最高法判例：被訴行政行為能否合并審理的審查判斷

裁判要旨

《中華人民共和國行政訴訟法》第五十三條第一款規定：“人民法院對符合起訴條件的案件應當立案，依法保障當事人行使訴訟權利。”第二十四條第一款規定：“上級人民法院有權審理下級人民法院管轄的第一審行政案件”；《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第七十三條規定：“根據行政訴訟法第二十七條的規定，有下列情形之一的，人民法院可以決定合并審理：（一）兩個以上行政機關分別對同一事實作出行政行為，公民、法人或者其他組織不服向同一人民法院起訴的；（二）行政機關就同一事實對若干公民、法人或者其他組織分別作出行政行為，公民、法人或者其他組織不服分別向同一人民法院起訴的；（三）在訴訟過程中，被告對原告作出新的行政行為，原告不服向同一人民法院起訴的；（四）人民法院認為可以合并審理的其他情形。”行政訴訟的基本功能是保護行政相對人合法權益、監督行政機關依法行使職權、解決行政爭議，對于原告同時針對同一行政機關或者不同行政機關作出的兩個以上具有關聯性的行政行為提起訴訟的，人民法院應當逐一認定是否符合起訴條件；符合法定起訴條件且合并審理有利于實質化解爭議的，可以依法合并審理。具體而言，如果原告在一個行政案件中同時對兩個或兩個以上的行政行為提出起訴，被訴行政行為之間不具有關聯性，人民法院應當釋明原告分別起訴；如果原告所訴的行政行為之間具有關聯性且管轄法院一致，或者雖然管轄法院不一致，但是一并審理有利于實質性化解行政爭議的，在不違反地域管轄規定的情況下，也可以由相關法院提級管轄一并審理，而不能僅以“一行為一訴”為由裁定不予立案或者駁回起訴。

案例詳情

中華人民共和國最高人民法院

行 政 裁 定 書

（2024）最高法行再112號

再審申請人（一審起訴人、二審上訴人）：喜德縣某某網絡技術有限公司。住所地：四川省涼山彝族自治州喜德縣。

法定代表人：程某。

委托訴訟代理人：張仲羽，廣東華商律師事務所律師。

委托訴訟代理人：徐沐陽，廣東華商律師事務所律師。

再審申請人喜德縣某某網絡技術有限公司（以下簡稱某某公司）因起訴四川省喜德縣人民政府（以下簡稱喜德縣政府）、四川省喜德縣自然資源局（以下簡稱喜德縣自然資源局）行政協議及行政賠償一案，不服四川省高級人民法院（2022）川行終1210號行政裁定，向本院申請再審，本院作出（2023）最高法行申962號行政裁定提審本案。本院依法組成合議庭對本案進行了審理，現已審理終結。

某某公司申請再審稱，一二審法院以某某公司的訴訟請求涉及兩個不同行政機關的不同行政行為，應按一行為一訴訟，分別向有管轄權的人民法院起訴為由，裁定對本案起訴不予立案，屬認定事實不清、適用法律錯誤。一、某某公司是針對整體招商引資行政協議而提起本案訴訟。即其與喜德縣政府簽訂的《投資協議書》系復合型內容的行政協議，本身包含了國有建設用地使用權出讓的主要內容。其與喜德縣自然資源局簽訂《國有建設用地使用權出讓合同》屬于履行《投資協議書》的重要組成部分，土地出讓是招商引資法律關系下的一個行政行為，是招商引資行為的一部分，兩者是無法割裂的整體；且整個項目推進由喜德縣政府統一主導，喜德縣自然資源局是喜德縣政府的組成部門，兩者應視為共同主體，應共同承擔行政行為的法律后果。二、某某公司是基于《投資協議書》承諾的優惠條件才同意進行巨額投資，并按照該協議約定參與涉案土地的掛牌交易并簽訂《國有建設用地使用權出讓合同》，兩份協議在內容上高度重合并緊密關聯，若拆分起訴將無法正確認定各方的權利義務關系，使其損失難以獲得救濟，嚴重打擊投資者參與招商引資項目的信心，損害地方經濟發展。請求：撤銷一、二審行政裁定，指令一審法院立案審理本案。

