「觀察」定調(diào)2026年“三農(nóng)”工作：守牢糧食安全與防返貧兩條底線，統(tǒng)籌縣域振興

界面新聞?dòng)浾?| 張旭 界面新聞編輯 | 劉海川

2025年12月10日至11日，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議在北京舉行。會(huì)議部署了2026年經(jīng)濟(jì)工作的八大重點(diǎn)任務(wù)。

其中，會(huì)議指出，統(tǒng)籌推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)和鄉(xiāng)村全面振興，推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。嚴(yán)守耕地紅線，毫不放松抓好糧食生產(chǎn)，促進(jìn)糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格保持在合理水平。持續(xù)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果，把常態(tài)化幫扶納入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略統(tǒng)籌實(shí)施，守牢不發(fā)生規(guī)模性返貧致貧底線。

金善寶農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展研究院研究員、南京財(cái)經(jīng)大學(xué)糧食和物資學(xué)院教授錢龍告訴界面新聞，歷來(lái)中央關(guān)于“三農(nóng)”工作的部署均堅(jiān)持 “一張藍(lán)圖繪到底”的基調(diào)，“三農(nóng)”工作基本盤沒有出現(xiàn)重大變動(dòng)。

我國(guó)三農(nóng)工作始終圍繞 “兩大底線 + 三大重點(diǎn)” 推進(jìn)。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所助理研究員余家林告訴界面新聞，兩大底線是國(guó)家糧食安全底線與不發(fā)生規(guī)模性返貧致貧底線；三大重點(diǎn)為提升鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平、提升鄉(xiāng)村建設(shè)水平、提升鄉(xiāng)村治理水平。

當(dāng)前“三農(nóng)工作”可概括為“穩(wěn)中求進(jìn)”。余家林表示，“穩(wěn)” 的核心就是守住兩大底線。由于當(dāng)前農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展態(tài)勢(shì)平穩(wěn)，工作重點(diǎn)更多是鞏固既有改革成果，確保改革始終沿著正確方向推進(jìn)。

談及當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，錢龍指出，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展與促進(jìn)農(nóng)民就業(yè)、城鄉(xiāng)高度融合與縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，都將成為今年“三農(nóng)”工作的關(guān)鍵方向。

嚴(yán)守耕地紅線為何一再?gòu)?qiáng)調(diào)？

糧食安全是“國(guó)之大者”，耕地是糧食生產(chǎn)的命根子。界面新聞注意到，歷年來(lái)的中央一號(hào)文件以及多次會(huì)議都曾反復(fù)強(qiáng)調(diào)嚴(yán)守耕地紅線。

近年來(lái)，我國(guó)糧食安全總體有保障。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局12月12日發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，2025年全國(guó)糧食總產(chǎn)量14297.5億斤。繼2024年首次突破1.4萬(wàn)億斤，再次實(shí)現(xiàn)高位增產(chǎn)。

“但糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品需求還將持續(xù)增長(zhǎng)，長(zhǎng)遠(yuǎn)看糧食供需還呈緊平衡態(tài)勢(shì)。”余家林指出，從政策信號(hào)看，中央反復(fù)重申這一要求，是對(duì)地方發(fā)展的明確導(dǎo)向：發(fā)展不能以突破糧食安全底線為代價(jià)，任何時(shí)候都要把糧食安全放在優(yōu)先位置。

錢龍也表示，耕地作為糧食生產(chǎn)的“命根子”，是糧食安全的根基，在當(dāng)前復(fù)雜形勢(shì)下具有不可替代的作用。中央多次強(qiáng)調(diào)嚴(yán)守耕地紅線，核心基于三大目標(biāo)考量。

首先是戰(zhàn)略安全的底線要求。錢龍分析，我國(guó)人口基數(shù)大，居民生活水平提升使糧食剛性需求呈現(xiàn)快速增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，糧食供需“緊平衡”越來(lái)越趨緊。截至2025年11月，我國(guó)累計(jì)進(jìn)口糧食進(jìn)口近1.3億噸，規(guī)模再創(chuàng)新高，而國(guó)內(nèi)耕地資源有限，同時(shí)面臨城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、生態(tài)化發(fā)展的多重壓力。守住耕地紅線，確保耕地?cái)?shù)量不減少、質(zhì)量部降低是實(shí)現(xiàn)“谷物基本自給、口糧絕對(duì)安全”這一新時(shí)期糧食安全觀的關(guān)鍵所在。

