埃薇·菲特里亞妮：印尼的“之”字外交，還能繼續下去嗎？

IPP評論是國家高端智庫華南理工大學公共政策研究院（IPP）官方微信平臺。

編者按：

1948年，印尼開國副總統哈達提出“在兩塊暗礁之間劃船”的“積極獨立”的理念，奠定了印尼外交政策的基調。這一傳統有時被誤解為印尼在大國博弈中僅求明哲保身，在國際事務上則置身事外。

但近年來，印尼正逐步在國際舞臺上塑造更為主動的形象：一方面作為東南亞最大經濟體，不斷推動東盟機制的發展，以分散大國博弈在區域的外溢影響力。另一方面則同時與中美深化合作，在大國間實現對沖。

此外，在今年的聯合國大會期間，總統普拉博沃宣布印尼準備派遣維和部隊前往加沙，并強調了印尼在應對氣候危機、推動綠色能源轉型上的積極作為，展現出印尼在地緣政治與全球治理議題中兼具“調停者”與“行動者”的姿態。

然而，印尼的外交雄心受到的內外掣肘也越發清晰。一方面，作為全球重要的“搖擺國家”，印尼地處連接印度洋與太平洋的戰略要道，北部毗鄰南海，始終處于中美競爭的焦點。印尼既依賴中國的投資與基礎設施合作，也離不開美國在制造業和消費品市場上的支撐，在“選邊”問題上仍舊面臨壓力。

另一方面，國內壓力更加直接。作為島群國家，印尼內部存在復雜的族群與地區差異，加之財富分配不均、通脹和就業困境等結構性問題，社會不滿情緒容易累積。今年8月至9月間，全國多地爆發抗議，反映出印尼體制與經濟結構的深層矛盾。在此背景下，領導層不得不在維穩與外交抱負間進行權衡。

面對復雜的內外環境，印尼還能在“積極獨立”的外交航道上保持方向嗎？

近日，印度尼西亞大學國際關系學教授埃薇·菲特里亞妮（Evi Fitriani）在IPP國際會議上闡釋了印尼“之”字型外交的經驗——在全球南方與北方、東方與西方之間不斷切換，同時定位為橋梁與調解者。

在他看來，印尼外交決策并非出自對“全球南方”或“全球北方”的身份認同，而是國內因素與外部因素互動的結果。其中，最根本的決定因素其實并非外部環境，而是國內政治：領導人如何界定威脅、兌現承諾，以及在政治、經濟和社會優先序之間的權衡，往往直接塑造對外戰略決策。

埃薇·菲特里亞妮（Evi Fitriani）

印度尼西亞大學社會與政治科學學院國際關系學教授

*文章整理自菲特里亞妮教授在第十二屆IPP國際會議上的發言。演講原標題為“全球南方的崛起及其對多極化的影響：印尼的經驗”。

我想結合“全球南方”這一主題，談談印尼在外交實踐上的的經驗。

從大的背景來看，當今世界的自由主義國際秩序正面臨沖擊，聯合國改革也屢屢受挫。即便如此，我們依然應當對聯合國抱有希望。同時，新興經濟體的崛起與科技的迅速發展，正在深刻改變全球格局。近年來，各類新機構與新倡議不斷涌現，推動世界邁向多極化。

普拉博沃在聯合國大會第80屆大會上表達了印尼對包括加沙地帶沖突、氣候變化以及清潔能源和糧食危機等一系列問題的關注。圖源：路透社

在這樣的背景下，印尼是如何理解全球局勢的？

對印尼而言，新興大國的影響不僅僅來自經濟和科技實力，還在于軟實力。比如，中國是如何在印尼塑造了良好形象的？中國的現代化道路給印尼等國帶來了哪些啟發？

我認為，我們理解的“發展”，不僅僅是經濟增長、技術和基礎設施建設，更是包括軟實力的綜合展現。

而這恰恰是美國所忽視的部分。過去五年間，一些國家的做法削弱了國際機構與多邊主義。在許多印尼學者看來，這折射出國際權力關系最糟糕的一面：大國為所欲為，把自己的意志強加于他國。

與此同時，全球經濟體系正經歷深刻重塑，從集中化供應鏈逐步過渡到多中心經濟格局。

印尼既感受到地區和全球的壓力，也在試圖把握其中機遇。從歷史上看，印尼與全球南方的聯系非常緊密。印尼是1955年亞非會議（萬隆會議）的東道國，也是后來不結盟運動的發起國之一。對于印尼而言，與亞洲、非洲、美洲那些同樣在艱難摸索的新興國家結交，是一種傳統，更是一貫的立場。

1965年4月，慶祝萬隆會議十周年大會上的印尼青年。圖源：新華社

當然，印尼的外交方針并非一成不變，而是隨著不同領導人的治國思路不斷調整。在蘇哈托（Haji Mohammad Suharto）總統執政時期，印尼更強調區域合作，推動建立東盟（ASEAN），并積極改善與當時所謂“全球北方”國家的關系。

