清朝政治運作的一條暗線，很多人并不知情

? 林鵠

【導讀】清代政治運作，存在一明一暗兩條線。明的一條以內閣為樞紐的公開行政渠道，暗的一條則是甩開官僚機構的“秘密政治”，其載體主要是上行的奏折和下行的廷寄這兩種獨特的文書形式。清代皇帝以雍正為代表，利用這條統治的暗線，打破明面上的官僚統治的層級結構，使官員相互監視、相互猜忌、相互告發，只對皇上一人負責，使皇上能直接掌握地方的一舉一動。然而，秘密政治也存在弊端，如廷寄缺乏法律效力，可能導致官員不配合；奏折的非公開性也使得皇帝的決策缺乏透明度和監督，容易引發錯誤。而到了清末，這種政治模式所導致的信息不透明更是在面臨帝國主義入侵時，加劇了社會恐慌和政治危機。

本文轉自“讀書”公眾號，原載《讀書》2024年第9期，原題為《不可告人的奏折：清代秘密政治發微》，僅代表作者觀點，供讀者參考。

不可告人的奏折：

清代秘密政治發微

與歷代王朝相較，清代統治的特點，一言以蔽之，曰：秘密政治！

清代秘密政治圍繞奏折展開。奏折是清代獨創的上行文書，在保密方面有極其嚴格的規定：必須親筆書寫，不得假手幕僚，而且要在密室書寫；奏折經皇上朱批后發還原奏人，也要在密室啟封開讀；原奏人不得泄露奏折內容；官員之間不得互相探聽奏折及朱批內容。所謂奏折，實際上是繞過正常行政渠道，直接寫給皇帝的秘密信件，通俗點說，就是小報告。打小報告，古今中外都免不了，但只有在清代，小報告得到合法化、制度化，成了最高統治者決策的主要依據。也就是說，清代政治的運轉，以小報告為核心，這不僅在中國歷史上絕無僅有，在世界范圍內恐怕也是獨一無二的。其精髓，就是打破官僚體制的層級結構，使上下級官員互相監視，只對皇上一人負責。

秘密政治的載體，除了奏折，還有廷寄。奏折經皇上審閱、批示后，由來人帶回。有時批示內容過長，就由皇帝口授，大臣擬好諭旨后，經皇上審閱，封緘嚴密，交到兵部由驛站直達該官員，這就是所謂廷寄，清代獨創的下行文書。與奏折一樣，廷寄的特點也是保密性強，不走層層下達的正規渠道。奏折是小報告，而廷寄（包括奏折上的朱批）相當于領導批的條子。一上一下，秘密政治就閉環了。

清代政治運作，存在一明一暗兩條線。明的一條，以內閣為樞紐，上行下達都遵循一層一層的公開渠道，在文書上主要體現為題本（上行，一律走驛站）和明發上諭（公開發布的諭旨）。內閣的設置是對明代制度的繼承，但其權力與明代相比，不可同日而語。閣臣票擬，只能秉承皇帝意旨，極少有發揮個人見解的空間。暗的一條，就是通過奏折和廷寄，讓皇帝得以甩開官僚機構，直接指揮廣大官員。

不過，秘密政治也會有運轉失靈的時候。比如廷寄，恰恰因為其秘密性，不像明發上諭具有明確的法律效力，可能會遭遇尷尬處境。洪楊事變初起，清軍一觸即潰，大有土崩瓦解之態勢。關鍵時刻，因母喪回湖南守孝的書生曾國藩，拍案而起，只手補天，挽救了大清王朝。咸豐七年，他向清文宗奕詝抱怨：“臣前后所奉援鄂、援皖、籌備船炮、肅清江面諸諭，皆系接奉廷寄，未經明降諭旨。外間時有譏議，或謂臣系自請出征，不應支領官餉；或謂臣未奉明詔，不應稱‘欽差’字樣。”廷寄好比國家領導人私信某官員，責成他處理某事，其他官員眼紅，不愿意配合，就有理由了：俺沒收到正式通知，哪知道怎么回事！

