄉村治理現代化的一個基礎性問題。

第二，流動性遷居性人口的鄉村治理參與度實際非常低。之所以在中國鄉村振興調查中顯示選舉參與率很高，那是因為這一調查的對象都是常年在村居住的居民，而常年離村人口由于太過分散、流動性強，很難進行系統調查。從對一些城市農民工的隨機訪談情況看，常年離村人口中大部分不參加村莊選舉，參加其他自治活動就更少。疫情期間有一些地方通過網絡投票、微信議事等方式開展選舉和協商，但這些形式覆蓋的主要是因為疫情阻斷短時不能返鄉的人群，對于常年離村人口的覆蓋度并不高。按照村民委員會組織法，如果戶籍不在本村，但在本村居住一年以上，本人申請參加選舉，并且經村民會議或者村民代表會議同意是可以在常住地參加選舉的。但實際情況中，絕大部分戶籍不在本村的外來人口不會提出參選要求，地方黨委政府大多也并不會主動向這些人群宣講政策，這部分人在基層群眾自治中的選舉權和被選舉權實際處于懸置狀態。東部地區中外來常住人口的占比已經超過20%，隨著這一群體日漸龐大，相關權利的保障問題會日益突出。

第三，鄉村治理力量匱乏，村干部來源亟待拓寬。從一般規律講，城鎮化過程中，首先從鄉村轉移出去的是精英人群，當傳統的鄉村精英人群轉移完畢之后，村干部的遴選將變得十分困難。當然，農業農村現代化推進中也會產生專業農戶這類新興精英，但是新興精英的目光通常在更廣闊的市場上，不太依賴村莊權力的庇護，因此選舉參與的熱情并不高。在調查時，一位鄉鎮干部比較坦誠地表達了現在的問題：原來的村干部有些存在違紀違法問題，不可能再用了；現在村里的一些年輕人不想參與村里的事務；一些大戶或者做生意的，人家基本不“吃政府”，也不太樂意配合干工作。這只是對一般情景的分析，實際情況比這個復雜得多，不僅是小村差村人選產生困難，一些中等規模村莊稍有紛爭，人選可選擇范圍也很窄。隨著越來越多的村莊難以從本村產生合格的村干部，未來村干部特別是“兩委”負責人的專業化、職業化是大勢所趨。

第四，過渡形態村莊（社區）的基層群眾自治制度運行不規范。易地扶貧、生態移民、村莊撤并等搬遷安置或城中村、城郊村直接轉制產生的過渡型社區，治理結構復雜，有的是沿用村委會體制、有的改行了居委會體制、有的又采用了“居委會+村委會”的體制，形態多樣、不一而足。有些社區已經將就著運行了很多年，可以說長期處于過渡狀態。還有一些城中村、城郊村搞了村改居之后，直接將選舉方式從村民大會直接選舉改為了居民代表選舉，但是社會經濟體制沒有調整，村委會仍然直接管理集體資產和集體經濟事務，制度運行上存在一定風險。還有一些村莊改了社區過幾年又改回了村莊，這期間選舉方式隨意更改，無規則可言。通常情況下，只要能夠維持運轉，不出亂子，地方通常也沒有動力去調整優化管理體制。安置轉置社區的管理體制如何規范，需要有一個統籌考慮。

第五，“一肩挑”本來是具有積極意義的舉措，反而成了鄉村治理中的一個“風險點”。中央要求是村黨組織書記通過法定程序擔任其他職務，以什么方式實現這個要求是關鍵問題。實際操作中主要有方式：一是自下而下，先經村民選舉產生村委會主任，再將該人選報請上級黨組織醞釀作為村黨組織書記人選；二是自上而下，先由上級黨組織醞釀產生村黨組織書記人選，再將該人選作為村委會主任候選人提交村民大會選舉。兩種方式實際各有利弊，早期兩種方式都很普遍，現在各地為了確保組織意圖能夠充分貫徹，基本采用了自上而下的方式，但自下而上方式也還存在。自上而下的初衷是為了確保目標人選“萬無一失”，但在客觀上可能造成目標人選落選后的“一失萬無”，因此各地到了村民大會選舉環節都十分緊張，生怕搞出選舉事故。調查發現，中部某縣在過去的操作中多次出現過選舉事故，于是調整了“一肩挑”的實現方式，改自上而下為上下結合，通常醞釀多個目標人選參加村委會主任選舉，然后再通過法定程序產生村黨組織書記。

