特朗普及新內(nèi)閣執(zhí)政思路全景圖

文：任澤平團(tuán)隊(duì)

2025年1月20日，特朗普將正式宣誓就職美國總統(tǒng)。目前，特朗普已啟動內(nèi)閣成員和重要官員提名工作，新內(nèi)閣的執(zhí)政思路逐漸明朗，對華政策逐漸清晰。

特朗普重返白宮后，中美關(guān)系走向何方？中國如何應(yīng)對？

正文

1 美國內(nèi)閣概覽

美國奉行“三權(quán)分立”制度，國會兩院、最高法院和總統(tǒng)分別享有立法權(quán)、司法權(quán)和行政權(quán)，憲法通過制衡制度來限制各分支的作用。 最高法院有權(quán)宣布國會頒布的法律或總統(tǒng)采取的行動不符合憲法規(guī)定；而國會則可以彈劾總統(tǒng)、聯(lián)邦司法和法官。

總統(tǒng)可以向國會提出立法提議，并有權(quán)否決國會通過的法令、有權(quán)提名大法官人選；可以通過簽署行政令的方式，繞過國會自主行使對外締約權(quán)。總統(tǒng)行政辦公室和內(nèi)閣輔助總統(tǒng)執(zhí)政。

總統(tǒng)行政辦公室架構(gòu)起始于1939年，羅斯福總統(tǒng)的第二個(gè)任期創(chuàng)立行政辦公室，由辦公廳和預(yù)算局組成。此后，通過總統(tǒng)行政命令等方式，設(shè)立經(jīng)濟(jì)顧問委員會、國土安全委員會、美國貿(mào)易代表辦公室、國土安全辦公室等行政機(jī)構(gòu)。目前，行政辦公室成員涵蓋幕僚、顧問，以及直接向總統(tǒng)負(fù)責(zé)人員和機(jī)關(guān)，辦公室由白宮辦公廳主任負(fù)責(zé)。一般來說，除內(nèi)閣級別負(fù)責(zé)人外，總統(tǒng)行政辦公室成員不需要通過參議院審核。

總統(tǒng)內(nèi)閣架構(gòu)起始于1789年，更多作為輔助總統(tǒng)施政的機(jī)構(gòu)，一般由副總統(tǒng)和15位內(nèi)閣部長作為主要成員，包括副總統(tǒng)、國務(wù)卿、財(cái)政部長、國防部長、司法部長、內(nèi)政部長、農(nóng)業(yè)部長、商務(wù)部長、勞工部長、衛(wèi)生與公共服務(wù)部長、住房與城市發(fā)展部長、交通部長、能源部長、教育部長、退伍軍人事務(wù)部長、國土安全部長等。

總統(tǒng)會根據(jù)需要提拔一些官員至閣員級別，包括白宮辦公廳主任、環(huán)境保護(hù)局局長、行政管理和預(yù)算局局長、國家情報(bào)總監(jiān)、貿(mào)易代表、駐聯(lián)合國大使、經(jīng)濟(jì)顧問委員會主席、小企業(yè)管理局局長等。特朗普在上一任期提名國家情報(bào)總監(jiān)、中央情報(bào)局長入閣，取消經(jīng)濟(jì)顧問委員會主席閣員資格；拜登在任期內(nèi)提名科學(xué)和技術(shù)政策辦公室主任入閣，取消駐聯(lián)合國大使閣員資格。

2 特朗普及其內(nèi)閣思想全景圖

11月 6日，特朗普宣布贏得大選，并 啟動“特朗普2.0”內(nèi)閣成員和重要官員提名工作 。 截至11月14日，外交、國防、司法等領(lǐng)域團(tuán)隊(duì)雛形基本形成，財(cái)政部長、商務(wù)部長和美國貿(mào)易代表等重要位置尚未確定人選。

國家外交和安全領(lǐng)域，提名馬爾科·盧比奧任國務(wù)卿，提名邁克·沃爾茨任國家安全顧問，釋放對華強(qiáng)硬信號。提名皮特·赫格塞斯任國防部長，提 名 克里斯蒂·諾姆 任國土安全部部長，提名湯姆·霍曼任國家邊境事務(wù)負(fù)責(zé)人（“邊境沙皇”）；提名伊莉絲·史特芬尼克任美國駐聯(lián)合國大使，提名史蒂夫·威特科夫 任中東特使 ；提名約翰·拉特克利夫任中央情報(bào)局局長，提名塔爾西·加巴德任國家情報(bào)總 監(jiān)。