同樣，由于奏折的非公開性，即便皇帝在朱批中已經允準的建議，仍然需要以題本的形式公開上奏。有時候報告同一政事的奏折與題本同時拜發，一般奏折會先到。乾隆三十八年，關于一件大案，浙江巡撫三寶先上題本，數日后才呈遞奏折，為此清高宗弘歷下旨申飭，稱其“緩急倒置”。個中奧秘，就是皇上要盡可能搶在官僚機構之前，第一時間掌握情況。

雍正年間，清世宗胤禛一方面大規模推廣奏折，使其逐漸取代題本，成為中央決策最重要的依據，另一方面并不打算以暗線完全代替明線，相反，刻意維護以內閣為樞紐的明線，其表現就是將內閣升為正一品衙門。此舉的含義，可以透過雍正八年的一份上諭，看得清清楚楚。

胤禛首先說明，既然有了題本，為什么還需要奏折：“督撫一人之耳目有限，各省之事，豈無督撫所不及知，或督撫所不肯言者？于是又有準提（提督）鎮（總兵）藩（布政使）臬（按察使）具折奏事之旨。即道員、武弁等，亦間有之。無非公聽并觀之，欲周知外間之情形耳。”提督、總兵是各省綠營的最高長官，品級大致與總督、巡撫相當。各省總督、巡撫、提督、總兵、布政使、按察使是雍正年間有資格上奏折的官員的主體。此外，也有個別道員和總兵以下的武官獲此殊榮。所謂“公聽并觀”，就是讓各省高級官員相互揭發，或者越級發表意見，從而將控制權牢牢把握在皇帝一人之手。

胤禛的高明在于，他深知，奏折固然能使他繞過井然有序的官僚體制，直接掌握地方的一舉一動，但理性的行政層級系統一旦崩潰，政治運作會陷入混亂：

凡為督撫者，奉到朱批之后，若欲見諸施行，自應另行具本，或咨部定奪。為藩臬者，則應詳明督撫，俟督撫具題或咨部之后，而后見諸施行。若但以曾經折奏，遂藉口已經得旨，而毅然行之，則如錢糧之開銷、官員之舉劾，以及苗疆之軍務、地方之工程，諸如此類，督撫皆得侵六部之權，藩臬皆得掣督撫之肘矣。行之日久，必滋弊端，為害甚巨，不可不防其漸也。

督撫可以繞過部院，通過奏折直接跟皇上聯系，這一制度設計的妙用是使得天子可大權獨攬。如果各地督撫只以這種方式處理政務，那就意味著六部名存實亡，中央機構形同虛設，這種情況下，作為一個國家，怎么整合各省？再如布政使、按察使是督撫的下屬，如果他們不把督撫放在眼里，自作主張，越級跟皇帝商討政事，督撫卻不知情，地方不就亂套了嗎？

早在即位初，胤禛對此就有清醒認識。雍正元年，他在福建布政使黃叔琬的奏折上批示：“雖許汝奏折，不可因此挾制上司，無體（‘體’指上下級體制）使不得。若督撫有不合儀處，只可密密奏聞，向一人聲張亦使不得。一省沒有兩個巡撫之理，權不畫一，下重上輕，非善政也。……奏不可頻，恐爾上司疑忌。”通過奏折，胤禛讓下級監視上級，但顛覆層級結構又是他不愿看到的。

所以，上引雍正八年諭旨強調，盡管你已經私信我了，我也批準了，還得再走一遍正規程序。督撫根據情況，要么上題本，要么跟六部協商。藩臬則要向督撫詳細匯報自己的想法，由督撫上題本或者咨詢六部。擔心行政體制崩塌是胤禛雖鐘情暗線，卻堅持不廢明線的第一個原因。

