郭曉鳴等:高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的理論解構(gòu)與現(xiàn)實考察

摘要：持續(xù)推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，是發(fā)展農(nóng)業(yè)新質(zhì)生產(chǎn)力、走中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路的基礎(chǔ)支撐。本文構(gòu)建高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的“制度變遷－產(chǎn)權(quán)配置－制度激勵”分析框架，全面考察其進(jìn)展、困擾與深層次矛盾。研究發(fā)現(xiàn)：從理論層面看，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的制度變遷是圍繞糧食安全戰(zhàn)略的邊際改進(jìn)過程，持續(xù)優(yōu)化的制度體系使得農(nóng)地產(chǎn)權(quán)配置市場發(fā)生適應(yīng)性調(diào)適，進(jìn)一步影響了制度激勵的傳導(dǎo)邏輯。從現(xiàn)實層面看，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)在項目精準(zhǔn)度、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)韌性、籌資渠道、監(jiān)管與管護(hù)效能四個方面取得了顯著進(jìn)展。但由于耕地保護(hù)制度的特殊公共屬性以及制度激勵工具的后天設(shè)計缺失，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)面臨著制度性交易成本高、財政投資依賴度大、配套政策協(xié)同度低以及建管用銜接不暢的現(xiàn)實困擾。為此，本文認(rèn)為，進(jìn)一步推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，應(yīng)有效發(fā)揮基層主體監(jiān)督在降低制度性交易成本中的柔性功能，建立收益與融資掛鉤機(jī)制以減少財政投資依賴，探索部門聯(lián)動式激勵機(jī)制以促進(jìn)配套政策協(xié)同，堅持系統(tǒng)性理念推動整體區(qū)域建設(shè)。

關(guān)鍵詞：高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè) 耕地保護(hù) 糧食安全 制度分析

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研究背景與選題價值

耕地是糧食生產(chǎn)的基礎(chǔ)，是中華民族永續(xù)發(fā)展的根基。從耕地稟賦看，相比世界農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)國家，中國在人均耕地數(shù)量與質(zhì)量上并不占優(yōu)勢。可以預(yù)見，在農(nóng)業(yè)強(qiáng)國建設(shè)的道路上，相對劣勢的耕地稟賦無疑是最為突出的資源短板，必須落實好最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度。

當(dāng)前，作為耕地保護(hù)領(lǐng)域的核心政策，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)已經(jīng)成為保障國家糧食安全的基礎(chǔ)性工程。但是，隨著高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)不再強(qiáng)調(diào)單一面積增長，而是步入“量質(zhì)并重”的全新時期，現(xiàn)有制度在基層的實際運(yùn)行也面臨諸多現(xiàn)實困擾。因此，從制度層面解構(gòu)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的底層邏輯，全面考察已有進(jìn)展與運(yùn)行現(xiàn)狀，既有迫切的政策需求，也有重大的理論和現(xiàn)實意義。

系統(tǒng)梳理高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的相關(guān)研究可以發(fā)現(xiàn)，已有文獻(xiàn)側(cè)重于政策梳理和問題剖析，缺乏系統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析，較少解釋實踐問題背后隱含的制度邏輯和深層次矛盾，也缺少基于未來政策取向的戰(zhàn)略思考。鑒于此，本文以解構(gòu)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的制度邏輯為研究起點，構(gòu)建“制度變遷－產(chǎn)權(quán)配置－制度激勵”分析框架，全面考察高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的進(jìn)展、困擾與深層次矛盾，并結(jié)合理論與實踐提出對策建議。

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主要內(nèi)容和邊際貢獻(xiàn)

(一) 主要內(nèi)容

本文按照制度變遷推動產(chǎn)權(quán)配置適應(yīng)性調(diào)適、產(chǎn)權(quán)配置動態(tài)調(diào)適影響制度激勵結(jié)構(gòu)、制度激勵進(jìn)一步催生制度變遷需求的邏輯閉環(huán)，從理論層面解構(gòu)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的制度邏輯。基于理論框架，重點從現(xiàn)實維度出發(fā)，總結(jié)梳理高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的實際進(jìn)展，揭示基層實踐中面臨的現(xiàn)實困擾，運(yùn)用理論工具分析產(chǎn)生現(xiàn)實困擾的深層次矛盾。

