最高法判例：復議機關未通知利害關系人作為第三人參加行政復議，是否違反法定程序？

裁判要旨

1.行政復議程序中第三人參加復議的問題。行政復議第三人是指除申請人、被申請人外，與復議案件有利害關系，為維護自己利益而參加到復議程序中的當事人。設立第三人制度的目的在于查清案件事實，維護其他相關利害關系人的權益。《中華人民共和國行政復議法》第十條第三款（新修訂行政復議法第十六條）規定，同申請行政復議的具體行政行為有利害關系的其他公民、法人或者其他組織，可以作為第三人參加行政復議。《中華人民共和國行政復議法實施條例》第九條第一款規定，行政復議期間，行政復議機構認為申請人以外的公民、法人或者其他組織與被審查的具體行政行為有利害關系的，可以通知其作為第三人參加行政復議。復議機關未通知利害關系人參加復議，存在遺漏第三人的程序違法情形。

2.行政復議程序中第三人的舉證權利問題。行政復議與行政訴訟的立法目的都是為了糾正違法行政行為，保護合法權益，監督依法行政。在對原行政行為合法性審查標準上，行政復議與行政訴訟也是一致的，以促進行政復議與行政訴訟的有效銜接。按行政案件的一般證據規則舉證責任由被告即行政機關承擔，被告因不提供或無正當理由逾期提供證據而敗訴，是被告違反證據規則的法律制裁，但當被訴行政行為涉及第三人合法權益時，為保護第三人在被告不舉證情況下的合法權益，《中華人民共和國行政訴訟法》第三十四條第二款增加了第三人的舉證權利。因此，被告不舉證或逾期舉證，人民法院則不能簡單地判決被告敗訴，復議機關也不能簡單地決定撤銷原行政行為。

案例詳情

中華人民共和國最高人民法院

行 政 裁 定 書

（2020）最高法行申154號

再審申請人（一審第三人、二審上訴人）：張瑞年，男，1966年3月10日出生，漢族，住遼寧省凌源市。

委托訴訟代理人：劉少玲（張瑞年之妻），1966年8月20日出生，漢族，住遼寧省凌源市。

被申請人（一審原告、二審被上訴人）：遼寧省凌源市松嶺子鎮東道村東莊村民組。住所地：遼寧省凌源市松嶺子鎮東道村東莊組。

負責人：李振財，該村民組組長。

被申請人（一審被告、二審上訴人）：遼寧省朝陽市人民政府。住所地：遼寧省朝陽市雙塔區朝陽大街三段7號。

負責人：謝衛東，該市人民政府市長。

原審第三人：遼寧省凌源市人民政府。住所地：遼寧省凌源市市府路西段61號。

法定代表人：于仁禮，該市人民政府市長。

原審第三人：李振財，男，1956年9月21日出生，漢族，住遼寧省凌源市。

再審申請人張瑞年因與遼寧省凌源市松嶺子鎮東道村東莊村民組（以下簡稱東莊組）、遼寧省朝陽市人民政府（以下簡稱朝陽市政府）、原審第三人遼寧省凌源市人民政府（以下簡稱凌源市政府）、李振財行政復議一案，不服遼寧省高級人民法院（2019）遼行終1032號行政判決，向本院申請再審。本院依法組成由審判員梁鳳云、審判員張艷、審判員張劍參加的合議庭對本案進行了審查，現已審查終結。

張瑞年向本院申請再審稱：其是凌源市松嶺子鎮東道村東莊村民組村民。2012年10月，凌源市政府為東莊組核發了《林權證》，該證第五部分在林地四至的表述上將其持有《土地使用證》（編號：15-17）并使用的礦區用地包含在內。其向朝陽市政府申請行政復議，要求撤銷凌源市政府為東莊組核發的《林權證》第五部分登記內容。因凌源市政府在復議期間未能提供證據，朝陽市政府于2017年8月17日作出朝政行復字〔2017〕60號行政復議決定，撤銷了該《林權證》第五部分登記內容。東莊組不服該復議決定，提起行政訴訟。訴訟期間，東莊組卻提供了所謂的“核發林權證證據”，一審法院以朝陽市政府不考慮東莊組提供的證據，未對發證行為進行全面審查為由，判決撤銷朝陽市政府作出的行政復議決定。二審法院維持一審判決。即使凌源市政府核發《林權證》有證據佐證，但因林地權屬存在爭議，林權登記未經公示的情況下，也仍存在事實不清，證據不足的問題，也應該撤銷該《林權證》。因此，請求撤銷一、二審行政判決，改判駁回東莊組的訴訟請求。

