買了房卻不住人？“骨灰房”的法律問題｜新京報中文學術文摘

“‘骨灰房’作為傳統居住功能異化所觸發的社會現象，構成了對多元法益的復合性侵害。” ——何浩：《“骨灰房”治理的現實困境與制度紓解》，《天府新論》2025年第6期，頁100-113、155。

本期評議：陳新宇

文本摘選：羅東

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此篇來自2026年第8期（總第23期）。作者何浩論述了一個棘手的新問題：城市小區的“骨灰房”。所謂“骨灰房”，是指住宅并未用于居住，而是被業主改造為安放骨灰的空間。修訂后的《殯葬管理條例》已于今年3月30日起施行，其中明確禁止將居民住宅專門用于安放骨灰。作者向我們較為全面地探討了“骨灰房”的根源、危害及治理難題。而意識到“骨灰房”的侵害性，則是解決這一問題的關鍵一步。

以下內容由《天府新論》授權轉載。摘要、參考文獻及注釋等詳見原刊。

作者｜何浩

一、問題的提出

黨的二十屆三中全會強調，要“解決好人民最關心最直接最現實的利益問題，不斷滿足人民對美好生活的向往”。對于當下中國而言，居住安寧無疑是人民群眾最為關心的現實問題之一。然而，近年來頻頻出現的“骨灰房”現象卻表明，居住安寧正在被不斷侵蝕。

2025年3月，廣東省佛山市曝光了一起引爆輿論的事件：某業主購入三套相鄰住宅后被發現并未用于居住，而是拆除隔墻、封堵窗戶，試圖將房間改造成安放骨灰的祠堂，此事在業主群引發軒然大波，經其他業主達半個月的激烈抗爭，這場“住宅變祠堂”的鬧劇最終以恢復原狀收場。無獨有偶，2024年的江蘇省南通市也同樣曝出類似案例，市民趙某耗盡家底購買了住宅，卻發現對門鄰居只在清明時節才現身，直到某日透過門縫驚見燭臺環繞的黑白遺像，才知自己與往生者為鄰。除此之外，山東省青島市的租客李某在2023年通過中介簽下年租金9600元的“超值”房源，入住后才發現周圍多數房間門窗緊閉，偶然瞥見的祭品盤香暗示著這棟大樓并非用于日常居住。在天津市濱海新區，空調安裝工王某于2024年的某一天在某小區入戶作業時驚訝地發現迎面擺放的不是客廳沙發，而是成排的骨灰盒與鮮果供品。

這些分布于全國各地的案例表明，由“骨灰房”所造成的住宅功能異化問題已逐漸從個體偶發行為演變為一個值得普遍關注的社會問題，如果得不到妥善處理，勢必嚴重影響居住安寧，不利于人民群眾對美好生活的向往和期待。基于此，民政部于2025年4月23日公布的《殯葬管理條例（修訂草案征求意見稿）》首次將住宅內安放骨灰的問題納入治理范圍。不過，相關規定仍存在諸多值得商榷之處。

電影《人生大事》（2022）劇照。

上述案例中將住宅改造為專門用于安置骨灰的房間就被民間稱為“骨灰房”。作為一個非典型的法律概念，“骨灰房”的出現與我國的殯葬改革、土地政策等密切相關，是一個典型的中國問題。不過，既有的研究主要圍繞祭奠權、殯葬風俗的改革以及墓地的權利性質展開，尚無學者專門從規范的角度對這一現象展開研究。本文基于法教義學與法社會學的雙重視角，試圖通過“規范失序—制度誘因—協同治理”的三階分析框架為這一問題的治理提供有益的思考。在結構安排上，筆者將首先指出“骨灰房”現象所侵害的法益，然后分析現有法律規范在應對這一問題上的局限，最后通過分析這一問題產生的根源，在充分考慮現有規范秩序的基礎上提出可行的應對之策。

二、規范失序：“骨灰房”的多元法益侵害

從規范的角度來看，“骨灰房”作為傳統居住功能異化所觸發的社會現象，構成了對多元法益的復合性侵害。在私法自治維度，住宅內安置骨灰的行為突破公序良俗的容忍邊界，引發傳統習俗秩序與現代權利觀念的劇烈沖突；在權利保障維度，該行為在侵害其他業主人格權維度下的安居權的同時，也導致房屋的交易性貶值；在公法管制維度，該行為沖擊國家對土地用途規制的管理秩序。