第六，東北地區鄉村治理各項指標都不樂觀。根據中國鄉村振興綜合調查數據分析，在全國四大地區中，東北地區鄉村人口流出最多、村莊工商戶比例最低、獲得財政外資源支持的比例最低，村黨組織書記平均受教育水平最低、平均收入最低、經營企業經歷的比例最低，村民治理參與水平最低，等等。當然，也不是沒有積極因素，比如種養專業戶的比例最高、設有第一書記的比例最高、村“兩委”得到財政補助運轉經費的比例最高。正反兩方面因素其實恰恰是相輔相成的，共同證明了一個道理就是東北地區村莊商業化水平低，對政府的依賴更大。短期看東北鄉村維持運轉倒未見得會出什么問題，但從長期看沿用現行鄉村治理體制下的村莊會成為一個沉重的包袱。地方財政一旦吃緊，現有的鄉村發展水平就會受影響。這個情況下，如果不能找到內生發展動力，東北地區鄉村向更高水平的演化就會非常困難。需要防范的主要是個別乃至一部分村莊出現系統性崩壞，造成嚴重的負面影響。

四、鄉村治理現代化前景與改革舉措

分析鄉村治理現代化的前景，最重要的是怎么去認識客觀變化和問題挑戰，這時文章開始提出的若干分析性概念就有了用武之地。從客觀變化上看，村莊類型分化和鄉村社會轉型將日趨加深，在典型農區，隨著人口壓力紓解、專業農戶發育和社會分工深化，一個去依附的專業化社會將逐步形成，部分地區村民自治向社群合作形態轉變的條件開始成熟，鄉村治理水平提升比較確定。同時，未來鄉村治理現代化的趨勢與走向，很大程度上又受到產權制度改革、空間布局調整、農業農村發展協調性等政策因素的影響。比如，鄉村人口減少、農場規模擴大、專業農戶崛起意味著農民形態發生了根本性的變動，鄉村治理體制必須根據新的農民形態作出適應性調整，充分釋放專業農戶的活力和動力。再比如，鄉村治理單元的調整不順暢，問題的根源很大程度上來自產權制度和城鄉形態。一方面，大部分村莊的村民自治組織和村集體經濟組織并未真正分離，在村莊“政經合一”體制下，一旦調整村民委員會的管理范圍，那么就要涉及土地等集體資產的關聯變動。另一方面，各地對城鄉形態現代化的認識不夠，缺少在現代化進程中以空間單元重組牽引治理單元重構的理念。由于這兩方面問題的存在，各地不到萬不得已基本不會考慮調整鄉村治理單元，于是相關問題長期擱置。此外，像東北地區的問題，農業現代化單邊突進，農村的基礎設施、公共服務、鄉村治理都難以跟上，如果按照這個路徑走下去就有落入“農業農村失衡陷阱”的風險。對此，推進鄉村治理現代化，必須瞄準不同類型鄉村發展的本源性問題提出破解之策。

第一，推行村莊“政經分開”改革。此前，中央已多次作出部署，要求探索剝離村“兩委”對集體資產經營管理的職能，開展“政經分開”試驗；有需要且條件許可的地方，可以實行村民委員會事務和集體經濟事務分離。由于改革試驗和方案設計沒有跟上，目前只有少數經濟發達村做了一定嘗試，大部分地區沒有能夠推行。深化村莊“政經分開”改革，要從制度上將集體經濟組織與鄉村治理體系分開，土地產權及集體經濟事務交由集體經濟組織負責，村民自治的重點聚焦到村莊日常生活領域的自主管理。這一改革既是實現鄉村產權經濟活動與社會治理活動的專門化、專業化的必由之路，也是實現鄉村治理單元調整、過渡形態社區治理體制轉型的前置條件。

第二，調整空間布局，優化城鄉形態。對于人口流出較多、空心化嚴重的村莊，要逐步開展城鄉空間布局調整，推進分散人口向周邊城鎮相對集中。典型農區舊居民點復墾改造時，充分考慮專業農戶的生產生活需求，規劃建設專業農莊。通過城鄉空間形態的轉變，能夠有效提升一部分低效運行村莊的治理效率，同時也可以擴大村干部的來源。專業農戶居住的小型居民點或專業農莊，不再單獨設立村級組織，相關公共服務和社會治理需求通過周邊小城市或大型村莊予以滿足。