內(nèi)政領(lǐng)域，提名蘇西·威爾斯任白宮辦公廳主任（幕僚長），提名斯蒂芬·米勒任白宮辦公廳副主任；提名李·澤爾丁任環(huán)境保護(hù)局局長，提名埃隆·馬斯克和維韋克·拉馬斯瓦米領(lǐng)導(dǎo)政府效率部，提名馬特·蓋茨任司法部部長。

特朗普已提名官員中，具有商業(yè)和媒體背景人選占比高于往屆總統(tǒng)、內(nèi)閣種族多元化程度低、白人男性占比偏高，該特點(diǎn)在上一任期也有所體現(xiàn)。回顧里根到特朗普（第一任期）等總統(tǒng)內(nèi)閣初期提名，特朗普內(nèi)閣團(tuán)隊(duì)白人男性占比最高，包容女性、但占比較低，種族多元化程度低；此外，具有商人背景的官員占比偏高，政府官員占比較低。

上一任期內(nèi)閣成員流動率高， 特朗普曾因“意見不一致”等問題更換三名幕僚長、三名國土安全部長和兩任國防部長。本次提名， 特朗普更重視和偏好與其“意識形態(tài)高度一致、或意識形態(tài)更極端化”的人選，提升 未來四年貿(mào)易、移民、軍事等領(lǐng)域的執(zhí)行力。在已提名人選中，國務(wù)卿盧比奧、中情局局長拉特克利夫、國防部長赫格塞斯和國家安全顧問沃爾茲主張對華強(qiáng)硬，或?qū)⒓觿≈忻涝谫Q(mào)易、金融、科技、軍事和地緣領(lǐng)域沖突。

具體來看，

1）國務(wù)卿候選人馬爾科·盧比奧，負(fù)責(zé)特朗普政府外交和國際事務(wù)。盧比奧偏“干涉主義”和“鷹派”，外交經(jīng)驗(yàn)豐富、態(tài)度強(qiáng)硬。曾支持美國入侵伊拉克、制裁伊朗等，支持以色列。

近年來盧比奧對華全面鷹派，涵蓋金融、貿(mào)易、人權(quán)等領(lǐng)域，認(rèn)為中國崛起威脅美國地位。2021年發(fā)起關(guān)于禁止美國證券交易所上市威脅國家安全的中國企業(yè)的提案；干涉人權(quán)，呼吁抵制進(jìn)口新疆產(chǎn)品；批評美國政府允許中國加入WTO行為；認(rèn)為中國外交行為以及“一帶一路”倡議正在威脅美國霸權(quán)地位。11月，盧比奧在《經(jīng)濟(jì)學(xué)人》發(fā)表文章稱，美國應(yīng)結(jié)束俄烏戰(zhàn)爭和中東戰(zhàn)爭，將戰(zhàn)略目標(biāo)轉(zhuǎn)向中國。

2）國家安全顧問候選人邁克·沃爾茨，職務(wù)無需參議院確認(rèn)，由總統(tǒng)直接任命。特朗普認(rèn)為沃爾茲是“用實(shí)力實(shí)現(xiàn)和平”的捍衛(wèi)者。沃爾茲曾服役于美國陸軍，被派駐阿富汗、中東和非洲等地，軍事經(jīng)驗(yàn)豐富；曾擔(dān)任國防部長唐納德·拉姆斯菲爾德和羅伯特·蓋茨的國防政策主管，作為反恐顧問服務(wù)前副總統(tǒng)迪克·切尼。

