行政復議法第二十三條（行政復議前置規(guī)定）釋義

摘自：許安標、左力主編《中華人民共和國行政復議法釋義》，中國民主法制出版社，2023年11月第1版，第98-103頁。

第二十三條　有下列情形之一的，申請人應當先向行政復議機關申請行政復議，對行政復議決定不服的，可以再依法向人民法院提起行政訴訟：

（一）對當場作出的行政處罰決定不服；

（二）對行政機關作出的侵犯其已經依法取得的自然資源的所有權或者使用權的決定不服；

（三）認為行政機關存在本法第十一條規(guī)定的未履行法定職責情形；

（四）申請政府信息公開，行政機關不予公開；

（五）法律、行政法規(guī)規(guī)定應當先向行政復議機關申請行政復議的其他情形。

對前款規(guī)定的情形，行政機關在作出行政行為時應當告知公民、法人或者其他組織先向行政復議機關申請行政復議。

【釋義】本條是關于行政復議前置的規(guī)定。

1989年制定的行政訴訟法，首次對行政復議前置作出規(guī)定。2017年修正后的行政訴訟法第44條第2款規(guī)定：“法律、法規(guī)規(guī)定應當先向行政機關申請復議，對復議決定不服再向人民法院提起訴訟的，依照法律、法規(guī)的規(guī)定。”1999年制定的行政復議法對行政復議前置再次作出規(guī)定，“法律、法規(guī)規(guī)定應當先向行政復議機關申請行政復議、對行政復議決定不服再向人民法院提起行政訴訟的，在法定行政復議期限內不得向人民法院提起行政訴訟”。上述兩部法律共同確立了“以當事人自由選擇為原則，以復議前置為例外”的制度模式。此次修訂行政復議法，為進一步發(fā)揮行政復議化解行政爭議的主渠道作用，適當增加了行政復議前置的情形，并將其他行政復議前置情形的設定權限調整為“法律、行政法規(guī)”;同時，增加規(guī)定了行政機關對行政復議前置的告知義務。

一、關于行政復議前置的規(guī)定

此次行政復議法修訂前，一些法律、法規(guī)從實體法層面對行政復議前置的領域作出了具體規(guī)定：一是稅收征收管理法第88條第1款、海關法第64條規(guī)定的納稅爭議；二是原行政復議法第30條規(guī)定的自然資源爭議；三是反壟斷法第65條規(guī)定的反壟斷爭議；四是電影產業(yè)促進法第58條規(guī)定的電影公映許可爭議；五是反間諜法第68條規(guī)定的反間諜領域行政爭議；六是注冊會計師法第11條、第13條規(guī)定的會計師注冊爭議。同時，還有約20部行政法規(guī)規(guī)定了行政復議前置，如《價格違法行為行政處罰規(guī)定》《軍品出口管理條例》《外國人來華登山管理辦法》《外匯管理條例》《城市居民最低生活保障條例》等。此外，據(jù)不完全統(tǒng)計，自1999年行政復議法制定以來，除了不少地方性法規(guī)重復或落實法律、行政法規(guī)有關規(guī)定，對行政復議前置作出規(guī)定外，還有個別現(xiàn)行有效的省級地方性法規(guī)在沒有上位法規(guī)定行政復議前置的情況下，創(chuàng)設規(guī)定了行政復議前置情形。

立法過程中，社會各界對行政復議前置有關規(guī)定的主要意見包括：一是認為實行行政復議前置，可以將行政爭議成規(guī)模地納入行政復議，既可以將過濾作用發(fā)揮到最大，又能夠大幅提升行政復議的主渠道地位，應當確立“以復議前置為原則，以當事人選擇為例外”的模式。二是認為現(xiàn)行法確立的原則基本保障了當事人的訴權，但尚未充分發(fā)揮復議前置的區(qū)分作用，應當保留現(xiàn)行的“以當事人選擇為原則，以復議前置為例外”模式，但應部分擴大行政復議前置的范圍。三是認為應當優(yōu)先保障當事人在訴訟渠道上的自由選擇權，不宜擴大行政復議前置范圍，而應保持或者限縮現(xiàn)行的復議前置范圍。總的來說，認為應當保留現(xiàn)行法的原則，并適度擴大行政復議前置范圍的觀點占據(jù)主流。行政復議前置可以讓不了解行政復議制度優(yōu)勢的當事人，通過行政復議進行救濟；對于更適合通過行政復議解決的糾紛，可以讓當事人及時進入行政復議程序，減少其尋求救濟的成本。這一觀點符合目前行政復議的現(xiàn)狀和發(fā)展方向。

