求解“地方財政困難”

12月中旬，準備去省會城市拜訪金融機構的東部某縣財政局長，一直在車上學習剛剛結束的中央經(jīng)濟工作會議公報內(nèi)容,特別是那句“重視解決地方財政困難”。

他提了幾個問題：重視解決地方財政困難意味著什么，為什么會在這個時候提出來，應該如何解決這個問題，財政從財力保障到保障財力，中間發(fā)生了哪些變化。

此次，他去省會城市拜訪金融機構，也是為了解決當?shù)刎斦媾R的挑戰(zhàn)。一路上，他還想辦法調(diào)度資金給本地國企，用來參與土地拍賣。因為當?shù)赝恋爻鲎屖杖氤掷m(xù)下行，需要國企參與進來，做大分母。

地方政府是中國市場中極為活躍的主體。通過相互競爭，地方政府持續(xù)為各類產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供必要的要素支持，同時又肩負著穩(wěn)增長、保民生的任務。

由于剛性支出壓力不斷增加，收入端卻難見明顯改善，部分地方財政困難的問題開始凸顯。

遼寧大學地方財政研究院院長王振宇說，當下地方財政困難的癥結突出表現(xiàn)為流動性不足甚至短缺，財政收入有限性與剛性支出無限性之間的矛盾十分突出。尤其是基層的財政狀態(tài)不夠理想，事實上屬于應急財政特性，這是一個不容忽視的“應急財政中長期化現(xiàn)象”。在地域上，“中等地區(qū)”現(xiàn)象普遍：西部有轉(zhuǎn)移支付，東部有產(chǎn)業(yè)基礎，一些中部或者諸如遼寧等“東部不東”的區(qū)域面臨著更大挑戰(zhàn)。

2025年12月召開的中央經(jīng)濟工作會議首次提出“重視解決地方財政困難”，將這一問題放在政策聚光燈下。多位研究者認為，這也意味著對這一問題系統(tǒng)性解決的開始，解決問題的方式有可能從帶有應急色彩的“流動性注入”，深入到中央和地方財權、事權的調(diào)整。

王振宇認為，“重視并解決”地方財政困難，將成為2026年中央和地方工作的一項重要內(nèi)容。應該將“地方財政困難”作為中央和地方的“共同財政事權”來看待，這也是化解長期以來基層政府治理中財政安全赤字的重要舉措。

東方金誠公用事業(yè)一部執(zhí)行總監(jiān)周麗君認為，中央經(jīng)濟工作會議首次提出“重視解決地方財政困難”，呼應了“穩(wěn)中求進、提質(zhì)增效”的核心基調(diào)，體現(xiàn)了中央重視地方財政可持續(xù)性與基層穩(wěn)定的深刻考量，是防范化解系統(tǒng)性風險的關鍵舉措，但同時，重視解決地方財政困難并非“盲目兜底”，而是助力健全地方財稅體系、優(yōu)化財政支出結構、提升地方自主財力，推動形成與高質(zhì)量發(fā)展相匹配的財政支撐格局。

12月16日，中央財辦有關負責人接受新華社采訪解讀中央經(jīng)濟工作會議精神時提到，重視解決地方財政困難，建立健全增收節(jié)支機制，增強地方自主財力，兜牢基層“三保”底線。

問題在哪里

上述東部縣級財政局算了一本賬：該地2023年稅收收入27億元，2025年降至23億元，呈持續(xù)下滑趨勢。但支出側，民生保障卻在連年攀升。2023至2025年增長3億元。其中，育兒補貼增加數(shù)千萬元，居民養(yǎng)老標準每人每月上調(diào)20元，僅此一項，年增支數(shù)千萬元。

據(jù)該局長計算，現(xiàn)在當?shù)孛吭率杖爰s在1億至2億元間，但每月僅“三保”支出就需要4億元左右。此外，當?shù)爻峭秶髠鶆绽⑤^高，地方財政還需要承接其償債壓力。

該局長對經(jīng)濟觀察報表示，當前“三保”（保民生、保工資、保運轉(zhuǎn)）是最大的困難，但是這又是必須要保障的，是絕對的底線。主要的困難就是財政收入不能覆蓋支出，也就是俗稱的“三個蓋子五個鍋”。