沃爾茲與盧比奧都是共和黨內(nèi)對華立場鷹派的代表，認(rèn)為中國是“生存威脅（existential threat）”。2020年作為眾議院中國特別小組成員，發(fā)布長達(dá)140多頁的《中國工作組報(bào)告（CHINA TASK FORCE）》，涉及意識形態(tài)、供應(yīng)鏈、國家安全、科技、經(jīng)濟(jì)能源、競爭等事項(xiàng)，報(bào)告包括82項(xiàng)關(guān)鍵點(diǎn)和400項(xiàng)前瞻性建議。此外，提議禁止美國聯(lián)邦儲蓄計(jì)劃（TSP）投資于中國和俄羅斯等；支持與亞洲盟友建立良好關(guān)系以制約中國。

3）白宮辦公廳主任（幕僚長）候選人蘇西·威爾斯，深受特朗普信任，將是美國歷史上第一位被任命為白宮辦公廳主任的女性，溝通和管理經(jīng)驗(yàn)相對豐富，但政治經(jīng)驗(yàn)不足。

蘇西·威爾斯長期服務(wù)于共和黨競選活動，Politico曾將其評為“令人恐懼且鮮為人知的政治人物”。1980年服務(wù)里根競選活動，2010年幫助商人里克·斯科特當(dāng)選佛羅里達(dá)州州長，結(jié)束民主黨控制；2016年參與特朗普競選活動，負(fù)責(zé)佛羅里達(dá)州運(yùn)營；2018年特朗普委派其幫助羅恩·桑德蒂斯競選佛羅里達(dá)州州長。2021年擔(dān)任特朗普“拯救美國”行動CEO，2022年擔(dān)任特朗普競選經(jīng)理。11月7日，特朗普提名蘇西·威爾斯為白宮辦公廳主任，負(fù)責(zé)總統(tǒng)行政辦公廳事務(wù)。

4）財(cái)政部長潛在候選人是斯科特·貝森特和羅伯特·萊特希澤。

斯科特·貝森特，商人背景，是全球宏觀投資公司 Key Square Group創(chuàng)始人。2016年為特朗普總統(tǒng)競選活動捐贈100萬美元；2024年為特朗普舉辦多場籌款活動，為勝選做出重要貢獻(xiàn)。貝森特建議將安倍晉三“三支箭”計(jì)劃納入特朗普經(jīng)濟(jì)政策藍(lán)圖中，呼吁實(shí)施放松管制、增加能源生產(chǎn)、降低赤字。

羅伯特·萊特希澤，“政府+商人”背景，特朗普第一屆政府最具影響力的官員之一；呼吁建立“新美國體系”，通過關(guān)稅抵消貿(mào)易逆差，恢復(fù)美國制造業(yè)。曾反對中國加入WTO，指責(zé)中國存在不公平的貿(mào)易行為，要求改革WTO。

萊特希澤在貿(mào)易政策領(lǐng)域經(jīng)驗(yàn)豐富，負(fù)責(zé)多項(xiàng)雙邊或單邊貿(mào)易協(xié)定談判。1983年，萊特希澤擔(dān)任美國貿(mào)易副代表，負(fù)責(zé)鋼鐵、汽車和農(nóng)產(chǎn)品等多項(xiàng)協(xié)議；2017-2020年擔(dān)任特朗普政府的美國貿(mào)易代表，是該時(shí)期美國貿(mào)易政策的主要制定者，曾負(fù)責(zé)中美貿(mào)易協(xié)定談判和北美自由貿(mào)易協(xié)定(NAFTA)談判。拜登上臺后，仍保留了萊特希澤留下的貿(mào)易政策。疫情期間，萊特希澤呼吁醫(yī)療用品相關(guān)制造業(yè)回流。

值得注意的是，若特朗普尋求“弱美元促進(jìn)出口”策略，大概率選擇萊特希澤擔(dān)任財(cái)政部長。

5）國防部長候選人彼得·赫格塞斯，“軍人+媒體人”背景，負(fù)責(zé)國家安全和軍事戰(zhàn)略事務(wù)，監(jiān)督軍事和國防情況；擁有軍隊(duì)和媒體背景，偏保守派，關(guān)注退伍軍人福利待遇。在福克斯新聞中影響力較高，是《福克斯與朋友周末》聯(lián)合主持人、退役軍人，曾參與伊拉克戰(zhàn)爭和阿富汗戰(zhàn)爭。曾在福克斯電視臺兩次采訪特朗普，并成為特朗普最大的捍衛(wèi)者之一。