（一）私法自治維度：突破社會公序良俗容忍邊界

《禮記》

編纂：[西漢] 戴圣

譯注：胡平生 張萌

版本：中華書局2022年3月

殯葬習俗作為社會秩序的重要組成部分，其規范效力在我國社會場域中呈現出顯著的制度韌性。將逝者骨灰長期安置于私人住宅這一行為模式，實質上是對“入土為安”傳統殯葬倫理的顯著背離。

戰國時期祝福死者圖《人物龍鳳圖》局部（佚名）。

從歷史淵源來看，我國社會很早就形成了“體魄二元論”的思想觀念。《禮記·祭義》系統闡釋了“眾生必死，死必歸土”的體魄分離觀，強調“骨肉斃于下陰為野土，其氣發揚于上為昭明”的物質轉化過程，確立了土葬作為“神之著也”的儀式合法性。《論衡·論死》中“人死精神升天，骸骨歸土，故謂之鬼。鬼者，歸也”的經典詮釋與《禮記·郊特牲》中“魂氣歸于天，形魄歸于地”的二元結構形成互文，共同構建了“體歸厚土、魂升九天”的殯葬倫理體系。受這些觀念的影響，我國民間形成了深厚的安葬文化。現代殯葬制度改革雖通過《殯葬管理條例》確立了火葬優先原則，并倡導海葬、樹葬等生態葬式，然而這些改革并未從根本上改變國人對死者要“入土為安”的風俗。陳華文認為，傳統的殯葬習俗在當代的存續不僅源于制度慣性，也與民間信仰中“陰間—陽世”的垂直空間想象密切關聯。上述觀念其實都強調要讓死者回歸大自然，而非與活人共存。因此，當“骨灰房”這類現象出現時，實際上構成對我國傳統殯葬風俗的沖擊。

《喪葬史》

作者：陳華文

版本：上海文藝出版社1999年11月

從司法實踐來看，我國各級人民法院也形成了關于將死者骨灰安置于住宅內的行為背離公序良俗的規范共識。公序良俗作為《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）所確立的基礎性法益，涵蓋公共秩序維護與善良風俗保障雙重維度。盡管現行法律未對公序良俗作出窮盡式列舉，但司法機關通過類案裁判確立了對特殊物品存放行為的審查標準。在成某剛、劉某宇財產損害賠償糾紛一案中，法院明確指出“住宅功能定位排斥骨灰存放”的裁判規則，強調承租人存放他人骨灰的行為實質違背公序良俗原則。類似裁判邏輯亦體現于樊某本與樊某蘭排除妨害糾紛一案中，法院認定長期停放含骨灰盒的棺材構成對他人住所安寧的侵害。在于某明等訴于康某骨灰安置糾紛一案中，法院進一步闡釋了骨灰作為倫理載體的特殊性，明確行為人在行使權利時須受習慣與公序良俗的雙重限制。這些案例的裁判主旨表明，住宅空間并非絕對的意思自治領域，當私人行為逾越社會倫理底線時，便會觸發法律的規制機制。

（二）權利保障維度：侵害其他業主的安居權與財產權益

將骨灰安置于住宅中也構成對其他業主安居權和財產權益的侵害。所謂安居權，是指個人正常生活居住的權利。《民法典》雖然沒有明確規定安居權，但第990條第2款規定，自然人享有基于人身自由、人格尊嚴產生的其他人格權益。對于自然人而言，其享有居住在沒有恐懼環境下的權利。據此可知，安居權可被證立為一項一般人格權，受法律的保護。在實踐中，司法機關也已承認這一權利。在黎某萍、韋某云物權保護糾紛一案中，法院認為，當事人在案涉房屋上香、祭拜，嚴重影響他人的生活安寧，構成對他人生活安居權的侵害。在梁某娟、苑某珍等相鄰關系糾紛一案中，法院認為在原告所居住的住宅附近豢養寵物貓所產生的噪聲與空氣污染已經侵害了對方的安居權。在張某波、侯某鳴與劉某海、李某珍相鄰關系糾紛一案中，法院認為被告在公共空間安裝空調所產生的噪聲，已對原告的安居權利產生侵害，因而判決被告及時排除妨礙。盡管“骨灰房”不同于一般對安居權的物理侵害，但事實上構成更深層次的心理侵害。因為對于一般人而言，骨灰不同于一般的物，而是糅合了多重文化意涵的集合體。一方面，它是自然人死亡后經過火化而得的特定物，因而一定程度上也被視為死者人格的延伸；另一方面，在我國傳統文化中，人們普遍對死亡及與之相關的事物感到忌諱，因而骨灰又往往與諸多社會禁忌相互勾連，引申出恐怖、靈異等心理聯想。