第三，改革調整村民自治的運行框架，推動自治單元下沉、正式單元上移。現有行政村規模較大但人口分散的，根據地理分布將村民自治的基本單元下沉到村民小組或者自然村一級，建立“新自治體”；現有行政村規模較小的，可以直接轉制為“新自治體”。“新自治體”不再承擔行政功能、專責日常生活自治、不設脫產工作人員，公共財政不再負擔運轉經費和工作人員薪酬補貼。若干“新自治體”之上設立鄉鎮政府派出的綜合服務中心，承擔社會管理和公共服務職能，綜合服務中心經費由公共財政承擔，并大幅提高工作人員薪酬待遇。這是一個長策思考。這一思路符合基層群眾自治制度的實質，既能夠解決當前鄉村治理面臨的現實問題，又能推動社會主義民主自治的發育，將是一個重要的方向。

第四，優化村級組織負責人“一肩挑”操作路徑。一是精準落實“一肩挑”，全面推行但不片面搞“一刀切”。注意借鑒浙江村（居）“兩委”換屆經驗，明確四種情形不實行“一肩挑”：（1）本村確實無優秀人選的；（2）原任村黨組織書記較弱、村委會主任較強，但村委會主任不是黨員或黨齡不滿1年的；（3）宗族宗派矛盾突出，不適宜從本村產生“一肩挑”人選的；（4）剛剛經歷行政村規模調整，無論從原來哪個村產生人選都不利于融合的。上一輪換屆中，浙江有354個村沒有實行“一肩挑”，占比為1.57%。對于這些村，選派優秀機關干部到村任黨組織書記，幫助搞好村級班子建設，物色培養帶頭人。二是靈活選用村級組織負責人“一肩挑”的兼任方式。大部分地區采取的是先產生村黨組織書記再選舉產生村委會主任的方式，但也還有一部分地方采用的是先選舉產生村委會主任再選舉產生村黨組織書記的做法。前一種做法可以比較穩妥實現組織意圖，但也成為了很多地方村委會換屆選舉的風險源。三是盡快探索黨組織領導集體經濟組織的實現形式。城中村、轉居村、經濟發達村、經濟薄弱村等各種類型村莊的集體經濟組織情況千差萬別，村“兩委”與集體經濟組織的關系也千差萬別，有時可能村莊范圍與集體經濟組織范圍還不完全對等，對于如何實現黨對集體經濟組織的領導是一個需要專門試點探索的問題。

第五，調整優化東北地區鄉村治理制度框架。在現有框架下，東北地區一些指標確實不樂觀，鄉村治理現代化前景令人憂慮。短期看，東北的發展需要實現“精明收縮”，特別是嚴控向衰退型城鎮和村莊的過度投資，保住民生底線。但從長期看，要逐步調整對東北地區鄉村發展和鄉村治理的認識框架。大略估算，廣義上東北地區（東北三省+內蒙古東部四盟市）耕地面積大約占到全國三分之一，人均經營面積是全國平均水平10倍，已經是一個典型的人少地多的大農場區域。人多地少條件下和人少地多條件下的鄉村發展模式和治理框架是不同的。人地關系緊張時，村莊這種聚落形態在國家治理中發揮著很強的基層組織作用；但人地關系疏解之后，專業農莊而非村莊將成為農業生產和農村社會的基本單元。隨著現代農業科技的快速迭代和擴散，一個專業農莊的輻射范圍可以相當大。如果這個規律能夠充分作用，東北農區的城鄉形態將會朝著“大中城市+市鎮+專業農莊”的方向發展，農業組織方式則會朝著類似農工綜合體的方向演進。這樣一來，前述東北地區鄉村治理特別是村莊一級面臨的諸多問題實際上就不存在了。未來，改進東北地區鄉村治理的策略是順應生產形態和城鄉形態變動的趨勢，果斷打破現有的基層治理結構，及時對行政區劃、治理體制、組織架構進行調整優化。一個理想圖景是東北地區直接實現鄉村治理形態的現代跨越，從而歷史性地繞過現階段鄉村治理面臨的種種問題，甚至比發達地區更快實現鄉村治理現代化。

作者系中國社會科學院政治學研究所副研究員；來源:《鄉村治理評論》2025年1期