關于實行行政復議前置時，申請行政復議和提起行政訴訟的關系。根據(jù)本法和有關法律、行政法規(guī)的規(guī)定，行政復議前置時，行政相對人對行政機關作出的行政行為不服，必須先向行政復議機關申請復議，不允許未經過行政復議程序直接向人民法院提起行政訴訟，只有對行政復議決定不服，才能到法院提起行政訴訟。例如，稅收征收管理法第88條第1款規(guī)定：“納稅人、扣繳義務人、納稅擔保人同稅務機關在納稅上發(fā)生爭議時，必須先依照稅務機關的納稅決定繳納或者解繳稅款及滯納金或者提供相應的擔保，然后可以依法申請行政復議；對行政復議決定不服的，可以依法向人民法院起訴。”在行政復議前置情形下，行政復議是提起行政訴訟必經的前置程序，行政相對人必須先向行政復議機關申請行政復議，行政復議機關已經依法受理的，按照本法規(guī)定，在法定行政復議期限內也不得提起行政訴訟。

二、行政復議前置的具體情形

本條列舉了行政復議前置的四種情形，以及一項兜底條款。

（一）對當場作出的行政處罰決定不服

行政處罰法規(guī)定了簡易程序，即對依法應當予以處罰，事實確鑿、處罰較輕的違法行為當場作出行政處罰決定的程序。其第51條規(guī)定，違法事實確鑿并有法定依據(jù)，對公民處以200元以下、對法人或者其他組織處以3000元以下罰款或者警告的行政處罰的，可以當場作出行政處罰決定。法律另有規(guī)定的，從其規(guī)定。第52條第1款中規(guī)定，執(zhí)法人員當場作出行政處罰決定的，應當向當事人出示執(zhí)法證件，填寫預定格式、編有號碼的行政處罰決定書，并當場交付當事人。當場作出的行政處罰決定，無論從處罰內容還是處罰程序上，都相對簡單，往往事實較為清楚，同時因為當場處罰受到一些客觀因素的限制，難免出現(xiàn)爭議，由行政復議機關先行處理有利于爭議的及時解決，也有利于及時保護當事人權益。

（二）對行政機關作出的侵犯其已經依法取得的自然資源的所有權或者使用權的決定不服

本項規(guī)定是指，公民、法人或者其他組織認為行政機關確認土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權或者使用權的行政行為，侵犯其已經依法取得的自然資源所有權或者使用權的，經行政復議后才可以向人民法院提起行政訴訟。需要滿足以下條件：一是行政相對人認為行政行為侵犯了自己合法的使用權或所有權；二是行政相對人已經依法取得了所涉自然資源的所有權或使用權，持有相應證件或法律文書。這類案件包括不服收回、撤銷或變更所有權或使用權證、許可證等。對涉及自然資源所有權或者使用權的行政處罰、行政強制措施等其他行政行為的，不屬于本規(guī)定的范圍。當然，行政相對人認為自己已經“依法取得”自然資源所有權或使用權的情況比較復雜，有些雖未取得有關證件，但已實際使用多年，他人也無異議，有些存在爭議雖經有關部門解決多次仍無結果，爭議當事人或多或少都有一定證據(jù)或理由認為依法應由自己所有或使用，也符合本項規(guī)定的條件。

此外，根據(jù)土地管理法、森林法、礦產資源法等法律法規(guī)的規(guī)定，處理土地所有權和使用權爭議一般是人民政府的專屬職權，對自然資源的權屬爭議往往爭議時間長、情況比較復雜，解決此類爭議的專業(yè)性、政策性也較強，由行政機關先行復議，有利于行政機關履行職責，有利于解決矛盾，平息糾紛。