電影《二手搭檔》（2023）劇照。

此外，這一行為也侵害了其他業主的財產權益，造成交易性貶值。所謂交易性貶值，是指被損毀的物雖經完全修復，但因心理因素導致交易價值減少，該貶值單純是市場上一般人的主觀因素所致，是一種純粹經濟損失。雖然目前對“骨灰房”現象是否會構成交易性貶值缺乏討論，但本文認為，可以參照學界和實務界對“兇宅”的認定標準，將骨灰安置視為會對住宅造成交易性貶值的原因。理由在于，“骨灰”構成了我們生活中的一種“禁忌”，其本質上是對我們生活規范秩序的一種違反。石記偉認為，人類社會生活需要依據一定的規范進行調整和建構，法律、道德和習俗三者相互協調共同締造了我們的生活秩序，其中習俗作為一種潛在的規則和意識，構成了比前兩者更深層次的心理慣性。禁忌屬于習俗的一種，其源于古人在窮盡自身認知仍無法合理解釋某些現象時所形成的經驗法則。“骨灰”作為人骨骸的遺存，拷問著人們的生死觀，誘發人們對于死亡恐懼的聯想，與人們追求幸福祥和、趨吉避兇的習俗相悖，因而是對社會習俗的違反。在實踐中，靠近殯儀館或公墓的房屋地價往往更為低廉，房地產商一般也不愿意在這些殯葬設施附近修建地產，實際上這便是上述習俗的現實折射。盡管“骨灰房”出現時其他相鄰業主或許并未選擇立即出售其房屋，但房屋本身的客觀價值已因此有所降低，此種交易性貶值并不以買受人的出賣為前提。

（三）公法管制維度：沖擊國家對土地用途規制的管理秩序

在住宅內安放骨灰的行為也在一定程度上沖擊了土地用途管制制度，構成對城鄉規劃的破壞。我國是一個人多地少的國家，可利用的土地資源十分稀缺，因此國家對土地采取了極為嚴格的管制政策。《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）第10條第5款規定：“一切使用土地的組織和個人必須合理地利用土地。”為了落實這一規定，《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）確立了土地用途管制制度，將土地分為農用地、建設用地和未利用地，并要求使用土地的單位和個人必須嚴格按照土地利用總體規劃確定的用途使用土地。雖然居住用地和殯葬用地在分類上都屬于建設用地，但二者在功能用途上卻截然不同。自然資源部編制的《國土空間調查、規劃、用途管制用地用海分類指南》對土地按用途分類表明，城鎮住宅用地屬于“居住用地”一類，殯葬用地則屬于“特殊用地”一類。居住用地是“指城鄉住宅用地及其居住生活配套的社區服務設施用地”，特殊用地則是“指軍事、外事、宗教、安保、殯葬，以及文物古跡等具有特殊性質的用地”，二者不能混同。在住宅內安置骨灰的行為使原本應用于居住的土地異化為殯葬設施用地，變更了土地的用途，構成對土地用途管制制度的沖擊。

此外，“骨灰房”的出現還會打亂城市的總體規劃。為協調城鄉空間布局，改善人居環境，我國實行嚴格的城鄉規劃制度。《中華人民共和國城鄉規劃法》（以下簡稱《城鄉規劃法》）第4條第1款規定：“制定和實施城鄉規劃，應當遵循城鄉統籌、合理布局、節約土地、集約發展和先規劃后建設的原則，改善生態環境，促進資源、能源節約和綜合利用，保護耕地等自然資源和歷史文化遺產，保持地方特色、民族特色和傳統風貌，防止污染和其他公害，并符合區域人口發展、國防建設、防災減災和公共衛生、公共安全的需要。”

一般來說，殯葬用地的選址有著特殊的考慮。以北京市發布的《北京市殯葬設施專項規劃（2021年—2035年）》為例，其第18條規定：“殯葬設施選址應以滿足相關法律法規和技術標準規定的禁止性要求為前提……避讓集中建設區、人口密集區、生態功能突出或生態敏感地區，避免功能干擾……避免緊鄰‘三沿’地區，以免造成不良視覺影響……應與住宅區、村莊、學校、醫院等敏感功能建筑保持適度距離，緩解周邊居民心理壓力。”再如，廣東省發布的《關于進一步加強和規范公益性骨灰存放設施建設管理的意見》也明確提出：“要注重公眾參與，適時開展社會穩定風險評估，有效防范和化解‘鄰避’問題。”由此可見，“骨灰房”作為未經批準的功能異化空間，其設置既不符合法定城鄉規劃程序，也直接違背了殯葬設施應避讓敏感區域的強制性規范要求，對城市整體空間功能布局與居民生活秩序均構成實質性沖擊。