他接著談到了第二個原因：

各省文武官員之奏折，一日之間嘗至二三十件，或多至五六十件不等，皆朕親自覽閱批發，從無留滯，無一人贊襄（協助）于左右，不但宮中無檔案可查，亦并無專司其事之人，如部中之有司員、筆帖式、書吏多人，掌管冊籍，翻閱規條，稽查原委也。朕不過據一時之見，隨到隨批。

所謂“無一人贊襄于左右”，不過是制造自己無所不能的神話，但這里描繪的君主拋開官僚機構，單憑一己之力統治國家會帶來的風險，是實實在在的。國家行政運作，依賴規則，并需參考以往類似事件的處理方式，檔案的重要性就體現在這里。而奏折只是臣下和皇上個人私下交流的工具，哪怕皇帝三頭六臂，再加幾個幫手，也不可能代替長期依托檔案工作的專業化機構。胤禛很清楚，自己的個人考量可能會有很大欠缺，坦陳“不過據一時之見，隨到隨批”。一道行政命令的發布，要經過層層審批，雖然繁瑣，也是為了保證其合理性。奏折在繞過官僚機構的同時，也繞過了防止出錯的制度設計。秘密性是把雙刃劍，能使皇帝擺脫官僚機構的束縛，前所未有地掌控政局，但也會使皇帝的個人決策面臨急劇增大的錯誤風險。官僚體制是安全閥，拋棄安全閥無異于自取滅亡。奏折得到朱批肯定，還要再走正規程序，就是為了讓相關部門起到把關的作用，以避免決策失誤。

為防止安全閥失靈，“凡折中批諭之處，不準引入本章，以開挾制部臣之漸”。督撫上題本或跟六部協商時，不得透露皇帝的批示。道理很簡單，皇上都同意了，誰還敢說個不字？所謂“挾制部臣”，是擔心督撫以圣旨為名，“恐慌部院九卿，令人不敢開口”，從而使君主的錯誤決策，失去了矯正機會。這不是胤禛有意放棄獨裁，而是保障行政合理性的必然要求。

諭旨的最后，是對地方官員的警告：“若督撫提鎮等，以此愚弄屬員，擅作威福，準屬員據實揭報，或該部，或都察院，即行奏聞。若屬員等以此挾制上司，肆志妄行，著該督撫提鎮等，即據實參奏。”皇帝借奏折破壞現行制度，樹立個人權威，同樣，地方官員也可以利用朱批突破制度的限制，為個人謀私利。胤禛明白，盡管秘密政治使獨裁者如虎添翼，但不加以管控，等于引火自焚。

奏折的保密性還會帶來另一個潛在風險。胤禛繼位沒幾天，就頒布了一道諭旨：

軍前（前線）將軍、各省督撫提鎮等處所有皇考朱批諭旨（即朱批奏折），俱著敬謹封固進呈。若抄寫、存留、隱匿、焚棄，日后發覺，斷不寬宥，定行從重治罪。京師滿漢大臣、官員，凡一切事件有皇考朱批諭旨，亦俱著敬謹封固進呈。目今若不查取，日后倘有不肖之徒指稱皇考之旨，捏造行事，并無證據，于皇考圣治大有關系。嗣后朕親批密旨，亦著繳進，不可抄寫存留。

康熙年間，奏折抄錄副本留存軍機處的制度尚未建立，這天底下獨一份的絕密文件，因為朱批的存在，擁有了巨大的潛在能量，一旦被“不肖之徒”利用，后果難以想象。如果有人偽造朱批，也無從辨別真假。雍正朝建立了錄副制度，但副本深藏宮中，只供決策參考，不足以防范地方上借此招搖撞騙。所以胤禛一上臺，就把奏折回收當成頭等大事來抓。

總之，日常行政的正常運作，依賴公開、透明的規矩，而奏折、廷寄代表的秘密政治恰恰是對規矩的破壞。胤禛為了將權力集中在他一人手中，靠的就是這不成規矩的規矩。為了防止暗線帶來災難性的后果，他抬高內閣品級以維護明線權威，盡管這大大降低了清代本來已經非常低下的行政效率。