長期以來，印尼走的是一種“混合”路線：一方面繼續深度參與全球南方的事務；另一方面又通過二十國集團（G20）與主要經濟體建立聯系，還曾成為經合組織（OECD）的成員；同時也與發展中國家保持友好關系，如今更是加入了金磚國家（BRICS）。

因此，印尼在“全球南方”和“全球北方”之間不斷切換，以一種“之”字形的動態姿態開展外交。

看上去或許不夠一致，但始終貫徹的是“積極獨立”的基本原則。

但如果深究“之”字形外交的成因，我們可以發現：事實上印尼外交最根本的決定因素并不是外部環境，而是國內政治。

許多學者強調外部力量對印尼外交政策的塑造，但對印尼來說，無論是靠近全球南方、與全球北方合作，還是堅持不結盟，很大程度上都取決于國內政治生態。

領導人如何看待威脅——既包括外部大國，也包括國內動態——以及他如何在內外展現自身權力，往往直接影響外交選擇。外部壓力固然存在，但最終依賴于被領導人的認知和判斷。

9月20日，示威游行者在印尼雅加達街頭游行。圖源：法新社

這就引出印尼外交的另一個核心原則——“積極獨立”。這里的“獨立”并不等于“中立”。印尼強調獨立，并不是消極置身事外，而是要保證沒有任何外部力量能在國際事務上替我們做決定。

印尼始終堅持，根據自身判斷去決定與誰合作、如何合作。因此，有時印尼會選擇與西方合作，有時與東方合作，也可能與全球北方或全球南方國家合作。一切取決于我們的自主選擇。正因如此，印尼從未加入任何軍事同盟。我們是東盟的創始國之一，但東盟本身就是一個相對松散的組織，內部保留了很大的靈活性。

從宏觀層面看，印尼外交決策并非出自對“南方”或“北方”的身份認同，而是國內因素與外部因素互動的結果。國內政治、經濟發展以及執政當局對公平與均衡的關切，往往是最核心的考量。在此基礎上，我們再去衡量大國的政策（如美國、俄羅斯、中國、印度、日本），評估東南亞及東亞地區動態是機遇還是風險，并判斷全球環境——例如我們是否信任國際法和相關制度。

需要特別注意的是，國內因素本身也會不斷變化。不同領導人上臺后，優先順序可能從政治轉向經濟，再轉向社會公平，這些考量會不斷輪替。

過去十年凸顯了一個特點，那就是總統必須兌現競選承諾。

因為民主制度與維持政權的需要，使領導人必須向選民證明，他們既能提升國家主權和實力，又能兌現承諾。這一點在現任總統的外交政策中體現得尤為明顯。

在設定印尼的國際角色時，領導人通常會考慮幾個層面：

首先是在東南亞要發揮帶頭作用，展現主動性；

其次，作為發展中國家陣營的一員，我們在伊斯蘭世界中也有重要地位，能夠與穆斯林國家溝通，也能與那些涉及穆斯林相關議題的國家交流。

在政治上，印尼往往自視為一個中等強國和調解者（mediator）。而在全球層面，我們更愿意把自己定位為一座“橋梁”，連接南與北、東西之間。但也正因如此，印尼很難在“全球南方”或“發展中國家”中保持完全一致的角色，因為我們同時也與“全球北方”保持合作，建立緊密網絡。

1月，普拉博沃與莫迪在新德里舉行會談，雙方簽署了一系列包括健康、安全、數字技術與海事合作在內的協議。圖源：新華社

綜上所述，印尼雖然常被視為全球南方國家，但其經驗表明：印尼在全球南方中的立場，很大程度上取決于國內發展與國情。國內政治的作用，使得印尼難以在全球南方長期維持完全一致的角色，最終形成“之”字形外交路徑。

然而，正是“積極獨立”的原則，使印尼能夠在多極化世界中，建立廣泛而多維的伙伴關系。我們努力同時維系與全球南方和全球北方、東方與西方的關系，這正是印尼“積極獨立”外交最重要的意義所在。

IPP公共關系與傳播中心

排版｜周浩鍇

審校｜劉 深

終審｜劉金程

孟維瞻：特朗普真能問鼎諾貝爾和平獎嗎？

李婷：服裝業的老板們，是讓財富流動的中堅群體
李青：這場關乎全球價值鏈的“大重構”，會給中國帶來什么？

關于IPP

華南理工大學公共政策研究院（IPP）是一個獨立、非營利性的知識創新與公共政策研究平臺。IPP圍繞中國的體制改革、社會政策、中國話語權與國際關系等開展一系列的研究工作，并在此基礎上形成知識創新和政策咨詢協調發展的良好格局。IPP的愿景是打造開放式的知識創新和政策研究平臺，成為領先世界的中國智庫。