三、制度檢視：“骨灰房”治理的規范困境

從現行的規范體系來看，既有的法律體系對殯葬事務的規制呈現公法與私法規范并行的復合樣態，主要以《殯葬管理條例》《土地管理法》《民法典》及《中華人民共和國治安管理處罰法》（以下簡稱《治安管理處罰法》）等為治理基礎。不過，實證研究表明，上述規范在應對住宅內存放骨灰等新型爭議時存在規制效能的結構性缺失，原因在于公法規范與私法規范間的協同機制尚未有效建立。基于規范分析的方法論要求，本文將在“公—私”二分的基礎上展開系統性檢視。

（一）民事救濟路徑在“骨灰房”治理中的規范困境

在《民法典》框架下，“排除妨礙”等救濟手段對“骨灰房”現象雖具有規范效力，但存在局限性。根據《民法典》第8條確立的公序良俗原則，違反該原則的民事行為可能引發停止侵害、排除妨礙等責任，但民事救濟機制面臨適格主體認定嚴苛、舉證責任分配缺陷、損害結果證明障礙及效力范圍受限四重規范困境。

電視劇《安家》（2020）劇照。

其一，適格主體認定標準嚴苛。根據《中華人民共和國民事訴訟法》第122條的規定，起訴的當事人必須是與本案有直接利害關系的公民、法人和其他組織。這即是對主體適格的要求。但在此類“骨灰房”案件中，其他業主很難直接證明其與涉事房屋之間存在直接的利害關系。盡管我國存在“相鄰關系”類型訴訟，但此類案件的核心在于為不動產權利人行使權利提供便利。“骨灰房”雖然使人在心理上產生不適，但與一般“兇宅”不同的是，利害相對人并不直接居住于涉事房屋，因此法院可能以原告與之不存在利害關系為由駁回起訴。

其二，舉證責任分配存在結構性缺陷。目前官方并未對“骨灰房”進行明確界定，因此何種類型的房屋屬于“骨灰房”并沒有統一的規定。現實中既可能存在專門購買或租賃房屋用于安置骨灰的情形，也可能存在只是將骨灰暫時安置于家中的行為，而住宅往往具有極強的私密性，外者難以入內獲悉真實狀況，且骨灰通常放置于骨灰盒中，骨灰盒又容易移動。因此，對于利害關系業主而言，將面臨較大難度的舉證責任。

其三，損害結果證明面臨規范與事實雙重障礙。盡管安置骨灰的房屋可能導致同一小區的房屋貶值，但如何確定貶值的具體額度，以及如何確定二者之間的直接因果關系并不清晰。例如，在張某勇與向某湖、向某侵權責任糾紛一案中，針對原告主張被告賠償因將死者遺體置于原告所有房屋使之貶值的費用的訴求，法院認為該行為雖然有違社會公德和公序良俗，但不會導致案涉房屋的物理性狀發生任何變化，因此是否會對房屋造成貶值屬于主觀判斷，無法證明。在甲、乙財產損害賠償糾紛一案中，針對原告主張被告的裝修工人在安裝過程中意外死亡導致的房屋貶值問題，法院認為原告未將該房屋實際出租或出售，其所稱的“損失”僅僅體現為一種主觀上的可能性，目前并未實際發生，因此不予支持。在翁某為與周某娥財產損害賠償糾紛一案中，法院認為房屋的市場價格往往受建筑成本、使用年限、交通條件、居住環境、人文環境等多重因素影響，在原告未將涉案房屋出售前，其所主張的房屋交換價值貶損數額亦無法確定，因此無法支持。

其四，個案裁判效力存在空間局限性。基于民事訴訟判決的相對性原理，人民法院所作出的相關判決僅對參與該訴訟程序的相關當事人產生拘束力，并不具有對世的普遍拘束力。因此，即便有利害相關人通過民事訴訟獲得法院支持，促使被告將安置骨灰的住宅恢復原狀，該判決結果也僅限于該法律關系中，對于同樣存在類似行為但未被起訴的業主而言，該判決并不會發生拘束效果。由此可見，民事訴訟機制雖然可以實現事后救濟，但此類救濟具有個案性，并不足以應對此類具有結構性、普遍性及潛在擴張性的社會現象。

