呂德文：基層搞形式主義的三個(gè)規(guī)律

近日，中央層面整治形式主義為基層減負(fù)專項(xiàng)工作機(jī)制辦公室和中央紀(jì)委辦公廳公開通報(bào)3起整治形式主義為基層減負(fù)典型問題，這三起案例分別是：

1.河北省廊坊市三河市在城市管理中盲目決策、機(jī)械執(zhí)行，損害群眾利益，加重基層負(fù)擔(dān)；

2.內(nèi)蒙古自治區(qū)住房城鄉(xiāng)建設(shè)廳在政務(wù)服務(wù)中搞“面子工程”；

3.山東省一些地方在項(xiàng)目集中開工、集中簽約中盲目攀比，數(shù)據(jù)不實(shí)。

這三起案例所彰顯的盲目決策、面子工程和數(shù)據(jù)造假問題，具有一定典型性和普遍性。類似問題，執(zhí)行者不是不知道，也不是不知道其中的風(fēng)險(xiǎn)，但一些地方仍然熱衷于搞形式主義，其動(dòng)力來(lái)自于哪里？筆者認(rèn)為，基層形式主義存在三個(gè)動(dòng)力機(jī)制：

第一規(guī)律：一把手濫權(quán)，全系統(tǒng)遭殃。

近年來(lái)，中央和地方都加強(qiáng)了黨的領(lǐng)導(dǎo)，地方一把手對(duì)基層政治生態(tài)和干部作風(fēng)有直接影響。黨的集中領(lǐng)導(dǎo)有利于高效執(zhí)行政策，在攻堅(jiān)克難的任務(wù)中，也方便發(fā)揮集中力量辦大事的優(yōu)勢(shì)。但是，這也造成了一個(gè)問題，如果一把手的權(quán)力過于集中，一個(gè)地方、一個(gè)部門的一把手前腐后繼，很容易帶壞了一個(gè)地方和一個(gè)系統(tǒng)的政風(fēng)和作風(fēng)。

三河市城市管理中的“色改”問題，根源當(dāng)然是主要領(lǐng)導(dǎo)的政績(jī)觀和官僚主義作風(fēng)在作怪，但如果從制度上去分析，更直接的原因恐怕還是對(duì)一把手權(quán)力沒有基本（注意，不是足夠）的監(jiān)督。一個(gè)但凡有點(diǎn)常識(shí)，懂點(diǎn)城市管理規(guī)律的人都知道這種一刀切的做法會(huì)制造矛盾，為什么還是做了？無(wú)非是，一把手可以動(dòng)員的政治和行政資源太多了，哪怕是其想法離譜，但其他領(lǐng)導(dǎo)的提醒未必其作用，上級(jí)黨委政府又未必能夠及時(shí)介入。相反，對(duì)待同事和下屬，主要領(lǐng)導(dǎo)可以將個(gè)人意志上升為黨委政府的意志，通過督查檢查考核，頻繁調(diào)度等辦法，強(qiáng)力推進(jìn)其意志。

黨和國(guó)家的選人用人的制度不可謂不科學(xué)，反對(duì)官僚主義形式主義的決心也不可謂不大，但各地仍然出現(xiàn)不少一把手濫權(quán)并禍害一方的現(xiàn)象。特別難以容忍的是，這種濫權(quán)還是以折騰同僚、折騰群眾的形式出現(xiàn)，這就不僅僅是政績(jī)觀的問題，還透視出其群眾觀和執(zhí)政水平，都值得懷疑。從群眾的視角看，一個(gè)能夠造福一方官員，無(wú)論其是否犯了錯(cuò)誤，多年后人們還會(huì)懷念；一個(gè)未必能夠造福一方但也不犯錯(cuò)的官員，人們也能接受；但一個(gè)無(wú)能、瞎折騰的官員，哪怕沒有犯多大的錯(cuò)誤，其罵名可能會(huì)留存很長(zhǎng)時(shí)間。

第二規(guī)律：形式主義不會(huì)自動(dòng)消失，只會(huì)改頭換面。

官僚主義形式主義是政治頑疾，在官僚制出現(xiàn)以后，古今中外都存在?？陀^上，沒有一個(gè)國(guó)家希望徹底解決它，但它總會(huì)以不同的面貌重新出現(xiàn)。在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間里，官僚主義形式主義主要是為了服務(wù)于制造官威，增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部的強(qiáng)勢(shì)地位也設(shè)置的，它主要表現(xiàn)為與民爭(zhēng)利，公權(quán)私用，大吃大喝等現(xiàn)象。

