IPP全球智庫縱覽｜美國正逐步走向對委內瑞拉的政權更迭

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導語：

9月3日，《外交政策》刊登了美國前國務卿特別助理安東尼奧·德·洛埃拉-布魯斯特（Antonio De Loera-Brust）關于美國對委內瑞拉政策走向的分析文章。文章指出，特朗普政府在第二任期正逐步強化對委內瑞拉的政治孤立、經濟制裁和軍事威懾，甚至已開展針對所謂“販毒船只”的致命軍事打擊，并派遣海軍艦艇與海軍陸戰隊抵近委內瑞拉沿海，這使得兩國已陷入本世紀以來最接近軍事沖突的局面。

作者回顧，特朗普首任期雖未發動戰爭，卻通過嚴厲制裁加劇了委內瑞拉難民潮，反而為其二次上臺制造了“邊境危機”的政治資本；而在當前任期，魯比奧成為推動政權更迭的關鍵人物，通過破壞與馬杜羅的外交嘗試、轉移驅逐移民至薩爾瓦多“超級監獄”等手段，進一步削弱反對派在拉美的合法性。文章警告，美國若強行推動對委政權更迭，不僅缺乏巴西、哥倫比亞和墨西哥等地區大國的外交支持，還將面臨治理與軍事上的巨大難題，可能重蹈中東戰爭覆轍。

該文從地區外交、軍事可行性與國內政治三個維度，批判性分析了美國對委內瑞拉政策的內在矛盾與戰略風險，為中國理解美國在拉美的干預模式、預判地區局勢演變、深化與拉美國家合作提供了重要參考。

圖源：Foreign Policy

*本文作者：安東尼奧·德·洛埃拉-布魯斯特（Antonio De Loera-Brust），美國國務卿的前特別助理。他之前曾為眾議員華金·卡斯特羅（Joaquin Castro）以及朱利安·卡斯特羅（Julián Castro）和伊麗莎白·沃倫（Elizabeth Warren）總統競選團隊的政策團隊工作。

美國總統唐納德·特朗普以自我宣稱的“親和平”候選人身份連任。但其政府當前正為一場可能具有破壞性且不必要的戰爭鋪設道路——即謀求對委內瑞拉進行政權更迭。

8月7日，特朗普政府宣布將對委內瑞拉總統尼古拉斯·馬杜羅的逮捕懸賞金額提高至5000萬美元。美國政府此前已將馬杜羅認定為某毒品犯罪集團的首腦，并將該集團列為"特別指定的全球恐怖主義組織"，指控其向包括"阿拉瓜列車"（Tren de Aragua）和錫那羅亞集團（Sinaloa Cartel）等被認定為外國恐怖主義組織的團體提供物質支持。（值得注意的是，墨西哥政府已公開表示未發現馬杜羅政府與總部位于墨西哥的錫那羅亞集團之間存在關聯。）

最具實質性的是，據報道特朗普已下令對被認定為恐怖主義的販毒集團采取軍事行動——而美國政府正是將馬杜羅政府定性為此類組織。

圖為薩爾瓦多警察押送委內瑞拉"阿拉瓜列車"“Tren de Aragua”組織成員。圖源：路透社

問題不僅在于特朗普政府已為對委內瑞拉政府動用軍事武力尋找法律依據。美國已向委內瑞拉海岸派遣軍艦，并部署了相當規模的海軍陸戰隊。對此，馬杜羅也以同樣高調的軍事姿態回應，動員民兵并敦促委內瑞拉民眾保衛祖國。

毫不夸張地說，目前美委間比本世紀其他任何時刻都更接近戰爭的邊緣。事實上，9月2日國務卿馬可·魯比奧宣布，美國軍方對一艘據稱從委內瑞拉起航的“毒品船”實施了致命打擊——這鮮明背離了傳統的、致命性較低的海上截獲方式（如海岸警衛隊登檢）。

即使并非特朗普本人的一貫主張，推動委內瑞拉政權更迭也一直是其核心圈子的長期目標。在特朗普的第一個任期內，美國曾全力支持胡安·瓜伊多爭奪委內瑞拉總統職位。2019年的緊張局勢一度升級至近乎戰爭邊緣，直至特朗普最終懸崖勒馬，其動機很可能是認識到一場全面的委內瑞拉戰爭將在國內——包括在其眾多對干預行動持懷疑態度的支持者中——極度不得人心。