其次是戰(zhàn)術(shù)層面應(yīng)對(duì)多重風(fēng)險(xiǎn)的保障。全球變暖導(dǎo)致極端氣候頻發(fā)，地緣政治沖突加劇導(dǎo)致國(guó)際糧食市場(chǎng)頻受干擾，糧食貿(mào)易和產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈風(fēng)險(xiǎn)增加。立足國(guó)內(nèi)保障糧食生產(chǎn)，需以充足耕地資源為物質(zhì)基礎(chǔ)，才能在復(fù)雜外部環(huán)境中掌握主動(dòng)權(quán)，從而貫徹“以我為主、立足國(guó)內(nèi)”的基本原則。

最后，嚴(yán)守耕地紅線不僅滿足當(dāng)代需求，更關(guān)乎代際公平與生態(tài)安全。錢龍?zhí)岬剑ㄟ^嚴(yán)格管控耕地用途、遏制“非農(nóng)化”和有效管控“非糧化”、減少生態(tài)退化和更好地保護(hù)耕地質(zhì)量，可實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與生態(tài)保護(hù)的長(zhǎng)期協(xié)調(diào)發(fā)展。

為嚴(yán)守耕地紅線，余家林建議，未來(lái)需持續(xù)加大對(duì)亂占、破壞耕地等違法行為的整治力度。不過，在組織推進(jìn)違規(guī)占用耕地整改復(fù)耕工作時(shí)，還應(yīng)合理設(shè)置過渡期，避免采取 “一刀切” 的簡(jiǎn)單化處置方式。

探索多主體管護(hù)運(yùn)營(yíng)新模式

保障國(guó)家糧食安全的根本在耕地，而建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田是提高耕地質(zhì)量、提升糧食綜合生產(chǎn)能力的重要基礎(chǔ)性工程。

2024年中國(guó)鄉(xiāng)村振興綜合調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，在472個(gè)調(diào)查村莊中，有169個(gè)村莊開展了高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，占比35.88%。在這些村莊中，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)面積占村莊耕地總面積的比例平均為36.16%。隨著農(nóng)業(yè)數(shù)字化在高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)中逐步應(yīng)用，在開展高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的村莊中，有17.75%的村莊應(yīng)用了農(nóng)業(yè)數(shù)字化技術(shù)。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)帶動(dòng)效應(yīng)明顯，提高了土地生產(chǎn)率和農(nóng)戶收益。

此外，相較于非高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田糧食的畝產(chǎn)水平為633.56公斤/畝，比非高標(biāo)農(nóng)田平均高16.1%；高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的畝均收益為1261.13元/畝，比非高標(biāo)農(nóng)田畝均收益平均高20.3%。

在今年3月，中辦、國(guó)辦曾印發(fā)《逐步把永久基本農(nóng)田建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田實(shí)施方案》（以下簡(jiǎn)稱：《方案》）明確，到2035年，力爭(zhēng)將具備條件的永久基本農(nóng)田全部建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，累計(jì)改造提升4.55億畝，新增高效節(jié)水灌溉面積1.3億畝。

值得一提的是，目前，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)存在定期管護(hù)不足且缺少專業(yè)的管護(hù)主體等問題。“在已經(jīng)開展高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的村莊中，仍有30.59%的村莊缺少定期管護(hù)，管護(hù)的專業(yè)化程度較低。”余家林說。

錢龍也表示，管護(hù)環(huán)節(jié)存在明顯薄弱點(diǎn)。一是管護(hù)機(jī)制建設(shè)滯后，管護(hù)資金、專業(yè)人員保障不足，地方政府、村集體、新型經(jīng)營(yíng)主體的管護(hù)責(zé)任未明確界定；二是管護(hù)模式探索不充分，市場(chǎng)化、專業(yè)化或者兩者相互結(jié)合的管護(hù)路徑尚未成熟；三是資金管控長(zhǎng)效機(jī)制不完善，資金來(lái)源、責(zé)任主體等關(guān)鍵問題仍需進(jìn)一步厘清，影響管護(hù)工作的持續(xù)性和有效性。