中部某市財政部門人士表示，當前地方財政挑戰(zhàn)已經(jīng)從“三保”逐漸過渡到“五保”。傳統(tǒng)“三保”是保民生、保工資、保運轉(zhuǎn)，其他“兩保”是“保債務的還本付息”以及“保清欠”。近期，政策不斷強調(diào)要清理企業(yè)欠款，這一任務已經(jīng)逐漸壓實至各級政府。

當?shù)刎斦幕竟ぷ鞫际菄@“五保”來運轉(zhuǎn)。上述中部財政部門人士說，當?shù)刎斄Φ脑鲩L和支出的剪刀差越來越大，法定債務的還本付息越來越大——政府部門還有債務率這個考核指標。但經(jīng)濟下行壓力和土地市場的低迷，導致稅收和土地收入下行。特別是土地收入的下滑，地方政府短期內(nèi)難以形成產(chǎn)業(yè)集群，彌補土地出讓差額的收入。

該人士強調(diào)，財政增長和支出的剪刀差問題是最突出的。隨著老齡化，財政負擔還會逐漸加大，新的稅源或者收入來源沒有跟上，會出現(xiàn)財政庫款不足或者斷裂的情況，加大系統(tǒng)性的風險。

周麗君認為，基于區(qū)域經(jīng)濟基礎、產(chǎn)業(yè)結構與發(fā)展階段的不同，我國東中西部及南北地區(qū)的財政狀況呈現(xiàn)明顯差異。東部及南方沿海省份經(jīng)濟基礎扎實，稅源結構多元，財政韌性強。

如北京、上海、江蘇、浙江、廣東等地的財政自給率普遍高于65%，當前面臨的更多是經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級過程中的階段性壓力。相比之下，西部及部分北方地區(qū)工業(yè)基礎相對薄弱，或?qū)Y源型產(chǎn)業(yè)、傳統(tǒng)重工業(yè)依賴度較高，稅基較為單一。這使得這些地區(qū)財政自給能力不足，“三保”靠轉(zhuǎn)移支付、“發(fā)展”靠舉債的情況進一步凸顯，財政可持續(xù)性面臨更大挑戰(zhàn)。

在王振宇看來，地方財政困難屬于歷史范疇、體制范疇、民生范疇，在不同地區(qū)、不同層級存在較大差異性，經(jīng)濟活躍度、轉(zhuǎn)移支付、沉沒成本等是重要的影響變量。

東部發(fā)達省份因經(jīng)濟活躍流動性充足，一般不存在地方財政困難問題；某些西部欠發(fā)達省份因中央轉(zhuǎn)移支付穩(wěn)定，地方財政運行也有保障。因此，地方財政困難突出表現(xiàn)為一種“中等地區(qū)”現(xiàn)象，即“東部不東”。像遼寧等省份，財政體制“成分”上曾經(jīng)屬于東部沿海發(fā)達省份，長期累積了轉(zhuǎn)移支付基數(shù)效應，但當下，其財政困難問題較為突出，屬于典型的“橫向財政失衡”，亟需通過有效的動態(tài)調(diào)整機制來緩解。

原因

地方的收入包括稅收、非稅收入、土地出讓金收入、國企上繳、融資平臺和債券收入等。

該東部縣財政局長說，稅收受經(jīng)濟大環(huán)境影響較大；非稅收入則受限于縣區(qū)資源盤活能力；在罰沒收入的執(zhí)行上現(xiàn)在又非常謹慎；房地產(chǎn)市場下行導致土地出讓收入萎縮；國企和融資平臺融資受限。

財政部數(shù)據(jù)顯示，2025年1—11月國有土地使用權出讓收入為2.91萬億元，同比降幅達10.7%。相比之下，2021年同期收入高峰為6.76萬億元，兩者相差近3.85萬億元。

短時間內(nèi)，能夠帶來增量收入的只有債券收入。這也是上述東部縣財政局長為地方國企平臺拆解資金，參與土地拍賣的原因。“拍地不是為了增加土地收入，而是為了‘做大分母’（財政收入），不讓債務率提高，進入債務紅線范圍。”他計算過，這種“左右手互倒”的方式，一天要支付萬分之八的利息。但計算上手續(xù)費和稅費成本，做大分母依然是值得的。