委內瑞拉總統尼古拉斯·馬杜羅近日表示，美國正試圖通過在加勒比地區部署海軍來改變委內瑞拉的政權。圖源：路透社

盡管如此，特朗普政府仍實施了破壞性的經濟制裁，包括針對委內瑞拉石油產業的制裁，盡管有明確警告指出此舉將加劇席卷西半球的委內瑞拉難民危機。如此大規模的委內瑞拉難民潮確已發生，超出了許多拉丁美洲國家的收容能力，并導致大量委內瑞拉人前往美國。因此，第一屆特朗普政府的強硬制裁政策無意中為第二屆特朗普政府鋪平了道路，因為大規模的委內瑞拉移民極大地助長了美國國內“邊境危機”的敘事，特朗普正是憑借這一敘事重返白宮。

作為佛羅里達州參議員，盧比奧曾是第一屆特朗普政府推動顛覆委內瑞拉政權的核心人物。他長期反對拉丁美洲的左翼政府——不僅包括委內瑞拉、尼加拉瓜和古巴的左翼威權政權，還包括許多民主選舉產生的左翼政府，例如墨西哥和哥倫比亞的政府，而后者對于管理流向美國的委內瑞拉移民至關重要。如今，盧比奧身兼國家安全顧問與國務卿二職，這是自亨利·基辛格以來首次有人同時擔任這兩個職位，大權在握的他很可能將處理馬杜羅視為未竟之業。

局勢本不必如此發展。進入第二任期之初，特朗普處理委內瑞拉問題的首要任務本應是應對其第一任期推動政權更迭所間接造成的移民危機。由于美委之間缺乏正常的外交關系，無法將委內瑞拉人遣返本國，這已成為特朗普大規模驅逐政策的一項重要障礙——該政策已剝奪了數十萬委內瑞拉尋求庇護者的合法身份。

2025年1月31日，委內瑞拉總統尼古拉斯·馬杜羅（Nicolas Maduro）和美國總特使理查德·格雷內爾（Richard Grenell）在委內瑞拉加拉加斯的米拉弗洛雷斯宮會面。圖源：路透社

今年一月，就在盧比奧以國務卿身份首次出訪多個拉丁美洲國家之前，擔任“總統特使負責特殊使命”的理查德·格內爾（Richard Grenell）——他直接向特朗普匯報，而非向盧比奧匯報——訪問了加拉加斯，并與馬杜羅本人舉行了私人會晤。而在前一周，盧比奧剛與委內瑞拉反對派領導人，包括埃德蒙多·岡薩雷斯·烏魯蒂亞（Edmundo González Urrutia）——特朗普政府宣稱承認其為委內瑞拉合法總統——進行了通話。

然而，格雷內爾與馬杜羅的會談表明，與委內瑞拉開展務實外交是可行的：雙方達成了釋放在委美國人質的協議，并且馬杜羅同意接受定期的被遣返人員航班。盡管白宮謹慎否認該協議等同于關系正常化，馬杜羅在移民問題上的短期合作仍然顯示出其外交上的積極姿態。

正是盧比奧有效地挫敗了這一充滿希望的外交進程。在格內爾之行一個月后，特朗普取消了雪佛龍公司（Chevron）在盡管美國實施石油制裁的情況下仍可在委內瑞拉繼續運營的許可證——這一（對委內瑞拉的）讓步曾是盧比奧強烈反對的——此舉不可避免地阻止了雙邊關系的任何持續改善。

魯比奧在破壞與委內瑞拉的外交進程時，亦確保其行動與總統的“大規模驅逐”優先事項相一致。關鍵在于，魯比奧通過與薩爾瓦多總統納伊布·布克爾（Nayib Bukele）達成協議，為被遣返的委內瑞拉人找到替代目的地。

許多委內瑞拉移民——其中不少是合法進入美國的，部分人僅因有紋身而被盯上——被遣送到薩爾瓦多的一座最高安全級別監獄CECOT。據被拘留者的訪談，我們現在知道他們在該處遭受了令人震驚的人權侵害，包括毆打和性侵。對于魯比奧及其志同道合的拉美鷹派而言，這樣的人道代價被視為避免與馬杜羅合作的可接受成本。

薩爾瓦多CECOT（Centro de Confnamiento del Terrorismo）巨型監獄。圖源：BBC

這引出了美國主導的委內瑞拉政權更迭前景的一個主要問題：與特朗普政府自身嚴酷移民政策的關聯損害了（委內瑞拉）反對派的合法性，并使其在拉丁美洲陷入孤立。無論人們如何評價馬杜羅——他無疑是一個以不民主方式緊握權力不放的威權統治者——但在針對被關押在CECOT的委內瑞拉公民一事上，他表現出了比美國或委內瑞拉反對派更多的公開關切。最終正是馬杜羅通過釋放數名委內瑞拉政治犯和美國公民（其中一人已被判定犯有三重謀殺罪），換取了被薩爾瓦多關押的委內瑞拉公民獲釋。

