大邑縣：高質(zhì)量推進(jìn)川西林盤資源保護(hù)與利用的實(shí)踐探索

川西林盤是成都平原特有的鄉(xiāng)村聚落形式，是集生產(chǎn)、生活和景觀于一體的復(fù)合型農(nóng)村人居環(huán)境形態(tài)。在新的時(shí)代背景下，川西林盤不斷超越其作為居住形態(tài)的本來價(jià)值內(nèi)涵，產(chǎn)業(yè)、生態(tài)、文化等多元價(jià)值不斷拓展，川西林盤保護(hù)與利用的重要意義持續(xù)凸顯。

大邑縣作為成都市唯一的全域川西林盤保護(hù)修復(fù)示范縣，在川西林盤資源保護(hù)與利用中起步較早，在取得重要經(jīng)驗(yàn)和顯著成效同時(shí)，也面臨要素短缺、村集體發(fā)展能力不足、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)配套不夠等問題，亟需瞄準(zhǔn)關(guān)鍵制約、優(yōu)化戰(zhàn)略路徑和政策供給，實(shí)現(xiàn)川西林盤資源保護(hù)與利用的高質(zhì)量提升。

一、大邑川西林盤資源保護(hù)與利用的重要?jiǎng)?chuàng)新

大邑縣堅(jiān)持林盤保護(hù)修復(fù)與實(shí)施鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)、塑造大地景觀、構(gòu)建產(chǎn)業(yè)功能圈相結(jié)合，在川西林盤著力營(yíng)造公園式景區(qū)、高品質(zhì)消費(fèi)、農(nóng)商文旅體融合“三大”新場(chǎng)景，形成了一系列具有重要借鑒意義的創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)。

以強(qiáng)化頂層制度設(shè)計(jì)為引領(lǐng)，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌開發(fā)。一是強(qiáng)化規(guī)劃引導(dǎo)。編制川西林盤保護(hù)利用規(guī)劃，繪制林盤分布圖、保護(hù)名錄與開發(fā)利用規(guī)劃圖等，實(shí)現(xiàn)多規(guī)合一。二是注重專業(yè)策劃。引進(jìn)專業(yè)設(shè)計(jì)團(tuán)隊(duì)合作，規(guī)劃11個(gè)林盤公園，實(shí)行集群開發(fā)。三是建立專項(xiàng)導(dǎo)則。在全省率先編制《川西林盤公園保護(hù)修復(fù)利用規(guī)劃技術(shù)導(dǎo)則》《新川西林盤民居建設(shè)導(dǎo)則》，強(qiáng)化對(duì)林盤“保、改、建”的有效管控。

以強(qiáng)化村集體和農(nóng)民參與為基礎(chǔ)，增強(qiáng)發(fā)展持續(xù)性。一是構(gòu)建村集體的產(chǎn)業(yè)融入機(jī)制。村集體培育原住民服務(wù)型技能，創(chuàng)辦農(nóng)民合作社、服務(wù)型企業(yè)等，盡可能融入林盤經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)鏈。二是創(chuàng)新村集體主導(dǎo)的資源盤活機(jī)制。由集體整合、打包和提升閑置宅基地和農(nóng)房等資源，創(chuàng)新閑置宅基地和農(nóng)房的預(yù)收儲(chǔ)制度。三是構(gòu)建農(nóng)民利益保護(hù)實(shí)現(xiàn)機(jī)制。鼓勵(lì)原住民參與餐飲、商貿(mào)等低難度、低門檻產(chǎn)業(yè)，保障原住民的產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間。

以強(qiáng)化外部要素導(dǎo)入為重點(diǎn)，突破發(fā)展瓶頸。一是構(gòu)建精準(zhǔn)化的林盤招商制度。開展全域川西林盤招商推介，探索“宜大則大、大小結(jié)合”的招商模式，定向招引實(shí)際帶動(dòng)性更強(qiáng)的小微型投資主體。二是構(gòu)建精準(zhǔn)化的專業(yè)人才導(dǎo)入機(jī)制。引入鄉(xiāng)村設(shè)計(jì)師團(tuán)隊(duì)、林盤建設(shè)運(yùn)營(yíng)企業(yè)、社會(huì)組織團(tuán)隊(duì)等，與中國(guó)“九大美院”合作組建研創(chuàng)基地。三是構(gòu)建林盤開發(fā)主體協(xié)同機(jī)制。建立“鄉(xiāng)建眾籌”的資源籌集機(jī)制，促進(jìn)林盤公園內(nèi)的集體、農(nóng)民合作社、企業(yè)等共建產(chǎn)業(yè)開發(fā)聯(lián)盟。