錢龍還稱，受財(cái)力限制，部分地區(qū)在高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)方面投入相對(duì)不足，導(dǎo)致“高標(biāo)準(zhǔn)”并不高。也存在普遍的“重表面、輕本質(zhì)” 的建設(shè)傾向，工程中多將重心放在道路硬化、水電網(wǎng)鋪設(shè)等可視化工程上，對(duì)耕地質(zhì)量改良這一核心環(huán)節(jié)的投入相對(duì)薄弱，未能充分發(fā)揮地利改善和高標(biāo)準(zhǔn)良田培育對(duì)糧食產(chǎn)能的支撐作用。

技術(shù)適配也有待地方探索。錢龍表示，建設(shè)過程中也存在“一刀切” 現(xiàn)象，不分地區(qū)機(jī)械的照搬統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，而忽視不同區(qū)域的自然差異，甚至出現(xiàn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)破壞當(dāng)?shù)馗匚⑸鷳B(tài)的情況（如水渠建設(shè)影響水生生物生存）。

“事實(shí)上，東北黑土區(qū)、華北鹽堿化地區(qū)、南方土壤酸化區(qū)等不同區(qū)域，耕地改良的重點(diǎn)存在顯著差異，亟需強(qiáng)化因地制宜的技術(shù)適配性。”錢龍說。

值得注意的是，上述《方案》提到，需因地制宜推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，統(tǒng)籌開展田、土、水、路、林、電、技、管綜合治理，將建設(shè)重點(diǎn)放在田內(nèi)。改造提升項(xiàng)目按照缺什么、補(bǔ)什么原則，補(bǔ)齊田間設(shè)施短板弱項(xiàng)。

針對(duì)管護(hù)問題，余家林建議，未來(lái)還需探索多主體聯(lián)合運(yùn)營(yíng)的管護(hù)運(yùn)營(yíng)新模式，還要在高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目預(yù)算編制時(shí)要留一部分資金用于后續(xù)的管護(hù)。

實(shí)際上，我國(guó)多地正因地制宜探索田地管護(hù)運(yùn)營(yíng)新模式。據(jù)新華網(wǎng)江蘇頻道2025年3月報(bào)道，連云港市灌云縣圖河鎮(zhèn)構(gòu)建“村集體+專業(yè)合作社+農(nóng)戶”共管模式：村組干部成立“護(hù)田隊(duì)”巡查溝渠，種糧大戶承包片區(qū)維護(hù)設(shè)備，農(nóng)戶通過“田長(zhǎng)制”參與監(jiān)督，形成多方聯(lián)動(dòng)的管護(hù)合力。

平衡耕地保護(hù)與縣域經(jīng)濟(jì)

中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出，統(tǒng)籌推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)和鄉(xiāng)村全面振興，推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

在錢龍看來(lái)，耕地保護(hù)與縣域城鎮(zhèn)化看似存在矛盾，實(shí)則是對(duì)立統(tǒng)一的關(guān)系，可通過融合發(fā)展實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)。

錢龍表示，需強(qiáng)化規(guī)劃引領(lǐng)與空間管控。在國(guó)土規(guī)劃（尤其是縣域規(guī)劃）中明確功能區(qū)劃分，堅(jiān)持耕地保護(hù)優(yōu)先，劃定永久基本農(nóng)田控制線，嚴(yán)禁城鎮(zhèn)開發(fā)侵占；對(duì)優(yōu)質(zhì)耕地重點(diǎn)保護(hù)，優(yōu)先進(jìn)行存量挖掘和利用邊角料土地，同時(shí)堅(jiān)持和優(yōu)化“增減掛鉤、占補(bǔ)平衡”，推動(dòng)建設(shè)用地節(jié)約集約利用。

此外，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)融合與價(jià)值提升，支持縣域發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品精深加工、文旅融合等新業(yè)態(tài)。錢龍指出，可通過“農(nóng)業(yè) +”多元化發(fā)展模式，實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)與產(chǎn)業(yè)增值相互促進(jìn)。提升農(nóng)業(yè)效益的同時(shí)，反哺城鎮(zhèn)化建設(shè)。