奏折的秘密性一直維持到了晚清。咸豐二年正月初一，署刑部侍郎曾國藩在日記中寫道：“因早間聞人言，刑部同堂諸君子疑我去年所上折有參劾刑部之言，心不怡者一日。以平日不見信于人，遂招此群疑眾謗也。”曾國藩的同事懷疑他在奏折中說他們的壞話。尷尬之處在于，曾國藩不能為自己辯護，否則就是泄密。他反躬自省，認為自己平日待人接物不夠坦誠，才會招致流言，這固然不錯，但另一方面，讓群臣相互猜疑，正是清帝希望通過奏折達到的目的之一。

英法聯軍火燒圓明園后，剛卸任不久的順天府尹蔣琦齡上《中興十二策》，其中提到：“自穆彰阿、載垣（分別是道光、咸豐朝受重用的大臣）等當國，政無巨細，托于機密，往往秘而不宣。……庚申之變（咸豐十年英法聯軍攻入北京），寇在國門，猶務為秘密。廷臣偶有論列，則必詰其聞自何處，得自何人，以致滿朝結舌，馴至播遷。既幸塞垣，猶無一紙明詔告諭海內。夫事至此極，豈能隱藏，徒令傳聞異詞，遠近震驚。”帝國主義兵臨城下，朝廷不僅對民眾隱瞞實情，甚至偶爾有官員上書提及此事，也遭到嚴厲訓斥，被扣上傳播謠言的帽子。清文宗奕詝扔下滿朝官員，在親信護衛下逃往承德，安全得到保障后，也沒有公開發布消息，告知全國官民。舉國上下，除了一部分高級官員，沒人知道關于政局及皇帝本人的確切消息。事情到了這種地步，官方不提供可靠信息，只會造成謠言滿天飛，整個社會陷入恐慌。

這種局面的形成，根源就在秘密政治。臣下匯報情況主要用奏折，不公開，皇帝的決定也以朱批或廷寄為基本下達途徑。絕大多數官員只能通過種種非正規渠道打探消息，可靠性沒有保障。這種情況下，群臣雖有心為國出謀劃策，排憂解難，“既不敢以風聞為無據之談，更恐以泄漏被根求之譴”，既怕信息不準確，耽誤國家大事，更怕因為泄密被治罪。

蔣琦齡感慨：“夫人臣致身，原不惜碎首以冀有裨，幸而折檻曳裾，終致感悟，此身雖蹈不測，此心良足自慰。若先坐私罪，且興大獄，累及朋友，牽涉無辜，則言之必不見用已從可知，其誰不灰心喪氣，結舌吞聲？此庚申之變，事前所以無一批鱗之奏、挽救之言，非盡廷臣無良，實載垣、端華劫制之罪為不容誅也。”士大夫讀書明理，如果能促使君主認清形勢，做出正確決斷，哪怕冒惹怒天子、引來殺身之禍的危險，也甘心情愿。可現在，只要談到當前局勢，不論是非，首先追究泄密問題，不僅自己身陷囹圄，還要追查消息來源，連累親友等眾多無辜者。這次北京失陷，事先沒有一個官員敢于提醒皇上舉措不當，提出補救措施，并非京城的官員全是沒有良心的自私小人，而是朝政長期不透明的結果。當然，蔣氏把責任全推到穆彰阿和載垣、端華（奕詝死前給兒子安排的顧命八大臣的頭兩位）等人頭上，是為尊者諱，實際上罪魁禍首就是皇帝本人。

秘密政治一至于斯，令人瞠目結舌。

編輯 | 王儒西

本文原載《讀書》2024年第9期，原題為《不可告人的奏折：清代秘密政治發微》。文章僅代表作者觀點，供讀者參考。