以強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)為關(guān)鍵，提升發(fā)展層次。一是堅(jiān)持林盤本底特色的基礎(chǔ)地位。強(qiáng)化與本源性產(chǎn)業(yè)相關(guān)聯(lián)，形成以“姚林盤”為代表的農(nóng)業(yè)衍生型、以“稻香漁歌”為代表的特色旅游型、以“桐林社區(qū)”為代表文化藝術(shù)型等開發(fā)模式，避免同質(zhì)化發(fā)展。二是豐富林盤業(yè)態(tài)結(jié)構(gòu)。拓展文創(chuàng)、體驗(yàn)、運(yùn)動(dòng)、研學(xué)等多元業(yè)態(tài)，形成“基礎(chǔ)圈層+核心圈層+配套圈層”的多層次林盤產(chǎn)業(yè)格局。

二、大邑川西林盤資源保護(hù)與利用面臨的關(guān)鍵制約

大邑川西林盤資源開發(fā)取得“林盤+”產(chǎn)業(yè)質(zhì)效提升、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)壯大、促農(nóng)增收效應(yīng)初步顯現(xiàn)等重要成效，但進(jìn)一步高質(zhì)量發(fā)展仍然面臨以下關(guān)鍵制約。

建設(shè)用地保障亟待加強(qiáng)。一是部分單個(gè)林盤可利用集體建設(shè)用地零散，可利用土地與項(xiàng)目布局之間存在空間錯(cuò)位的結(jié)構(gòu)性矛盾。二是集體建設(shè)用地入市的交易監(jiān)督、供后監(jiān)管等制度不健全，入市周期長(zhǎng)、難度大問題反映突出。三是國(guó)土三調(diào)導(dǎo)致林盤農(nóng)村集體建設(shè)用地指標(biāo)縮水，全縣8943畝國(guó)土二調(diào)界定為建設(shè)用地的土地三調(diào)被界定為林地。此外，少數(shù)宅基地被錯(cuò)劃為農(nóng)用地。

村集體投資和經(jīng)營(yíng)能力普遍缺失。一是多數(shù)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)薄弱，難以匹配基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)商文旅體項(xiàng)目等所需資金。二是集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶頭人能力不足、缺乏創(chuàng)新性發(fā)展思路，制約了林盤開發(fā)利用水平。

多層次人才體系尚未建立。一是人才精準(zhǔn)招培的目標(biāo)機(jī)制需要?jiǎng)?chuàng)新。缺乏從縣級(jí)層面匯聚不同林盤聚落的差異化人才需求，分散式引才造成引才效率不足。二是對(duì)規(guī)劃設(shè)計(jì)、運(yùn)營(yíng)管理等小門類專業(yè)人才缺乏認(rèn)證機(jī)制，人才職業(yè)生涯管理等方面較為缺失。對(duì)人才的社保居住、子女就學(xué)等配套保障尚需完善。三是“新村民”融入社區(qū)發(fā)展的產(chǎn)權(quán)保護(hù)不足，一些對(duì)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有較強(qiáng)貢獻(xiàn)能力的“新村民”無法穩(wěn)定持續(xù)分享發(fā)展收益。

多元主體利益聯(lián)接機(jī)制仍待健全。一是利益聯(lián)接形式單一。主要對(duì)集體資源資產(chǎn)采取一次性流轉(zhuǎn)或長(zhǎng)期租賃，低位固化收益的方式事實(shí)上造成村集體未來發(fā)展空間受限，農(nóng)戶長(zhǎng)期利益受損。在林盤利益聯(lián)接機(jī)制設(shè)計(jì)方面還處于分散試驗(yàn)階段，尚未形成可借鑒推廣的基本模式。二是合作方式單一。一些投資主體獲得林盤開發(fā)準(zhǔn)入后未與村集體和農(nóng)戶形成緊密合作關(guān)系，甚至完全獨(dú)立實(shí)施項(xiàng)目，本地性融入不足。