最后，完善生態(tài)補(bǔ)償與利益協(xié)調(diào)機(jī)制。“對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)等承擔(dān)耕地保護(hù)任務(wù)較重的地區(qū)，通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、稅收優(yōu)惠、產(chǎn)銷區(qū)產(chǎn)業(yè)鏈合作、人才代培養(yǎng)等多元化方式，給予主產(chǎn)區(qū)地方政府和種糧農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，讓保護(hù)耕地的地區(qū)受益，緩解發(fā)展矛盾和區(qū)域差距。”錢龍說。

余家林則表示，需推進(jìn)土地要素市場(chǎng)化配置，處理好高質(zhì)量發(fā)展和高水平保護(hù)的關(guān)系。繼續(xù)完善城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，培育發(fā)展節(jié)余指標(biāo)交易市場(chǎng)，探索把節(jié)余指標(biāo)交易范圍逐步擴(kuò)大至全國(guó)。同時(shí)，拆舊復(fù)墾區(qū)劃定要充分尊重農(nóng)民意愿，并通過完善節(jié)余指標(biāo)收益分配機(jī)制，保障農(nóng)民權(quán)益。

“在政策實(shí)施過程中，還要落實(shí)地方政府的監(jiān)管責(zé)任，健全復(fù)墾耕地質(zhì)量驗(yàn)收制度，完善后續(xù)管護(hù)和再評(píng)價(jià)機(jī)制，確保復(fù)墾耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量到位。”余家林說。

余家林認(rèn)為，上述舉措不僅為節(jié)余指標(biāo)需求方提供更多發(fā)展空間，還使得節(jié)余指標(biāo)供給方能夠通過出售節(jié)余指標(biāo)來(lái)分享前者的經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果。等到合適時(shí)機(jī)，可探索將政策適用范圍從建設(shè)用地?cái)U(kuò)大至各類非耕地地類，也可探索通過農(nóng)地整理新增耕地面積折抵等方式，拓寬建設(shè)用地指標(biāo)來(lái)源渠道。

此外，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議還提出，促進(jìn)糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格保持在合理水平。錢龍表示，這一“合理水平”并非固定數(shù)值，而是綜合多方面因素動(dòng)態(tài)形成的穩(wěn)定區(qū)間，核心考量包括糧食綜合生產(chǎn)成本、市場(chǎng)供求關(guān)系、城鄉(xiāng)居民收入水平以及國(guó)際糧價(jià)波動(dòng)等，需在多重因素的平衡中實(shí)現(xiàn)價(jià)格相對(duì)穩(wěn)定，讓糧食生產(chǎn)者彌補(bǔ)種植成本和獲得一定收益，同時(shí)讓消費(fèi)者能夠可持續(xù)的負(fù)擔(dān)。

此次會(huì)議還明確，持續(xù)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果，把常態(tài)化幫扶納入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略統(tǒng)籌實(shí)施，守牢不發(fā)生規(guī)模性返貧致貧底線。

錢龍表示，將常態(tài)化幫扶納入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略統(tǒng)籌實(shí)施，是鞏固脫貧攻堅(jiān)成果的關(guān)鍵舉措。“當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力較大，需防范規(guī)模性返貧風(fēng)險(xiǎn)，避免脫貧成果出現(xiàn)滑坡，確保全面建成小康社會(huì)后，中低收入農(nóng)民群體穩(wěn)定增收，不陷入返貧困境。”

界面新聞注意到，在今年的十五五規(guī)劃中也對(duì)此項(xiàng)工作進(jìn)行了部署。規(guī)劃提到，統(tǒng)籌建立常態(tài)化防止返貧致貧機(jī)制，堅(jiān)持精準(zhǔn)幫扶，完善兜底式保障，強(qiáng)化開發(fā)式幫扶，增強(qiáng)內(nèi)生動(dòng)力，分層分類幫扶欠發(fā)達(dá)地區(qū)，健全鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)幫扶縣支持政策，確保不發(fā)生規(guī)模性返貧致貧。