一是以糧食安全為核心線索的制度變遷。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的制度變遷動力源于農(nóng)戶與政府的雙重訴求，其制度變遷目標(biāo)是在農(nóng)村土地家庭承包與“三權(quán)分置”制度框架下，借助高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)這一制度工具，實現(xiàn)土地連片的適度規(guī)模經(jīng)營，即土地要素有效配置；其制度變遷形式包括自上而下的強(qiáng)制性變遷與自下而上的誘致性變遷。

二是以“三權(quán)分置”為基礎(chǔ)條件的產(chǎn)權(quán)配置。“三權(quán)分置”下高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的產(chǎn)權(quán)配置目標(biāo)在于通過優(yōu)化農(nóng)地產(chǎn)權(quán)配置實現(xiàn)土地要素的最優(yōu)配置。在這種目標(biāo)導(dǎo)向下，其農(nóng)地產(chǎn)權(quán)配置規(guī)則是由政府、市場與村莊社會共同構(gòu)成的規(guī)則集合。進(jìn)一步地，為了實現(xiàn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)下農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的有效率配置，需要更加細(xì)致、明確的資產(chǎn)移交規(guī)則以及合理有序的經(jīng)營權(quán)集中，并且利用市場機(jī)制搜尋匹配有效率的產(chǎn)權(quán)配置結(jié)構(gòu)，同時廣泛調(diào)動村集體配合。

三是以激勵相容為主要目標(biāo)的制度激勵。在政府主導(dǎo)、多元主體參與的基本原則下，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)涉及的多元主體嵌入在政府科層制的縱向鏈條中，通過各自領(lǐng)域的橫向拓展，將正式規(guī)則與非正式規(guī)則充分融合，理論上可以形成獨(dú)立決策但又分工合作的多中心治理格局。其中，激勵機(jī)制包括：面向村集體的賦權(quán)機(jī)制、經(jīng)濟(jì)與社會雙重激勵的合作機(jī)制、全過程的監(jiān)管機(jī)制。

四是高產(chǎn)和穩(wěn)產(chǎn)的基本功能逐步實現(xiàn)。立足于當(dāng)下，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田已經(jīng)成為保障國家糧食安全的重要支柱之一，其穩(wěn)產(chǎn)能、降風(fēng)險、促轉(zhuǎn)型、助增收等功能正持續(xù)顯現(xiàn)。具體來看，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的實際進(jìn)展具備以下四大特征：更加重視項目實施的精準(zhǔn)性，更加注重提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)韌性，更加強(qiáng)調(diào)籌資渠道的多元化，更加關(guān)注監(jiān)管與管護(hù)的效能。

五是既有矛盾疊加與全新問題頻發(fā)的雙重困擾。應(yīng)清醒認(rèn)識到，目前高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)已經(jīng)進(jìn)入攻堅克難、啃“硬骨頭”的關(guān)鍵時期，正遭遇諸多現(xiàn)實困擾。一是制度性交易成本高，干擾高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的市場運(yùn)轉(zhuǎn)；二是財政投資依賴度大，增加高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的潛在風(fēng)險；三是配套政策協(xié)同度低，削弱高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的集成功能；四是建管用銜接不暢，限制高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的可持續(xù)性。

六是制度運(yùn)行現(xiàn)狀難以適應(yīng)“量質(zhì)并重”的階段要求。從底層邏輯分析，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)面臨現(xiàn)實困擾，既是耕地保護(hù)制度的先天公共屬性使然，也因系制度激勵工具的后天設(shè)計缺失。具體表現(xiàn)為以下四個方面：規(guī)制邊界不清晰產(chǎn)生制度性交易成本；兼具宏觀與微觀的雙重公共屬性，加劇財政投資依賴；政府部門內(nèi)部、政府主管部門與市場主體、村集體與市場主體所形成的多重委托代理關(guān)系，造成配套政策難以協(xié)同；制度激勵機(jī)制過于垂直化、單線式，缺乏項目全生命周期的系統(tǒng)性、統(tǒng)籌式激勵，導(dǎo)致建管用銜接不暢。

(二) 邊際貢獻(xiàn)

一是豐富和拓展中國耕地保護(hù)制度與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營領(lǐng)域的理論研究。本文從經(jīng)濟(jì)學(xué)視角解構(gòu)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的制度邏輯，能夠更好地從理論層面理解耕地保護(hù)制度與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的協(xié)調(diào)關(guān)系。

二是系統(tǒng)性考察并分析高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的現(xiàn)實基礎(chǔ)。本文基于理論分析框架，從現(xiàn)實出發(fā)梳理高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的實際進(jìn)展和基本特征，識別高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)過程中既有矛盾和全新問題交織的現(xiàn)實困擾，揭示導(dǎo)致現(xiàn)行制度運(yùn)行不暢和效率偏低的深層次矛盾，為進(jìn)一步推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)提供靶向支撐。