基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)建設(shè)總體滯后。一是“政府+村集體+社會(huì)資本”的投資協(xié)同機(jī)制不健全，因產(chǎn)權(quán)抵押融資難度較大和產(chǎn)權(quán)保護(hù)不足，投資者擔(dān)心持續(xù)獲利和再抵押再融資困難，投資意愿受到抑制。二是基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給滯后與利用效率不高并存，文化體育、物業(yè)管理、停車照明等供給不足，已建成的日間照料中心、圖書室、衛(wèi)生室等利用不充分。三是基礎(chǔ)設(shè)施實(shí)施主體為政府，需求主體為村集體、農(nóng)民和企業(yè)，兩者之間溝通渠道不暢一定程度上造成基礎(chǔ)設(shè)施供需不匹配。

政策集成與支持效率仍需提升。一是貸款貼息、財(cái)政支持、稅收減免、用地保障等支持政策有待創(chuàng)新完善，仍然存在政策資源“碎粹片化”問題。二是政策審批程序效率不高，項(xiàng)目申報(bào)程序多、周期長(zhǎng)、所需材料復(fù)雜。三是對(duì)支持林盤開發(fā)的政策實(shí)施缺乏全過程的監(jiān)管機(jī)制與評(píng)價(jià)機(jī)制。

三、高質(zhì)量推進(jìn)川西林盤資源保護(hù)與利用的戰(zhàn)略選擇

結(jié)合“雪山下的公園城市示范區(qū)”戰(zhàn)略定位，大邑縣在川西林盤資源保護(hù)與利用中，應(yīng)以生態(tài)價(jià)值實(shí)現(xiàn)為支撐，以產(chǎn)業(yè)深度融合為主線，以多元主體共建共享為目標(biāo)，著力打造川西林盤高質(zhì)量發(fā)展示范區(qū)，成為成都市川西林盤保護(hù)與利用示范性標(biāo)桿。為達(dá)成上述戰(zhàn)略目標(biāo)，需要選擇和遵循以下戰(zhàn)略路徑：

以特色化和集群化發(fā)展提升全域林盤開發(fā)質(zhì)量。以特色化破解同質(zhì)化問題，聯(lián)動(dòng)雪山、森林、溫泉等資源，促進(jìn)研學(xué)、文創(chuàng)、體驗(yàn)等新業(yè)態(tài)快速發(fā)展，打造大邑縣特色化林盤IP。以集群化破解分散化問題，以11個(gè)特色林盤公園為發(fā)展重點(diǎn)，推動(dòng)資源整合、規(guī)劃整合、運(yùn)營(yíng)整合，形成主線突出、關(guān)聯(lián)集聚的業(yè)態(tài)布局。

以生態(tài)價(jià)值多元轉(zhuǎn)化拓展林盤資源利用空間。探索川西林盤生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值核算制度，推進(jìn)多路徑生態(tài)產(chǎn)品交易和多樣化生態(tài)補(bǔ)償，植入生態(tài)空間多元營(yíng)運(yùn)模式，構(gòu)建村集體、農(nóng)民能夠長(zhǎng)期合理分享生態(tài)紅利的共享機(jī)制。

以多層次利益聯(lián)接構(gòu)建林盤共建共享型發(fā)展模式。推進(jìn)農(nóng)戶與“林盤+”價(jià)值鏈增長(zhǎng)深度綁定，為農(nóng)戶提供“一戶一策”發(fā)展方案，鼓勵(lì)對(duì)原住農(nóng)戶采取“商住一體”安置模式，拓展股份分紅、就業(yè)吸納、基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)改善等多元化紅利共享模式。鼓勵(lì)外來主體提供公益性服務(wù)，增強(qiáng)外來經(jīng)營(yíng)主體的“在地性”。