鑒于這一現實，當前反倒是馬杜羅能夠將自己定位為普通委內瑞拉人的捍衛者，而反對派則顯得軟弱無能，受制于其華盛頓庇護者的反復無常。此類敘事正被放大并向委內瑞拉國內受眾宣傳，馬杜羅政權在加拉加斯組織游行，譴責美國和薩爾瓦多虐待委內瑞拉公民。在目前情況下，許多委內瑞拉人不太可能不加批判地將美軍當作“解放者”來歡迎。

特朗普政府也難以獲得其成功實現委內瑞拉政權更迭所需的拉丁美洲外交支持。與2019年不同，哥倫比亞現在由一個左翼政府執政，該政府已在包括使用軍用飛機進行驅逐航班和加沙問題等多個議題上與特朗普政府公開沖突。盧比奧對哥倫比亞總統古斯塔沃·佩特羅（Gustavo Petro）的公開敵意肯定于事無補。

巴西正面臨美國關稅威脅，這是特朗普政府代表前巴西總統雅伊爾·博索納羅（Jair Bolsonaro）——一位面臨因其在本國敗選后發起的、“1月6日事件式”的企圖繼續掌權行為而受到指控的特朗普盟友——干預巴西司法系統的努力的一部分。

盡管墨西哥與其強大的鄰國保持著務實的工作關系，但總統克勞迪婭·辛鮑姆（Claudia Sheinbaum）及其執政的莫雷納黨（Morena party）已多次明確表示反對美國在拉丁美洲的干預主義。

2024年11月，墨西哥總統克勞迪婭·辛鮑姆與哥倫比亞總統古斯塔沃·佩特羅、巴西總統路易斯·伊納西奧·盧拉·達席爾瓦和智利總統加布里埃爾·博里奇（Gabriel Boric）在巴西G20峰會。圖源：哥倫比亞總統府

值得注意的是，巴西、哥倫比亞與墨西哥曾共同處于向馬杜羅施壓、要求其承認最近一次委內瑞拉選舉結果的外交努力的核心——而特朗普政府似乎已完全放棄這一路線，轉而選擇單邊制裁與“炮艦外交”。當前幾乎無法想象會出現強有力的美拉合作來處理委內瑞拉問題。即便是傳統的美國盟友，也可能對美國在西半球以武力介入感到警惕，尤其是在特朗普對加拿大、格陵蘭和巴拿馬發出過領土威脅的背景下。

此外，還存在對委內瑞拉進行政權更迭所面臨的實際軍事與治理挑戰。毫無疑問，美軍至今仍是西半球最強大的軍事力量。然而，2025年的委內瑞拉并非1989年的巴拿馬；它是一個國土面積更大、人口多得多的國家。

如果美軍通過軍事手段——無論是空襲還是地面部隊——摧毀委內瑞拉國家機器，那么誰將在加拉加斯提供安全保障？誰來管理委內瑞拉的油田？現有委內瑞拉安全部隊中的哪些派系將被吸納進入政府？哪些派系如果被排除在外，會轉向犯罪或叛亂？在美國混亂的占領和不可避免的政治動蕩中，委內瑞拉人無疑將繼續向國外遷移，其中許多人將不可避免地北上。而如果委內瑞拉石油產業因此遭到任何破壞，全球能源價格可能進一步上漲。即使一切進展相對順利，這仍將是對美國有限資源的一種成本高昂的消耗。

所有這些現實在2019年特朗普退縮時就已存在。在此后的幾年里，它們并未消失。一場美國在委內瑞拉的顛覆政權戰爭，無論提出多么站不住腳的法律依據，都無疑將被證明是一場徹頭徹尾的災難，就像美國在中東的政權更迭戰爭所證明的那樣。只不過這一次，流離失所的人們將能夠步行到達德克薩斯州。

今年6月，特朗普政治聯盟中的部分力量曾能夠施加巨大壓力，以防止短暫的美伊戰爭進一步升級。允許伊朗政權存續——無論其多么令人厭惡——被明智地認識到比在中東再打一場曠日持久的戰爭或出現權力真空更符合美國的利益。

我們有理由希望，類似的制衡動力亦能在委內瑞拉問題上發揮作用。為了防止本屆特朗普政府危險地促成的美國對委內瑞拉戰爭成為現實，需要結合拉丁美洲國家的強力外交、國會對其憲法賦予的戰爭權力的運用、以及特朗普自身政治基礎的反噬——這一切需在特朗普決定揮棒打擊之前發生。

編譯｜黃洵 IPP實習編譯

IPP公共關系與傳播中心

排版｜周浩鍇

審閱｜劉　深

終審｜劉金程

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