6）中央情報(bào)局局長候選人約翰·拉特克利夫，負(fù)責(zé)美國情報(bào)機(jī)構(gòu)工作；曾擔(dān)任特朗普政府的國家情報(bào)總監(jiān)，對華態(tài)度強(qiáng)硬。拉特克利夫曾在《華爾街日報(bào)》專欄中強(qiáng)調(diào)中國是“對美國的最大威脅，也是自二戰(zhàn)以來對全世界民主和自由的最大威脅”。

7）國家邊境事務(wù)負(fù)責(zé)人湯姆·霍曼，在特朗普第一任期內(nèi)擔(dān)任移民和海關(guān)執(zhí)法局代理局長。

8）國土安全部候選人克里斯蒂·諾姆，負(fù)責(zé)國家安全、應(yīng)急管理和移民政策，支持特朗普移民政策。

9）特朗普新設(shè)政府效率部，由埃隆·馬斯克和維韋克·拉馬斯瓦米共同領(lǐng)導(dǎo)。該部門旨在削減聯(lián)邦政府開支、重組機(jī)構(gòu)、提高政府效能。但總統(tǒng)“不能單方面重組政府機(jī)構(gòu)”，需要“向國會申請重組權(quán)”，重組和裁撤問題或?qū)⒚媾R兩黨共同反對，推進(jìn)較難。

埃隆·馬斯克 ，商人背景，為SpaceX創(chuàng)始人、特斯拉公司CEO、X（前身為Twitter）擁有者、OpenAI聯(lián)合創(chuàng)始人。商業(yè)板塊涉及商業(yè)航天、新能源車、社交平臺、人工智能、基建、銀行等領(lǐng)域，對華相對友好。央視新聞報(bào)道顯示，馬斯克商業(yè)板塊嚴(yán)重依賴聯(lián)邦政府的合同和規(guī)則。而拜登政府過去四年對其相當(dāng)冷淡。2024年初馬斯克宣布支持特朗普競選活動，并成為第二大個(gè)人捐助者，捐助資金超1.1億美元，在七大搖擺州宣傳中發(fā)揮重要作用。為此，特朗普對電動車態(tài)度從反對轉(zhuǎn)為支持。從政治立場看，馬斯克主張精簡聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)，裁減聯(lián)邦工作人員，認(rèn)為可以節(jié)約“政府預(yù)算2萬億美元”。

維韋克·拉馬斯瓦米，印度裔商人背景，涉及生物技術(shù)和金融領(lǐng)域，是副總統(tǒng)萬斯的好友。從政治立場看，拉馬斯瓦米反對平權(quán)運(yùn)動、LGBT，曾在競選中承諾解雇75%的聯(lián)邦工作人員，廢除教育部、聯(lián)邦調(diào)查局等五個(gè)機(jī)構(gòu)。

10）白宮辦公廳副主任候選人斯蒂芬·米勒。曾擔(dān)任政策高級顧問，擁有極右、反移民的政治立場。曾是“穆斯林”禁令的主要負(fù)責(zé)人，是修建隔離墻、家庭分離政策的主要制定者之一。

3 特朗普2.0政府：美國優(yōu)先，對華遏制

共和黨在外交上奉行“孤立主義”“美國優(yōu)先”，上一任期內(nèi)特朗普改變奧巴馬時(shí)期的外交政策，四面開戰(zhàn)、得罪盟友。

特朗普對中國大打貿(mào)易戰(zhàn)、極限施壓。中美貿(mào)易摩擦不斷升級，美國從科技、外交、地緣政治、國際輿論、金融等方面與中國全面開戰(zhàn)。

通過貿(mào)易戰(zhàn)收取關(guān)稅利益并讓制造業(yè)回流，開啟301調(diào)查，加征多輪關(guān)稅，簽署《美加墨自貿(mào)協(xié)定》設(shè)置“毒丸條款”針對中國。

利用科技戰(zhàn)遏制中國創(chuàng)新活力，打壓華為、大疆等高科技企業(yè)；提出凈網(wǎng)計(jì)劃，要求在運(yùn)營商、應(yīng)用商店、應(yīng)用程序、云服務(wù)和海底電纜領(lǐng)域切斷和中國的聯(lián)系；簽署行政命令，禁止美國與TikTok、WeChat及其母公司字節(jié)跳動、騰訊的任何交易；給予中國科技公司員工簽限制。