以集體經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新發(fā)展構(gòu)筑林盤資源開發(fā)重要組織載體。鼓勵(lì)村集體與林盤產(chǎn)業(yè)發(fā)展尋求融合點(diǎn)，提升村集體“經(jīng)營(yíng)村莊”能力，支持其對(duì)外開展多元化經(jīng)營(yíng)合作。

以政策支持體系整體優(yōu)化促進(jìn)林盤資源可持續(xù)開發(fā)利用。增強(qiáng)政策供給的系統(tǒng)性和集成性，強(qiáng)化林盤開發(fā)與農(nóng)村土地制度之間的改革聯(lián)動(dòng)，以產(chǎn)權(quán)流動(dòng)為基礎(chǔ)探索新型集體經(jīng)濟(jì)組織開放式發(fā)展路徑。

四、高質(zhì)量推進(jìn)川西林盤資源保護(hù)與利用的突破重點(diǎn)

著眼于打造川西林盤高質(zhì)量發(fā)展示范區(qū)的戰(zhàn)略定位，根據(jù)關(guān)鍵制約和戰(zhàn)略路徑，提出以下突破重點(diǎn)。

進(jìn)一步強(qiáng)化林盤發(fā)展頂層制度設(shè)計(jì)。一是優(yōu)化政策支持體系。編制專項(xiàng)林盤開發(fā)政策需求清單，針對(duì)性系統(tǒng)完善財(cái)政、稅收、金融、人才等政策。制定包括經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)績(jī)效的林盤發(fā)展績(jī)效評(píng)價(jià)體系。二是以規(guī)劃編制統(tǒng)籌整體發(fā)展。突出《大邑縣川西林盤公園保護(hù)修復(fù)利用規(guī)劃技術(shù)導(dǎo)則》等的指導(dǎo)作用，編制運(yùn)用《川西林盤民居建設(shè)導(dǎo)則》。推動(dòng)村莊規(guī)劃編制全域覆蓋。三是建立林盤生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值核算和交易機(jī)制。探索適用于川西林盤生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值核算的指標(biāo)體系、轉(zhuǎn)化模型及方法路徑等。設(shè)置GEP增量為依據(jù)的生態(tài)獎(jiǎng)勵(lì)基金，將林盤生態(tài)調(diào)節(jié)服務(wù)納入農(nóng)商文旅體項(xiàng)目開發(fā)協(xié)議，使村集體和農(nóng)民分享“生態(tài)溢價(jià)”。

有效促進(jìn)多維發(fā)展要素集成配置。一是強(qiáng)化土地保障供給。賦予村集體對(duì)閑置宅基地進(jìn)行調(diào)整和收回的處置權(quán)，推廣宅基地使用權(quán)預(yù)收儲(chǔ)機(jī)制，穩(wěn)妥推進(jìn)各類農(nóng)村產(chǎn)權(quán)質(zhì)抵押融資制度創(chuàng)新。推進(jìn)國(guó)土三調(diào)土地屬性勘誤校正。二是設(shè)立林盤產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金。設(shè)立林盤產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，支持生態(tài)農(nóng)業(yè)、綠色農(nóng)產(chǎn)品加工以及農(nóng)商文旅體融合發(fā)展。三是建立投資引導(dǎo)機(jī)制。完善產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度，完善林盤開發(fā)項(xiàng)目準(zhǔn)入條件、生態(tài)保護(hù)及農(nóng)民權(quán)益保障等管理制度。四是組建林盤資產(chǎn)銀行。借鑒森林生態(tài)銀行模式和土地銀行模式，由國(guó)有公司或多個(gè)村集體組建林盤資產(chǎn)銀行，蓄積土地、房產(chǎn)等資源資產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)“分散收集、整體開發(fā)、精準(zhǔn)配置”。