三是從長遠(yuǎn)發(fā)展視角討論高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的政策優(yōu)化方向。基于對現(xiàn)實困擾的分析，本文提出下沉式治理、收益與融資掛鉤、部門聯(lián)動式激勵和整體區(qū)域推進(jìn)四個維度的改進(jìn)方向，以期糾正高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)在基層實踐中的偏離，為2035年永久基本農(nóng)田全部建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田提供政策建議。

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主要結(jié)論和政策建議

(一) 主要結(jié)論

理論上，沿著保障糧食安全的核心線索，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的內(nèi)涵逐漸完善，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)配置市場發(fā)生適應(yīng)性調(diào)適，進(jìn)一步影響制度激勵結(jié)構(gòu)，制度激勵的需求反饋又推動了制度持續(xù)優(yōu)化；實踐中，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)暴露出制度性交易成本高、財政投資依賴度大、配套政策協(xié)同度低以及建管用銜接不暢的問題，這主要源于規(guī)制邊界不清晰、特殊的雙重公共屬性、多重委托代理以及主體激勵不相容的深層次矛盾。

(二) 政策建議

一是推進(jìn)下沉式治理，降低制度性交易成本。圍繞村集體建立招投標(biāo)、審批與驗收、資金劃撥等方面的舉報反饋渠道，消解基層行政的失范性行為。探索新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在二輪延包與高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)銜接上的新作用、新模式。

二是建立收益與融資掛鉤機(jī)制，防止過度依賴財政投資。發(fā)揮財政資金的撬動作用，通過整合涉農(nóng)資金和多元化融資方式，引導(dǎo)市場主體參與高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)。建立收益與融資掛鉤機(jī)制，對運(yùn)營管護(hù)好的地區(qū)給予激勵性補(bǔ)貼。

三是探索部門聯(lián)動式激勵機(jī)制，促進(jìn)配套政策集成協(xié)同。構(gòu)建部門間的工作協(xié)同激勵機(jī)制，明確跨部門協(xié)作的權(quán)責(zé)標(biāo)準(zhǔn)。構(gòu)建部門間的政策協(xié)同激勵機(jī)制，實現(xiàn)面向耕地保護(hù)和質(zhì)量提升的一體化綜合施策。

四是加快整體區(qū)域推進(jìn)，保障建管用有序銜接。帶動整體區(qū)域擴(kuò)面提質(zhì)，逐步擴(kuò)大整地市級、整縣級和整灌區(qū)推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的試點范圍，并將耕地細(xì)碎化治理作為高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的前置內(nèi)容。構(gòu)建激勵相容的主體利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，保障村集體、農(nóng)戶、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體等相關(guān)主體的合理參與。

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研究、寫作、投稿、修改過程和心得體會

本文的寫作初衷源自作者團(tuán)隊在中國農(nóng)村土地制度領(lǐng)域的長期觀察。圍繞高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，作者團(tuán)隊曾前往數(shù)個農(nóng)業(yè)大省開展實地調(diào)研，并基于四川省進(jìn)行了長期追蹤研究，先后形成了數(shù)份有影響力的調(diào)查報告。這為本文寫作提供了重要的基礎(chǔ)支撐，本文的一些學(xué)術(shù)觀點和政策主張直接或間接地來自這些研究成果。

起初，我們在設(shè)計寫作大綱時，筆墨著重落在現(xiàn)實考察與優(yōu)化路徑上，并未側(cè)重于理論分析。但在梳理已有文獻(xiàn)后，我們發(fā)現(xiàn)學(xué)界對于高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的研究，大多集中于政策評價和實證分析，缺乏基于經(jīng)濟(jì)學(xué)視角的理論研究。經(jīng)過團(tuán)隊內(nèi)部反復(fù)討論后，決定將本文的研究內(nèi)容聚焦在理論解構(gòu)與現(xiàn)實考察。