明代沈周《落花詩意圖》局部。

（二）公法規范在“骨灰房”治理中的規制失靈

現行公法規范體系對“骨灰房”現象呈現明顯的規制真空，具體體現于殯葬管理、土地利用及治安處罰三大規范領域。

1.《殯葬管理條例》的文義限縮困境

作為殯葬管理領域的核心規范，《殯葬管理條例》雖在第9條明確“不得擅自興建殯葬設施”，但“骨灰房”現象面臨嚴格的文義解釋障礙。根據《現代漢語詞典》的解釋，“興建”是指開始建筑（多指規模較大的）；“殯葬”是指出殯和安葬；“設施”則是指為進行某項工作或滿足某種需要而建立起來的機構、系統、組織、建筑等。據此可知，“興建殯葬設施”是指建設用于出殯、安葬的建筑或相關服務，但住宅內存放骨灰既未涉及新建工程，亦未形成持續性殯葬服務，難以被納入“殯葬設施”的規范范疇。在體系解釋視角下，該條款的立法目的聚焦于遏制經營性墓地無序擴張，與住宅空間內私人存放行為缺乏規范關聯性。此外，《殯葬管理條例》第14條雖然規定“辦理喪事活動，不得妨害公共秩序、危害公共安全，不得侵害他人的合法權益”，但安置骨灰顯然已與喪事活動這一環節無關。由此可知，《殯葬管理條例》并未對“骨灰房”問題進行規范。

2.《土地管理法》的規范射程局限

《土地管理法》第75條規定：“違反本法規定，占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土等，破壞種植條件的，或者因開發土地造成土地荒漠化、鹽漬化的，由縣級以上人民政府自然資源主管部門、農業農村主管部門等按照職責責令限期改正或者治理，可以并處罰款；構成犯罪的，依法追究刑事責任。”但“骨灰房”并不是直接在耕地上建墳，而是對已經建成的住宅進行改造，因此無法依據這一規定要求業主恢復原狀。第81條規定：“不按照批準的用途使用國有土地的，由縣級以上人民政府自然資源主管部門責令交還土地，處以罰款。”但將住宅用于存放骨灰并非開發商所為，而是在開發商銷售給業主后的業主個人行為。而建筑物通常是以區分的形式出現，即便認定其中的某一業主未按照土地的用途使用住宅，客觀上也無法對整棟建筑物采取收回土地的手段。由此可知，《土地管理法》的相關規定在此問題上可作用的空間有限。

3.《治安管理處罰法》的構成要件阻卻

《治安管理處罰法》第77條規定：“在公共場所停放尸體或者因停放尸體影響他人正常生活、工作秩序，不聽勸阻的”，“處五日以上十日以下拘留；情節嚴重的，處十日以上十五日以下拘留，可以并處二千元以下罰款”。但“骨灰房”所處的空間屬于私人住宅內，而非公共場所，而且骨灰也不是尸體。根據《現代漢語詞典》的解釋，“尸體”是指人或動物死后的身體，而“骨灰”則指人的尸體焚化后骨骼燒成的灰。根據依法行政這一法治的基本原則要求，在缺乏明確法律依據的情形下，行政機關不得對當事人做出行政處罰。因此，即便業主將死者的骨灰存放于住宅，也無法依據《治安管理處罰法》對此進行處罰。民政部公布的《殯葬管理條例（修訂草案征求意見稿）》第63條規定：“將非殯葬設施專門用于安放骨灰的，由公安機關責令恢復原狀，并依照治安管理處罰法第六十五條的規定給予治安管理處罰。”這實際上存在擴張解釋的嫌疑。此外，根據《立法法》第11條的規定，限制人身自由的強制措施和處罰只能由法律進行規定，《殯葬管理條例》在法律位階上僅為行政法規，顯然無權就涉及人身限制的措施進行擬制。

由此可見，無論是民事救濟途徑還是公法規制路徑，在應對“骨灰房”這一問題上均力有未逮。如本文在開篇所提及的廣東佛山案所示，即便小區的相關業主通過民事訴訟獲得一定程度的救濟，安置骨灰的業主所承擔的法律責任與利害關系人所付出的維權成本之間也難以形成實質上的對價平衡。這足以證明現行規范體系已難以有效回應此類現象所引發的復合性治理困境。

四、成因解構：“骨灰房”治理失靈的制度根源

要從根本上消除“骨灰房”現象，需要厘清其產生的根源。“骨灰房”現象的制度性成因可歸結為三重結構性矛盾：其一，公墓資源配置的供需失衡引發市場價格扭曲。城市化進程中土地資源利用的剛性約束造成殯葬用地供給不足，導致經營性墓地價格持續攀升，形成所謂“死不起”的經濟排斥效應。其二，墓地用益物權的制度性缺陷。現行《殯葬管理條例》對墓地使用權的法律屬性、存續期限及續期規則缺乏明確界定，致使“20年使用周期”衍生出“到期即遷”的倫理困境。其三，殯葬政策的執行偏差。現行制度過度聚焦遺體火化率等量化指標，對骨灰安置的后續治理存在規范疏漏，形成“重火化過程、輕安置結果”的政策斷裂帶。