著力推進(jìn)產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)集群化拓展提質(zhì)。一是推動(dòng)產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)整體式發(fā)展。發(fā)揮安仁·中國(guó)文博文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)功能區(qū)、西嶺雪山溫泉國(guó)際運(yùn)動(dòng)康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)功能區(qū)等的規(guī)劃統(tǒng)籌、業(yè)主招引、項(xiàng)目投促等作用，植入川西林盤的文旅經(jīng)濟(jì)、總部經(jīng)濟(jì)等新業(yè)態(tài)，豐富康養(yǎng)運(yùn)動(dòng)、休閑度假等功能，做亮一批“鄉(xiāng)村會(huì)客廳”。二是推動(dòng)產(chǎn)業(yè)組織融合化發(fā)展。鼓勵(lì)企業(yè)、農(nóng)民合作社、村集體等共建產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟，完善相互入股、組建新主體、共同開展業(yè)務(wù)等利益聯(lián)結(jié)機(jī)制。

精準(zhǔn)引育林盤開發(fā)多元主體。一是精準(zhǔn)引培優(yōu)勢(shì)企業(yè)。引進(jìn)優(yōu)質(zhì)企業(yè)入駐林盤，結(jié)合“一個(gè)精品林盤聚落催生一個(gè)規(guī)上服務(wù)業(yè)企業(yè)”要求，分別對(duì)大中型企業(yè)、小微型企業(yè)及非企單位實(shí)施“做優(yōu)一批”“壯大一批”“扶持一批”的 “三個(gè)一批”行動(dòng)。二是強(qiáng)化人才培育。培育民宿、文創(chuàng)等急需緊缺人才。借鑒農(nóng)業(yè)“職業(yè)經(jīng)理人”經(jīng)驗(yàn)，培育林盤職業(yè)經(jīng)理人市場(chǎng)，職業(yè)經(jīng)理人受聘于村集體，參與林盤開發(fā)方向把控和負(fù)責(zé)項(xiàng)目實(shí)施等。三是構(gòu)建精準(zhǔn)引才育才機(jī)制。建立人才資源數(shù)字信息庫，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)引才、組合式引才。探索將林盤開發(fā)相關(guān)的規(guī)劃、運(yùn)營(yíng)、文創(chuàng)等小門類人才實(shí)施分級(jí)認(rèn)證，人才待遇與評(píng)價(jià)等級(jí)掛鉤。編制個(gè)性化人才服務(wù)目錄，完善配套扶持。四是強(qiáng)化新村民社區(qū)融入。對(duì)村集體發(fā)展作出突出貢獻(xiàn)的“新村民”，授予集體成員特別資格權(quán)。

大力創(chuàng)新集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展路徑。一是構(gòu)建村集體與林盤開發(fā)的共生共贏機(jī)制。強(qiáng)化村集體對(duì)內(nèi)資源整合與對(duì)外交易銜接的雙重功能，鼓勵(lì)村集體與企業(yè)建立聯(lián)營(yíng)、合股等共建互補(bǔ)模式。支持村集體發(fā)展物業(yè)管理、衛(wèi)生保潔、勞務(wù)派遣等服務(wù)型經(jīng)濟(jì)。二是增強(qiáng)村集體經(jīng)營(yíng)管理能力。推進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)管理經(jīng)營(yíng)人才培育，完善集體經(jīng)濟(jì)帶頭人的“基本工資+績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)”、期股期權(quán)、崗位分紅等激勵(lì)機(jī)制。

持續(xù)完善基本公共產(chǎn)品供給機(jī)制。一是強(qiáng)化基礎(chǔ)設(shè)施投入力度。推進(jìn)垃圾污水、文化體育等基礎(chǔ)設(shè)施提質(zhì)，推動(dòng)數(shù)字化景區(qū)、智慧文旅公共服務(wù)體系等“數(shù)字基建”建設(shè)。二是優(yōu)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)機(jī)制。應(yīng)用EOD模式將公益類、非公益類和低收益率、高收益率等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目整體打包，吸引社會(huì)資本參與。探索財(cái)政資金投一點(diǎn)、企業(yè)籌一點(diǎn)、村集體和農(nóng)民出一點(diǎn)“三個(gè)一點(diǎn)”的籌資機(jī)制。三是健全基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)機(jī)制。推動(dòng)部分基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)由市場(chǎng)主體自主實(shí)施，強(qiáng)化村集體在基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)中的職能職責(zé)。

（文/ 四川省社會(huì)科學(xué)院 郭曉鳴 四川師范大學(xué) 駱 希）