利用地緣戰(zhàn)搞亂中國及周邊和平穩(wěn)定的發(fā)展環(huán)境，通過《香港自治法》，插手中國臺灣事務(wù)挑戰(zhàn)主權(quán)及領(lǐng)土完整；制裁對華相對友好的國家。

在國際組織與規(guī)則領(lǐng)域，美國不承認(rèn)中國市場經(jīng)濟(jì)和發(fā)展中國家地位等，單方面施壓WTO修改國際規(guī)則。

在國際輿論領(lǐng)域，把控西方傳統(tǒng)媒體、新興社交媒體輿論，聯(lián)合盟友共同詆毀中國國際形象，抹黑中國“一帶一路”倡議。

第二任期，特朗普對內(nèi)目標(biāo)仍是“制造業(yè)回流”，促進(jìn)就業(yè)，對外政策將繼續(xù)延續(xù)“美國優(yōu)先”。在掌握參議兩院多數(shù)席位的優(yōu)勢下，特朗普能夠更順利執(zhí)行大規(guī)模普征關(guān)稅政策、以及推行相關(guān)法案。

具體來看，

1）對華層面，加征關(guān)稅，戰(zhàn)略脫鉤。貿(mào)易領(lǐng)域，普征60%基本關(guān)稅，取消中國最惠國貿(mào)易地位，逐步淘汰所有中國進(jìn)口的必需品，特別是生物醫(yī)藥產(chǎn)品；通過強(qiáng)有力措施確保中國不能通過第三國繞過限制對美出口。投資領(lǐng)域，禁止美國公司在中國投資，禁止中國收購美國公司和投資基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，禁止中國在美投資新能源車。人才領(lǐng)域，限制科技領(lǐng)域人才的工作簽證發(fā)放、人才交流的情況，調(diào)查高校研究資金來源等。地緣政治領(lǐng)域，干預(yù)主權(quán)，加強(qiáng)亞洲盟友（日本、韓國、澳大利亞等）關(guān)系，制約中國發(fā)展。最根本也是最本質(zhì)的是遏制中國崛起、維護(hù)美國霸權(quán)。

2）國際貿(mào)易層面，特朗普基于“美國優(yōu)先”，以普征10%-20%關(guān)稅方式，迫使貿(mào)易伙伴降低美國產(chǎn)品關(guān)稅，加快制造業(yè)復(fù)蘇和回流，促進(jìn)美國就業(yè)。包括反對跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定（TPP）；無差別提高關(guān)稅，對所有國家開征“基本關(guān)稅”；對實(shí)施“不公平”貿(mào)易行為的國家進(jìn)一步提高關(guān)稅；實(shí)施《特朗普互惠貿(mào)易法》，保證美國產(chǎn)品獲得各國最低關(guān)稅水平。

3）國際關(guān)系和國家安全層面，特朗普堅(jiān)持重塑軍事力量，由盟友承擔(dān)軍事費(fèi)用；反對戰(zhàn)爭，軍事戰(zhàn)略目標(biāo)轉(zhuǎn)向亞太地區(qū)，修復(fù)與朝鮮關(guān)系，維護(hù)亞太盟友關(guān)系，對日、韓、澳大利亞等盟友態(tài)度好于歐洲盟友。

4）內(nèi)政層面，減稅降費(fèi)，承諾逐步廢除損害就業(yè)的監(jiān)管規(guī)定；支持增加本土能源生產(chǎn)、廢除拜登的稅收政策、降低企業(yè)稅率等方式降低通脹。發(fā)展傳統(tǒng)能源，退出《巴黎氣候協(xié)定》；擴(kuò)大能源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。打擊非法移民，實(shí)施更嚴(yán)厲的移民政策，取消非法移民福利。