（一）公墓資源配置的結構性矛盾

從地理分布來看，“骨灰房”主要出現在沿海和京津冀等一線城市的周邊城市，這與這些城市較高的公墓價格有關。民政部在1992年制定的《公墓管理暫行辦法》將我國的公墓區分為經營性公墓和公益性公墓。其中，公益性公墓是為農村村民提供遺體或骨灰安葬服務的公共墓地；經營性公墓是為城鎮居民提供骨灰或遺體安葬實行有償服務的公共墓地，屬于第三產業。根據這一規定，城市中只能興建經營性公墓。不過，進入新世紀以來，隨著土地價格的不斷攀升，城市經營性公墓的價格也隨之大漲，一些城市的居民不得不違規到郊區的農村購買公益性公墓。隨著“死不起”“殯葬暴利”等社會輿論的發酵，一些地方政府開始嘗試醞釀興建城市公益性公墓。例如，北京就在2004年建成了全國第一座公益性公墓——長青園骨灰林。2009年出臺的《民政部關于進一步深化殯葬改革促進殯葬事業科學發展的指導意見》進一步提出“積極發展城鄉公益性骨灰存放設施，加大投入和建設力度，滿足群眾骨灰安放需要”，將城市特困戶、低保戶、重點優撫對象等特殊人群納入公益性公墓的服務范圍。這些做法在一定程度上緩解了城市殯葬用地的需求。

然而，城市的土地資源十分稀缺，相較于工業、住宅和商業用地的高經濟回報而言，公益性公墓屬于“穩賠不賺”的事業。為此，不少地方政府在分配建設用地指標時往往壓縮公墓用地，很多城市甚至根本沒有殯葬用地，遑論公益性公墓。在沿海經濟較為發達的一些城市甚至直接規定禁止興建墓地。例如，蘇州因建設用地指標一直十分緊缺，早在2003年通過的《蘇州市公墓管理辦法》第4條就明確規定：“本市禁止新建經營性公墓和公益性墓地。現有經依法批準的墓地不得擴大國土等部門依法核定的用地面積。”殯葬用地的嚴格控制導致公墓資源極度稀缺。民政部一零一研究所發布的《中國殯葬事業發展報告（2018~2022）》顯示，截至2021年底全國經營性公墓僅有1443個，平均每個縣（市、區）不足1個，全國72%的縣（市、區）沒有城鎮公益性公墓，墓葬資源稀缺，墓地的供需矛盾進一步加劇。

《中國殯葬事業發展報告（2018~2022）》

作者：民政部一零一研究所

版本：社會科學文獻出版社2022年7月

不過，雖然墓地的用地可以控制，但死亡不可避免，特別對于我國這樣一個強調逝者歸于自然的國家，讓親人死后有一席安息之地是普遍的愿望。基于此，在公益性公墓缺乏、經營性公墓資源有限的背景下，一線大城市的公墓價格遠遠超出一般居民的承受能力。以北京為例，即便是一些質量一般、地理位置偏遠的墓地，每平方米價格也在10萬元以上。很多一線城市的墓地價格基本已遠超10萬元/平方米，而相較之下周邊小城市的房價還不足2萬元/平方米。以上海為例，筆者在一個公墓網站檢索發現，即便是最為簡單的壁葬售價也多在4萬元以上，而中國人所普遍追求的入土式墓地價格則在10萬元以上。而上海周圍距離較近的江蘇省如皋市的全新商品房售價也只有7000多元/平方米，如此算來“買商品房存骨灰變得極具性價比”。

（二）公墓權利性質不明所帶來的使用期限過短

除了公墓的價格畸高以外，公墓的使用期限也是誘發這一問題的因素之一。《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》根據土地的不同用途，對土地的使用年限做了不同的區分，其中居住用地為70年，工業用地為50年，教育、科技、文化、衛生、體育用地為50年，商業、旅游、娛樂用地為40年，綜合或其他用地為50年。然而，城市中的公墓到底屬于上述哪一種用地并不十分清楚。我國不同地區對此的規定也有所不同。例如：蘇州市規定該市范圍內的墓穴、穴位使用期限為20年，使用期滿后一律停止使用；云南省規定墓穴的使用年限最長不得超過50年；浙江省規定全省范圍內的骨灰公墓墓穴使用年限以20年為一個周期，使用年限屆滿前可以申請延長；遼寧省規定公墓運營單位一次性收取墓位維護管理費不得超過20年，繳費期限屆滿前可辦理續繳手續；上海市則規定墓穴使用期限最長不超過70年。