（三）認為行政機關存在本法第11條規(guī)定的未履行法定職責情形

未履行法定職責，也稱“不作為”，是指行政機關在法定期限內不履行其法定職責。本法所規(guī)定的實行復議前置的不履行法定職責情形，主要是指申請行政許可，行政機關在法定期限內不予答復；申請行政機關履行保護人身權利、財產權利、受教育權利等合法權益的法定職責，行政機關未依法履行或者不予答復；申請行政機關依法給付撫恤金、社會保險待遇或者最低生活保障等社會保障，行政機關沒有依法給付。實行行政復議前置的未履行法定職責情形，應當符合下列條件：一是行政機關依法具有某方面的法定職責；二是行政相對人申請行政機關履行相應法定職責；三是行政機關在法定期限內未履行、不予受理或者不予答復。對于這些情形導致的行政爭議，由行政復議機關先行處理，通過行政機關內部監(jiān)督予以糾正，有利于行政爭議的及時解決，也有利于行政機關及時糾錯，促進行政機關依法行政。

（四）申請政府信息公開，行政機關不予公開

將政府信息公開案件納入行政復議前置范圍，是此次修訂行政復議法的重要內容之一。據(jù)有關方面反映，近年來，行政復議中的政府信息公開案件數(shù)量較多，且大部分不再提起行政訴訟，行政復議在解決政府信息公開案件有關爭議中的作用比較明顯。政府信息公開案件大部分相對簡單，行政機關也更加了解情況，由行政復議機關進行處理，能夠發(fā)揮行政復議的便捷性優(yōu)勢。尤其對于不予公開的行為，行政機關先行處理的便捷性更為顯著。申請政府信息公開，行政機關不予公開，主要是指行政機關依據(jù)《中華人民共和國政府信息公開條例》第14、15、16條的規(guī)定決定不予公開，告知申請人不予公開并說明理由的情形。

三、法律、行政法規(guī)可以規(guī)定行政復議前置的其他情形

如前所述，行政訴訟法和原行政復議法均規(guī)定，法律、法規(guī)可以規(guī)定行政復議前置的其他情形，行政法規(guī)和個別地方性法規(guī)對此已有規(guī)定。在立法過程中，有意見提出，由地方性法規(guī)設定行政復議前置的情形，合理性和必要性有待商榷。 一是地方性法規(guī)的制定主體過多，允許其設定行政復議前置事項將導致前置事項欠缺統(tǒng)一的標準，影響法制統(tǒng)一。二是由地方性法規(guī)作出復議前置要求，將造成同樣的案件在有的地區(qū)可以直接提起訴訟，有的地區(qū)不能直接提起訴訟，出現(xiàn)同案不同審的現(xiàn)象。三是此次修訂在行政復議法中對行政復議前置范圍作了相對明確、具體的規(guī)定，地方性法規(guī)新增復議前置范圍的必要性并不充分。這一意見符合設定行政復議前置的理論和實踐。因此，本條第1款第5項規(guī)定，法律、行政法規(guī)可以規(guī)定行政復議前置的其他情形，地方性法規(guī)不再具有設定行政復議前置其他情形的權限。本法實施后，行政訴訟法、原行政復議法關于行政復議前置情形設定權限的規(guī)定將作出調整，均依照本法規(guī)定執(zhí)行。

四、對屬于行政復議前置范圍的情形，行政機關在作出行政行為時應當告知

在本法修訂過程中，有意見提出，行政復議的申請期限與行政訴訟的起訴期限不一致，在行政復議前置情形下可能影響當事人的訴訟權利。根據(jù)行政復議法和行政訴訟法的規(guī)定，行政復議的申請期限是60日，行政訴訟的起訴期限是6個月。一般情況下，當事人超過60日未申請行政復議的，在起訴期限內仍然可以提起訴訟，但在行政復議前置情形下，當事人超過行政復議期限提起行政訴訟的，人民法院可能不予受理，當事人因此將喪失約4個月的期限利益。對于這一意見，本法作出如下制度安排：一是，本法第20條中規(guī)定，有正當理由耽誤法定申請期限的，申請期限自障礙消除之日起繼續(xù)計算。對于符合該情形的，當事人仍可以繼續(xù)申請行政復議，對行政復議決定不服的可以提起行政訴訟。這一規(guī)定可以部分解決起訴期限問題。二是，行政機關在作出行政行為時應當明確告知行政相對人實行行政復議前置以及具體的起訴期限，這樣可以避免行政相對人因為不知道行政行為屬于行政復議前置事項而錯過起訴期限的問題。據(jù)此，本條第2款規(guī)定，對屬于行政復議前置范圍的情形，行政機關在作出行政行為時應當告知公民、法人或者其他組織先向行政復議機關申請行政復議。通過這一規(guī)定，最大限度保護行政相對人的權利。

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