某種意義上，官僚主義和形式主義就是要用一系列的排場(chǎng)、特權(quán)來(lái)彰顯特權(quán)。以至于，是不是擁有超大辦公室、專屬秘書、專屬高端轎車，甚至是專屬小食堂，都會(huì)觸動(dòng)人們的敏感神經(jīng)。一旦這些專屬性沒有了，很可能就會(huì)制造官僚系統(tǒng)的正當(dāng)。為了耍官威，官僚主義形式主義具有極強(qiáng)的顯示度。今天，物質(zhì)條件提高了，一些具有明確顯示度的形式主義做法，也被禁止了。但“專屬”需求仍然存在。因此，私人會(huì)所、隱性福利，就成了官僚主義的主要方式。

與此同時(shí)，官僚主義形式主義的顯示度，主要通過那些看似合理合法的做法來(lái)承載。高端大氣上檔次的顯示屏以及宣傳片，可以迎合智能化治理的需要，其理由的確充分。數(shù)據(jù)造假，也無(wú)非是為了制造好看的數(shù)字，這不僅是要獲得政績(jī)，可能還是為了制造社會(huì)景氣。這些做法，要說(shuō)地方上不知道這是個(gè)浪費(fèi)，是自欺欺人，可能侮辱了大家的智商；但要說(shuō)大家有意識(shí)地相互配合系統(tǒng)造假，可能也冤枉了絕大多數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部。形式主義存在的“合理性”在于，哪怕是真有政績(jī)，如果不宣傳、不搞形式，就不可能轉(zhuǎn)化為政治資源，就不可能在錦標(biāo)賽體制中獲勝。

第三規(guī)律：上面官僚主義，下面形式主義。

國(guó)家治理是一門科學(xué)，也是一門藝術(shù)。其科學(xué)性主要表現(xiàn)在，政策的制定和執(zhí)行，需要一系列的合理的制度保障。比如，上級(jí)如果沒有督查檢查和考核的杠桿，下級(jí)可能就會(huì)自行其是，出現(xiàn)“政令不出中南海”的現(xiàn)象。其藝術(shù)性主要表現(xiàn)在，政策需要考慮具體的情境，特別是在執(zhí)行環(huán)節(jié)，要容許一定的自由裁量，在時(shí)間、空間和方式上，都要賦予基層空間。基層工作不能依靠行政決策，需要面對(duì)面的群眾工作，以說(shuō)服為前提。

比如城管工作，工作面大，很忌諱一刀切。在以往的城市管理經(jīng)驗(yàn)中，招牌是最容易違規(guī)扣分的點(diǎn)之一，一個(gè)一個(gè)整改，工作量大，也來(lái)不及，很多地方為了省事，干脆就統(tǒng)一風(fēng)格。這個(gè)行政邏輯是很清晰的。在很長(zhǎng)一段時(shí)間里，各地在創(chuàng)城過程中，都多少要采取類似措施。一些地方出現(xiàn)一刀切的問題，一定程度上可以歸咎于上面的考核指標(biāo)的剛性化問題。當(dāng)然，如果上級(jí)對(duì)城市管理的僵化考核指標(biāo)已經(jīng)解除了，有些城市和領(lǐng)導(dǎo)人，可能是出于打造城市美學(xué)，特別是經(jīng)營(yíng)網(wǎng)紅城市的需要而采取一刀切的行為，則無(wú)論是出于政績(jī)，還是利益，亦或是別的合理理由，則都是一種主觀主義。同樣是數(shù)據(jù)造假，其邏輯既可能是源自于地方領(lǐng)導(dǎo)自己的政績(jī)沖動(dòng)，也可能源自于上級(jí)黨委政府強(qiáng)力的督查、檢查和考核。

總體而言，因上級(jí)官僚主義而導(dǎo)致的形式主義，較之于基層主觀主義和錯(cuò)誤政績(jī)觀產(chǎn)生的形式主義，其破壞度要大得多。因?yàn)椋霞?jí)的官僚主義，不僅折騰干部，還折騰群眾和企業(yè)；不僅折騰某一個(gè)系統(tǒng)，還折騰所有系統(tǒng)，這浪費(fèi)極大的行政資源，也敗壞了政聲，影響了群眾信任。相反，如果只是基層自己主動(dòng)制造的形式主義，則可以通過及時(shí)糾偏，最大限度減少損失。

在這個(gè)意義上，反對(duì)官僚主義形式主義，落腳點(diǎn)在為基層減負(fù)，重點(diǎn)在“一把手”正確的政績(jī)觀，以及上級(jí)部門決策的科學(xué)性。