不進入紅線，意味著地方政府還能夠融資，獲得現(xiàn)金流，這對當?shù)氐恼＿\轉(zhuǎn)至關重要。

2019年開始，財政部建立了地方隱性債務風險等級評定預警機制，對各地隱性債務加法定限額內(nèi)政府債務的風險情況進行測算評估，按照債務率由高到低設定為紅、橙、黃、綠四個等級，對各地債務情況實行動態(tài)監(jiān)管，每半年評定通報一次，對各地違規(guī)舉債融資劃定了最嚴格的政策“紅線”。

該東部縣財政局長說，這也是目前地方財政面臨的循環(huán)難解的問題：地方政府為了獲得新增資金，就要不斷爭取債券收入，這又反過來導致債務率上升。

該東部縣財政局長之前擔任過幾個縣區(qū)的財政部門負責人，他分析這幾個縣區(qū)的債務數(shù)據(jù)后發(fā)現(xiàn)，大部分縣區(qū)的債務增長都是從2017年開始的。此前，地方政府可以通過一些合規(guī)或者非合規(guī)的手段融資來支撐支出。這些手段后來陸續(xù)被政策“堵死”，但剛性支出沒有下降甚至還在增加，導致可用財力越來越少。政府只能通過各種渠道增加債務，這又反過來增加了利息支出。

上述中部某市財政部門2025年的主要工作也是“防紅保橙”，不能有新增的紅色地市，不能新增隱性債務。

2024年化解隱性債務的政策已經(jīng)產(chǎn)生了效果。從財政部數(shù)據(jù)來看，債務付息增速呈現(xiàn)下降趨勢，2025年1—11月，債務付息支出12189億元，同比增長3.9%，較2024年全年8.8%、2023年全年4.2%的增速有所放緩，但每年債務付息的絕對量仍在增加。

截至2025年9月末，全國地方政府債務余額536995億元。

2021年，財政部原部長樓繼偉在《面向2035的財政改革與發(fā)展》一文中就提到，債務付息支出占一般公共預算支出比重不斷上升，增速遠超支出總額增速。2017、2018和2019年分別超出當年支出總額增速16、10和4.5個百分點。2020年1—11月份，債務付息支出同比增長16.1%，超出支出總額增速15.4個百分點。2019年中央財政債務付息支出占中央本級支出比重為13%，預計2020年大約升至15%。“十四五”時期，多數(shù)省市的債務可持續(xù)性堪憂，粗略計算，大約1/4的省級財政50%以上的財政收入將用于債務的還本付息。地方政府債務問題，不僅影響了地方政府公共服務供給能力，還累積了財政金融風險。

周麗君對經(jīng)濟觀察報表示，當前地方財政困難是多重結構性矛盾長期積累的結果，主要體現(xiàn)在幾個方面：一是收入端持續(xù)承壓。土地財政下滑導致地方財力收縮，2024年地方國有土地使用權出讓收入較2021年峰值縮水約45%；減稅降費和經(jīng)濟基本面變化導致稅收收入承壓，處置國有資產(chǎn)等可持續(xù)性較弱的非稅收入占比提升，加劇財政收入的不穩(wěn)定性；二是支出端剛性強且規(guī)模持續(xù)擴大。在收入增長放緩的同時，“三保”支出、民生保障、債務付息等剛性支出持續(xù)增長，支出結構調(diào)整空間有限，財政運行緊平衡特征突出。三是債務壓力與風險不斷積聚。截至2025年11月末，全國地方政府債務余額達54.35萬億元，存量債務還本付息壓力較大，且部分地區(qū)的隱性債務風險尚未完全化解，進一步擠占了地方財政空間。

另一方面，地方政府在這些債務積累中也并非“無辜”。上述中部某市的財政人士認為，財政支出壓不下來，一個很重要的原因在于地方政府領導的政績觀存在偏差。而牽連在“政績觀”背后的則是更復雜的問題：地方政府未來將在社會經(jīng)濟發(fā)展的中扮演是什么角色，地方政府領導的升遷指標如何制定？

求解思路

此前，中央也一直在致力解決地方財政困難問題。比如，2024年一攬子化債政策；2025年10月中央財政從地方政府債務結存限額中安排5000億元下達給地方，用于補充地方政府綜合財力，支持地方化解存量政府投資項目債務，消化政府拖欠企業(yè)賬款，推動重大項目建設。