公墓的使用期限問題實際與公墓本身的權利性質有關，也即公墓購買者與公墓經營者之間是什么關系。對此問題，存在債權說和物權說兩種觀點。債權說認為，公墓購買者與公墓經營者之間是一種具有行政管理屬性的服務合同關系，購買者作為殯葬服務合同的權利接受方，其所享有的系針對墓地相關服務的接受權，其支付的費用系對經營單位所提供服務的對價，而非對墓地所有權的取得。民政部有關負責人也曾指出：“我們一直強調，墓地只是租賃關系，不是產權關系，只有使用權，沒有所有權。簽訂合同時，20年是一個期限，20年到期以后，雙方根據協議規定執行管理費的收費。”此外，民政部于1992年制定的《公墓管理暫行辦法》迄今有效，其中第17條在規定公墓購買者的相關費用時，使用的也是“墓穴租用費、建墓工料費、安葬費和護墓管理費”等表述。但債權說既不符合法理，也不符合我國的文化倫理。從法理角度而言，若為債權關系，當一方主體不復存在時，則該合同即缺乏履行的必要，即若購買者是在生前為自己購買，則該合同在該購買者死亡時便無須履行；從文化倫理的角度而言，墓地在我國文化中具有非同尋常的意義，其不僅是親人情感的重要寄托，而且與“風水”等民間迷信有關也承載著傳統民間風俗的相關內涵，因此民間極為強調墓地的長期性和穩定性。而根據《民法典》第705條第1款的規定：“租賃期限不得超過二十年。超過二十年的，超過部分無效。”若僅賦予公墓20年的使用期限，顯然不符合上述文化倫理與法理規定。

物權說認為，公墓購買者與公墓經營者之間屬于用益物權中的建設用地使用權。物權是指權利人依法對特定的物享有直接支配和排他的權利。《民法典》將物權分為所有權、用益物權和擔保物權三類。其中，所有權和用益物權的差異在于用益物權是對他人所有的不動產或動產依法享有占有、使用和收益的權利，而所有權則在上述權能之外還享有處分的權利。《公墓管理暫行辦法》第13條規定：“公墓墓區土地所有權依法歸國家或集體所有，喪主不得自行轉讓或買賣。”由此，墓地的購買者對墓地不享有所有權。但這并不否認購買者對墓地擁有另外的物權。宋剛認為，墓地的購買者與公墓的經營者之間的關系類似于消費者和商品房銷售方之間的關系，即購買者在購買后取得對墓地的所有權，同時享有對該墓地所占用土地的建設用地使用權。陳耀東、王丹丹也認為，墓地購買者對墓地的直接支配和排除他人干涉的權利完全符合物權的基本特征。筆者傾向于物權說，但認為應將“收益”這項權能排除。

原因在于：一是可以更好地保護墓地的穩定性。盡管相對于所有權而言，用益物權不具有“處分”這一權能，但該項權利所擁有的“占有、使用”權能足以排除第三人對墓地的侵害，可以有效避免墓地經營者隨意收回墓地的風險，能夠有效地維護墓地使用的穩定性。二是更加符合中國人對墓地的心理認知。在我國傳統文化中，墓地不僅是死者最后的安息之地，而且具有“永恒”的精神象征。三是公墓與其他用益物權不同，不能因此獲得收益，例如不得將公墓出租。當前我國各地為了追求土地的重復利用，大多將“20年”作為公墓的使用期限，實際上是對公墓權利屬性的曲解。

清代 禹之鼎 《翁嵩年負土圖》局部。

（三）過度強調“火化”過程的殯葬改革

除了上述兩大原因外，我國殯葬改革中對火化后骨灰的處理缺乏關注也無形中催生了這一問題。我國自1985年以來在全國范圍內所推行的殯葬改革的核心在于改革土葬、實行火葬。但由于我國的土葬觀念根深蒂固，因而誠如李平菊所言，我國最終的殯葬改革只停留在死者遺體的處理方式上，將“火葬”簡單地等同于《殯葬管理條例》第4條第1款確定了火葬的原則，規定：“人口稠密、耕地較少、交通方便的地區，應當實行火葬”。從內涵來看，“火葬”是指“處理死者遺體的一種方式，用火焚化尸體，骨灰裝入容器保存、埋葬，或者撒在地上、水里”。從該定義不難發現，“火葬”側重于“焚化尸體”，但焚化后的骨灰如何處理卻存在多種形式。對此，《殯葬管理條例》在第5條僅規定：“在實行火葬的地區，國家提倡以骨灰寄存的方式以及其他不占或者少占土地的方式處理骨灰。”從立法目的來看，第5條的這一規定原意在于節約土地，但現實中卻出現諸如“骨灰房”這樣的亂象。