2022年3月，某某公司向四川省涼山彝族自治州中級人民法院（以下簡稱一審法院）起訴稱，因喜德縣政府及喜德縣自然資源局違約，導致雙方所簽合同目的無法實現，故請求判令：1.解除其與喜德縣政府及喜德縣自然資源局簽訂的《投資協議書》和《國有建設用地使用權出讓合同》；2.喜德縣政府及喜德縣自然資源局返還其土地出讓金2475000元；3.喜德縣政府及喜德縣自然資源局賠償其已產生的損失（資金成本）154660元。一審法院認為某某公司的訴訟請求涉及不同行政主體的不同行政行為，不符合行政訴訟一行為一起訴的案件受理原則，且其要求解除與喜德縣自然資源局簽訂的《國有建設用地使用權出讓合同》，與一審法院級別管轄不相符，不屬于中級人民法院管轄范圍，經釋明仍堅持共同起訴，不符合法定起訴條件，故一審法院裁定不予立案。

某某公司不服一審裁定，向四川省高級人民法院（以下簡稱二審法院）提起上訴稱，一審裁定認定事實和適用法律錯誤，請求撤銷一審裁定，指令一審法院立案受理。二審法院以某某公司的訴請涉及兩個不同行政機關的不同行政行為，應分別向有管轄權的人民法院起訴，一審裁定不予立案并無不當為由，駁回上訴。

本院經再審認為，《中華人民共和國行政訴訟法》第五十三條第一款規定：“人民法院對符合起訴條件的案件應當立案，依法保障當事人行使訴訟權利。”第二十四條第一款規定：“上級人民法院有權審理下級人民法院管轄的第一審行政案件”；《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第七十三條規定：“根據行政訴訟法第二十七條的規定，有下列情形之一的，人民法院可以決定合并審理：（一）兩個以上行政機關分別對同一事實作出行政行為，公民、法人或者其他組織不服向同一人民法院起訴的；（二）行政機關就同一事實對若干公民、法人或者其他組織分別作出行政行為，公民、法人或者其他組織不服分別向同一人民法院起訴的；（三）在訴訟過程中，被告對原告作出新的行政行為，原告不服向同一人民法院起訴的；（四）人民法院認為可以合并審理的其他情形。”行政訴訟的基本功能是保護行政相對人合法權益、監督行政機關依法行使職權、解決行政爭議，對于原告同時針對同一行政機關或者不同行政機關作出的兩個以上具有關聯性的行政行為提起訴訟的，人民法院應當逐一認定是否符合起訴條件；符合法定起訴條件且合并審理有利于實質化解爭議的，可以依法合并審理。具體而言，如果原告在一個行政案件中同時對兩個或兩個以上的行政行為提出起訴，被訴行政行為之間不具有關聯性，人民法院應當釋明原告分別起訴；如果原告所訴的行政行為之間具有關聯性且管轄法院一致，或者雖然管轄法院不一致，但是一并審理有利于實質性化解行政爭議的，在不違反地域管轄規定的情況下，也可以由相關法院提級管轄一并審理，而不能僅以“一行為一訴”為由裁定不予立案或者駁回起訴。

本案中，某某公司起訴請求解除其與喜德縣政府、喜德縣自然資源局分別簽訂的《投資協議書》和《國有建設用地使用權出讓合同》，并要求返回土地出讓金及賠償損失。雖然該訴請涉及與兩個行政機關分別簽訂的兩份行政協議，且兩份行政協議的管轄法院層級不同，但是鑒于案涉兩份行政協議存在緊密關聯性，即某某公司是基于其與喜德縣政府所簽《投資協議書》的相關約定，才參與涉案土地的掛牌交易并與喜德縣自然資源局簽訂《國有建設用地使用權出讓合同》，將針對兩份行政協議的訴訟合并審理有利于全面查清案情，綜合確定各方的權利義務，實質性化解糾紛。同時，本案訴訟由一審法院合并受理，不違反地域管轄規定，亦符合《中華人民共和國行政訴訟法》第二十四條第一款規定。由上，本案訴訟可以由一審法院一并立案受理，原審法院裁定不予立案，處理欠妥，本院予以糾正。

綜上，喜德縣某某網絡技術有限公司的再審申請符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規定的情形。依照《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百一十九條、第一百二十三條第二項之規定，裁定如下：

一、撤銷四川省高級人民法院（2022）川行終1210號行政裁定和四川省涼山彝族自治州中級人民法院（2022）川34行初56號行政裁定；

二、本案由四川省涼山彝族自治州中級人民法院立案受理。

審判長　　張志剛

審判員　　張淑芳

審判員　　梁　爽

二〇二四年十二月二十八日

書記員　　萬　騰

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