回想起初稿的寫作過程，絕對難稱易事。本文從確定提綱到完成初稿，花費(fèi)了大半年時間，如果算上前期調(diào)研的時間，這個過程恐怕更久。寫作期間，經(jīng)常為了邏輯關(guān)系圖能夠簡潔清晰，畫了刪，刪了再畫；由于一句邏輯推演的表述，寫了刪，刪了再寫；為了理論與現(xiàn)實能夠環(huán)環(huán)相扣，不斷調(diào)整論證結(jié)構(gòu)。在人工智能興起的時代，這種反復(fù)的歸納演繹、邏輯思辨與內(nèi)容雕琢，似乎正變得毫無“性價比”。必須肯定的是，人工智能極大地助力了學(xué)術(shù)界的知識生產(chǎn)，但也催生出一些“短平快”、冗余重復(fù)、知識創(chuàng)新密度低的內(nèi)容，給學(xué)術(shù)質(zhì)量評價體系帶來巨大挑戰(zhàn)。換言之，人工智能作為知識生產(chǎn)的輔助工具，可以大幅提升寫作與審稿效率，但難以具備高質(zhì)量的學(xué)術(shù)品位和鑒賞能力，真正閃耀思想光芒的學(xué)術(shù)創(chuàng)新仍然依賴于學(xué)者的思辨能力。

歷經(jīng)反復(fù)思考與斟酌，我們完成了文章初稿，并在團(tuán)隊內(nèi)部數(shù)次討論與修改完善后，選擇投稿至《中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》。回顧整個投稿過程，本文經(jīng)歷了多輪審稿，專家們的每一條審稿意見都直切要點，在逐條修改完善后，文章質(zhì)量有了大幅提升。

第一輪返修時，三位審稿專家從理論推演、邏輯銜接、分析深度等方面提出了富有建設(shè)性的意見，尤其是從產(chǎn)權(quán)配置視角給予了十分細(xì)致的分析建議。這也促使我們從主體行動差異的視角，重新審視“三權(quán)分置”下高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)配置邏輯。在文章修回一段時間后，我們收到了第二輪返修意見，專家們又從產(chǎn)權(quán)配置效率、主體作用邊界、現(xiàn)實問題的深度分析等方面給予了完善建議，進(jìn)一步幫助提升了文章質(zhì)量。此后，文章又經(jīng)歷了幾輪大大小小的修改。在編校環(huán)節(jié)，編輯部老師對腳注格式、用詞表達(dá)、文獻(xiàn)引用等給出了細(xì)致入微的建議，多次審讀與修改后，文章的可讀性得到了極大提升。在這里，不得不由衷地感嘆，《中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》擁有一支專業(yè)素養(yǎng)極強(qiáng)與理論功底深厚的編輯團(tuán)隊，本文的一字一句都飽含著他們“為人梯者”“作嫁衣者”的寶貴精神。

總結(jié)整個投稿過程，文章修改內(nèi)容和回復(fù)說明的總字?jǐn)?shù)早已超過發(fā)表出來的篇幅。這些未出現(xiàn)在正文中的文字，使得文章更加成熟與完善。在這里，有幾點行文中可供分享的心得體會。第一，理論推演應(yīng)當(dāng)依托“切身的實地觀察”和“鮮活的實踐案例”，不能為了印證理論而曲解現(xiàn)實。第二，現(xiàn)實分析應(yīng)當(dāng)是對既有理論工具的適應(yīng)性運(yùn)用，不能為了解釋現(xiàn)實而強(qiáng)行套用理論。第三，能用樸素的表達(dá)就盡量不用晦澀難懂的文字，不能為了所謂“學(xué)術(shù)高雅”而故作深沉。第四，能寫短句就盡量不寫長難句，不能將“寫得讓人讀不懂”等價為理論水平。

誠然，在計量實證類文章日益成為主流的當(dāng)下，發(fā)表一篇扎根中國大地、基于實際調(diào)查研究的思辨性文章變得十分艱難。但是，對于構(gòu)建農(nóng)經(jīng)領(lǐng)域的自主知識體系而言，迫切需要學(xué)界回應(yīng)中國“三農(nóng)”發(fā)展的重大現(xiàn)實問題，持續(xù)不斷地從現(xiàn)實升華到理論，再從理論回歸到現(xiàn)實。這里，十分感謝《中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》對于研究方法和研究范式的兼容并蓄。最后，本文得以順利發(fā)表，離不開審稿專家的寶貴意見與編輯部老師的編校工作，在此向他們表示最崇高的敬意。

作者簡介：郭曉鳴，四川省社會科學(xué)院原副院長、二級研究員、博士生導(dǎo)師，主要研究方向為農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)理論與政策。溫國強(qiáng)，中國社會科學(xué)院大學(xué)應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)院，博士研究生。鄭荏元，四川省社會科學(xué)院，碩士研究生。鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)轉(zhuǎn)自:《中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2025年第7期