2023年9月20日舉行的國務院政策例行吹風會上，時任財政部國庫司司長李先忠介紹，中央財政高度重視，多措并舉，上下聯(lián)動，支持地方特別是基層財政平穩(wěn)運行；2025年12月16日，湖南監(jiān)管局赴湘西州調(diào)研地方財政狀況；早在2025年9月，山西監(jiān)管局已兩度赴呂梁、陽泉等地，重點剖析2025年財政運行難點。

在“地方財政困難”被置入燈光聚光燈下時，地方財政問題有可能迎來一個更為系統(tǒng)性的解決方案。

王振宇說，重視解決地方財政困難是一項復雜的系統(tǒng)工程，不可能一蹴而就，需要應急應對、標本兼治、綜合施策。當務之急就是要加快地方財政從應急向常態(tài)的適應性轉(zhuǎn)變：一是要有效注入流動性，提升地方政府的財政庫款保障能力；二是賦予基層政府在一定時點條件下“自下而上”的財政專項資金整合權力，夯實兜實基層“三保”底線的財力保障；三是鑒于地方政府債務風險整體可控，本著發(fā)展中化債的原則，對某些債務采取階段性停息掛賬、增發(fā)特別國債置換、取消12個重點省份提級審核管控等實質(zhì)性舉措，緩解還本付息壓力。

王振宇所提的三個方面主要著眼于從短期解決地方財政困難的資金保障問題。比如，增加轉(zhuǎn)移支付、保持必要的財政赤字、債務總規(guī)模和支出總量、整合專項資金等手段都是為了保障或者增加地方財政的可支配財力，緩解地方財政收支差額壓力。

王振宇說：“中長期改革考量，就是要以經(jīng)濟建設為中心，做大經(jīng)濟財政蛋糕，加快財政強國建設步伐，優(yōu)化財政‘兩個比重’，改進政府間財政關系，實施地方財政振興戰(zhàn)略等。”

兩個比重是指“財政收入占GDP的比重和中央財政收入占財政總收入的比重”。財政部原部長樓繼偉2025年發(fā)表的《做好逆周期財政政策研究服務新一輪財稅體制改革》中提出了七點建議，其中第一條即“合理提高財政收入占GDP的比重”。此外，多位財政政策研究者也在不同場合提出了合理提高財政收入占GDP的比重的建議。

王振宇認為，分稅制實施以來，縱向財政失衡問題一直沒有得到有效解決，可以說是“按下葫蘆浮起瓢”。從20世紀90年代末的基層財政困難，到后來擴大至縣級，近些年因房地產(chǎn)市場深度調(diào)整，部分市轄區(qū)的財政收支矛盾也日益凸顯。兜住基層“三保”底線面臨諸多約束，不只是簡單的財政收支矛盾。因此，有效的基層財政治理是深化省以下財政體制改革的重中之重。

周麗君建議，中央層面可以重點圍繞“支撐保障”與“體制構建”發(fā)力：一是加大轉(zhuǎn)移支付力度，優(yōu)化支出結構，保障基層“三保”支出；二是實施一攬子化債方案，通過再融資債券、債務置換等方式，緩釋地方償債壓力；三是穩(wěn)步推進財稅體制改革，明確健全地方稅體系的方向，逐步培育地方穩(wěn)定稅源；四是保持合理的財政支出強度，支持重大項目，發(fā)揮逆周期調(diào)節(jié)作用。

地方層面則可以著力于“提質(zhì)增效”與“精細管理”：一是著力推動區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，積極盤活存量資產(chǎn)資源，拓展可持續(xù)財源，逐步降低對傳統(tǒng)土地財政的依賴；二是全面強化預算績效管理，壓減非必要、非剛性支出，持續(xù)優(yōu)化財政支出結構；三是嚴格政府債務管理，堅決遏制新增隱性債務，統(tǒng)籌資金做好到期債務償還，切實防范化解債務風險。

上述某市財政人士認為，不同區(qū)域的財政問題需要不同的解決方案，比如東、中、西部，在經(jīng)濟建設上應該承擔不同的角色，這種劃分也有利于解決財政問題。“解決地方財政困難問題是一個逐步緩解的過程，需要拿時間換空間。”上述某市財政人士認為。

（作者 杜濤）

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杜濤

財稅與環(huán)保新聞部主任 長期關注宏觀經(jīng)濟，財政和貨幣政策領域。主要關注財稅、審計、環(huán)保、基建以及PPP等方向。線索請聯(lián)系：dutao@eeo.com.cn。