4 對華遏制是美國兩黨共識，貿(mào)易戰(zhàn)預(yù)期升溫，中國如何應(yīng)對？

1979年中美建交至今，中美關(guān)系可劃分為三個(gè)階段：1）合作共贏（1979-2000）：其后為促進(jìn)中國走向西方模式、自由經(jīng)濟(jì)、獲得中國市場，美方拉攏中國，支持中國加入WTO。兩黨對華整體友好，對華接觸是共識。

2）競爭合作（2000-2008）：中美有競爭也有合作，2000年共和黨政綱提出“中國是美國的戰(zhàn)略競爭對手，而非戰(zhàn)略合作伙伴”，但911事件后美國需要與中國合作對抗恐怖主義等，美國對中國實(shí)施“接觸”與“遏制”戰(zhàn)略。兩黨在此階段對華定位出現(xiàn)分歧，共和黨對華態(tài)度轉(zhuǎn)為強(qiáng)硬與拉攏交織，民主黨主張繼續(xù)與中國接觸，認(rèn)為中美關(guān)系惡化會損害美國國家安全利益，但也關(guān)注中國的人權(quán)問題。

3）戰(zhàn)略遏制（2008-今）：美國受金融危機(jī)重創(chuàng)、貧富差距拉大，反全球化抬頭，同時(shí)中國超越日本成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體、提出“一帶一路”倡議、南海沖突加劇。美國重返亞太，實(shí)施“亞太再平衡”，對華全面遏制。兩黨對華重新走向共識，即遏制中國。美方認(rèn)為中國是經(jīng)濟(jì)上的國家資本主義，貿(mào)易上的重商主義，國際關(guān)系上的新擴(kuò)張主義。

美國兩黨已達(dá)成對華強(qiáng)硬共識，與誰當(dāng)選美國總統(tǒng)無關(guān)。特朗普政府在2017年底發(fā)布的《國防戰(zhàn)略報(bào)告》已將我國定義為“戰(zhàn)略性競爭對手”，其2020年發(fā)布的《美國對中華人民共和國的戰(zhàn)略方針》進(jìn)一步明確中美關(guān)系的性質(zhì)是大國競爭和對華遏制戰(zhàn)略思想，未來將延續(xù)既有態(tài)度，不斷出臺新的對華遏制舉措。2020年5月20日，白宮發(fā)布《美國對中華人民共和國戰(zhàn)略方針》，明確中美關(guān)系的性質(zhì)是大國競爭。7月21日公布的民主黨綱領(lǐng)強(qiáng)調(diào)，“民主黨將會對中國以及任何試圖削弱美國制造業(yè)的國家采取積極行動，我們將抵制中國竊取美國知識產(chǎn)權(quán)以及要求中國停止對美國企業(yè)的網(wǎng)絡(luò)間諜行為。”“民主黨將與盟國一道，發(fā)動世界上超過一半的經(jīng)濟(jì)體對抗中國，并盡可能從最強(qiáng)有力的位置進(jìn)行談判。”“民主黨人對中國的態(tài)度將以美國的國家利益和盟國的利益為指導(dǎo)，并利用美國社會開放、經(jīng)濟(jì)活力以及同盟力量來塑造反映我們價(jià)值觀的國際準(zhǔn)則。”“我們相信，歐洲是我們與中國競爭的天然伙伴。”

在2018年中美貿(mào)易摩擦爆發(fā)初期，我們提出三大判斷：“中美貿(mào)易摩擦具有長期性和日益嚴(yán)峻性”，“這是打著貿(mào)易保護(hù)主義旗號的遏制”，“我方最好的應(yīng)對是以更大決心更大勇氣推動新一輪改革開放，堅(jiān)定不移。對此，我們要保持清醒冷靜和戰(zhàn)略定力”。

面對來自美國的戰(zhàn)略遏制，中國最好的應(yīng)對就是做好自己，以更大決心和更大力度推動改革開放，全力拼經(jīng)濟(jì)。 大國宏觀政策以我為主，為國內(nèi)經(jīng)濟(jì)和就業(yè)服務(wù)，只要股市繁榮，房地產(chǎn)止跌回穩(wěn)，經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，就業(yè)改善，民眾收入增長，企業(yè)家積極投資，一片欣欣向榮，全球資金將會源源不斷流入中國，支持中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展。 假以時(shí)日，結(jié)果自見分曉。