本院認為，本案被訴行政行為是朝陽市政府于2017年8月17日作出的朝政行復字〔2017〕60號行政復議決定，內容是撤銷凌源市政府為東莊組核發的林權證第五部分的登記內容。結合原審判決撤銷上述行政復議決定的情況及張瑞年提出的再審理由，本案的爭議焦點：一是行政復議程序中第三人問題；二是舉證責任與證據采信問題。

首先，關于行政復議程序中第三人問題。行政復議第三人是指除申請人、被申請人外，與復議案件有利害關系，為維護自己利益而參加到復議程序中的當事人。設立第三人制度的目的在于查清案件事實，維護其他相關利害關系人的權益。《中華人民共和國行政復議法》第十條第三款規定，同申請行政復議的具體行政行為有利害關系的其他公民、法人或者其他組織，可以作為第三人參加行政復議。《中華人民共和國行政復議法實施條例》第九條第一款規定，行政復議期間，行政復議機構認為申請人以外的公民、法人或者其他組織與被審查的具體行政行為有利害關系的，可以通知其作為第三人參加行政復議。本案中，根據原審法院查明的事實，涉案林權證記載的林地使用權、林木所有權、林木使用權系由案外人張瑞增等另24戶村民共有，該24戶村民作為共有權利人均與涉案林權證具有利害關系，該林權證是否被撤銷均對該24戶村民產生權益影響，應通知其作為第三人參加到復議程序中來。朝陽市政府未通知該24戶村民參加復議，存在遺漏第三人的程序違法情形。

其次，關于舉證責任與證據采信問題。行政復議與行政訴訟的立法目的都是為了糾正違法行政行為，保護合法權益，監督依法行政。在對原行政行為合法性審查標準上，行政復議與行政訴訟也是一致的，以促進行政復議與行政訴訟的有效銜接。按行政案件的一般證據規則舉證責任由被告即行政機關承擔，被告因不提供或無正當理由逾期提供證據而敗訴，是被告違反證據規則的法律制裁，但當被訴行政行為涉及第三人合法權益時，為保護第三人在被告不舉證情況下的合法權益，《中華人民共和國行政訴訟法》第三十四條第二款增加了第三人的舉證權利。因此，被告不舉證或逾期舉證，人民法院則不能簡單地判決被告敗訴，復議機關也不能簡單地決定撤銷原行政行為。本案中，凌源市政府未能在行政復議程序中提交證明頒發涉案林權證合法性的林權登記檔案等證據材料，但涉案林權證的所有權權利人系東莊組，不考慮東莊組提交的證據，未對發證行為合法性進行全面審查的情況下，只因凌源市政府未能提供相關證據而認定發證行為無證據、依據并予以撤銷，有違基本法理。原審法院在審理中亦進行了法律宣傳與提醒，以期當事人審慎、妥善化解行政爭議。因此，張瑞年提出的再審申請理由不能成立，本院不予支持。一審判決撤銷行政復議決定，責令重新作出，二審判決予以維持，均無不當。

綜上，再審申請人張瑞年的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規定的情形。依照《最高人民法院關于適用 <中華人民共和國行政訴訟法> 的解釋》第一百一十六條第二款之規定，裁定如下：

駁回再審申請人張瑞年的再審申請。

審判長　　梁鳳云

審判員　　張　艷

審判員　　張　劍

二〇二〇年三月二十七日

書記員　　王　旭

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