國道收費合理合法嗎？——國道省道收費現象的法理分析

注：非專業人士，文中涉及相關法律法規為咨詢AI收集，僅為探討，如有差錯，歡迎指正。

近年，偶爾就刷到新增國道收費的視頻，網上查了下，2025年，全國省干線公路新增137處收費站，主要涉及國道和省道路段，如江蘇省205國道宿淮收費站和山東省濟南嘉祥至金鄉路段。

這些收費站的設立基于《收費公路管理條例》，將相關路段定位為政府還貸公路，通過收費償還建設債務并保障養護資金。

然而，這一現象引發爭議，因為國道和省道作為公共基礎設施，其建設資金主要來源于中央和地方財政預算，即納稅人貢獻，與市場化經營的高速公路存在本質區別。

高速公路采用貸款修路、收費還貸模式，收費期限有限，通常10至20年；國省道原則上不收費，養護依賴財政撥款和成品油消費稅返還。

國道省道收費的直接背景是地方財政壓力增大。全國公路養護資金缺口超過5000億元，約40%的公路需檢修但資金短缺。

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隨著新能源汽車保有量增加，成品油消費稅收入減少，原有資金來源受影響。

2009年《成品油價格和稅費改革方案》實施后，公路養路費等六項收費被取消，并統一納入成品油消費稅中征收，每升汽柴油附加稅中約1.2至1.5元用于公路養護，包括國省道。

這種“以路養路”機制旨在根據使用量征稅，確保公平分擔成本。

然而，中央通過“基數+增量”方式返還稅款給地方后，資金常被挪用于建設或其他支出，導致養護到位率不足，地方為填補缺口而恢復收費。

從法理上，國道省道收費具有合法依據，但需嚴格遵守條件。

《中華人民共和國公路法》（2017年修正）第五十九條規定，符合國務院交通主管部門規定的技術等級和規模的公路，可以依法收取車輛通行費，包括利用貸款或有償集資建成的公路。

《收費公路管理條例》（2004年施行，2019年修訂）第十條明確，政府還貸公路可收費，資金?？顚Ｓ茫糜趦斶€債務本息和養護，收費期限最長不超過15年（中西部地區不超過20年）。

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收費站設立需省級政府批復，標準按普通公路執行，期限從批準日起計算，通常2至5年評估。為地方操作提供了空間。

然而，這一機制存在潛在問題，即允許地方通過城市投資公司（城投）等融資平臺，將本應由財政全額負責的公共基礎設施包裝為收費項目，形成制度邊界模糊。

城投公司作為地方融資平臺，可先行以貸款或集資名義建設公路，然后申請轉為政府還貸公路，通車后行使收費權，甚至轉讓收費權延長期限（不超過總限期）。

2025年4月交通運輸部等部門印發的《收費公路政府和社會資本合作新機制操作指南》規范了這一過程，強調通過行政許可授予收費權，并在嚴防新增隱性債務前提下提供投資支持。

此操作雖符合條例允許的轉讓規定，卻實質上繞過公共基礎設施的無償使用原則：純財政撥款項目可事后“后置”包裝為貸款項目，省級審批環節寬松，缺乏統一審查標準和第三方審計機制。

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這一包裝機制的漏洞源于事權與財權不匹配。

條例雖禁止挪用和盈利，但未明確禁止純公共項目轉為還貸項目，導致重復收費和期限超標風險。

中央轉移支付有限，地方為保障建設而融資，公共項目商業化成為常見路徑。潛在風險包括加劇地方隱性債務（城投債規模超60萬億元）、扭曲公平性（燃油車主面臨雙重負擔，新能源汽車免稅）以及違背“減費降本”導向。

2025年國務院立法工作計劃將《收費公路管理條例》列為預備修訂項目，擬優化收費期限和投融資機制，但截至10月尚未落地。

為防控風險，可加強審批標準化、引入獨立審計、優化中央地方財政分配，并在條例修訂中明確禁止純公共項目包裝收費。

同時，推動PPP項目聚焦使用者付費，避免財政兜底?？傮w而言，國道省道收費雖合法，卻需通過制度完善確保公益屬性，避免公共資源商業化傾向。

參考文獻

1. 《收費公路管理條例》（國務院令第417號，2004年9月13日公布，2019年修訂）。來源：中國政府網 。

2. 《中華人民共和國公路法》（2017年修正）。來源：交通運輸部網站。

3. 《成品油價格和稅費改革方案》（國務院，2009年1月1日實施）。來源：中國政府網 。

4. 《收費公路政府和社會資本合作新機制操作指南》（交通運輸部、財政部、自然資源部，2025年4月10日印發）。來源：交通運輸部網站。

5. 《國務院2025年度立法工作計劃》（國務院辦公廳，2025年5月14日印發）。來源：中國政府網。