我國的殯葬改革之所以會出現偏重火化形式而忽視骨灰處理，與我國的殯葬改革過程密切相關。我國自1985年開始在全國范圍內推行火葬，但過程并不順利。例如，20世紀90年代，河北省肅寧縣開始推行火化，但在2008年北京奧運會期間因火化爐環保指數不達標，政府下令暫停火化，土葬之風迅速恢復，在奧運會結束之后，火化便再難恢復；2012年，河南省周口市為了增加糧食產量，政府下令開展平墳復耕運動，全市近200萬個墳頭在極短的時間內被推平，由此引發了激烈的社會矛盾，在國務院修改《殯葬管理條例》時刪除“拒不改正的，可以強制執行”的條款后，那些被平掉的墳頭又在幾乎一夜之間被恢復；2018年，江西省吉安縣宣布自2018年9月1日零時起，在全縣范圍內實施殯葬改革“零點行動”，要求在全縣范圍內實現100%火化，嚴禁遺體裝棺土葬，一時之間，全縣多地出現執法隊進村入戶、強行抬走村民棺材銷毀的現象，引發社會劇烈反響。火葬改革在我國推進的艱難性再次印證了盧梭所言的“風俗一旦確立，偏見一旦生根，試圖加以改造是危險而徒勞的”。

《社會契約論》

作者：[法] 盧梭

譯者：鐘書峰

版本：法律出版社2017年12月

即便是在已經實行了火葬的區域，也不乏骨灰“二次裝棺”的現象。王啟梁、劉建東兩位學者研究發現，在實行火葬的地區，當地官員的主要考核指標是火化率的高低，“至于火化之后，村民幫基層政府達成火化率，那么基層政府也應當不繼續為難村民”，因此當地普遍存在將骨灰裝入棺材再掩埋立墳的現象。上述分析表明，簡單地將“火葬”等同于“火化”不僅與殯葬改革的初衷背道而馳，不能起到節約土地的效果，反而催生出許多亂象，加劇了土地資源的浪費。

電影《好好說再見》（2025）劇照。

五、制度因應：“骨灰房”治理的紓困路徑

由前述分析可以發現，僅僅依靠單一的私法或公法路徑并不足以從根本上遏制“骨灰房”亂象的蔓延。唯有通過一套“組合拳”，從改變供需關系、厘清權利性質、引入公法治理三個維度構建系統性框架，方能有效應對：其一，破解殯葬用地供需關系的結構性失衡，通過土地資源配置機制改革，緩解公墓資源稀缺引發的價格畸高問題；其二，厘清墓地用益物權的法律屬性，以立法技術消弭公墓“使用周期”的規范模糊性，確立墓地使用權的期限續展規則；其三，矯正殯葬政策的執行偏差，推動政策重心從“遺體火化率”的量化考核轉向“骨灰安置規范化”的全流程治理，實現《殯葬管理條例》第5條“節約土地”原則與生態安葬激勵機制的制度銜接。

（一）擴大城市殯葬用地的有效供給

殯葬是一項攸關民生的事業，其供給機制需堅持公益性和均等化。“殯葬”由“殯”和“葬”構成，前者主要包括遺體接運、冷藏、火化等事項，后者指遺體的安葬，主要有生態葬、墓葬、海葬等。在過去很長一段時間里，我們都偏重“殯”的部分，而忽視“葬”的部分。黨的十八大以來，“殯”和“葬”均獲得了國家的高度重視。國務院于2017年印發的《“十三五”推進基本公共服務均等化規劃》，明確提出將基本殯葬服務納入國家基本社會服務制度體系。民政部等16個部委于2018年1月10日聯合印發的《關于進一步推動殯葬改革促進殯葬事業發展的指導意見》，在此基礎上進一步提出：“要堅持基本殯葬服務公益性，強化政府責任和投入，依照國家有關規定加強基本殯葬服務收費管理，并為城鄉困難群眾以減免費用或補貼方式提供基本殯葬服務，有條件的地區可將政策惠及對象擴展到轄區所有居民，逐步實現基本殯葬服務的普惠性、均等化。”民政部于2025年4月23日公布的《殯葬管理條例（修訂草案征求意見稿）》第6條也明確提出：“殯葬事業是重要的社會公益事業。國家建立基本殯葬服務制度，構建覆蓋城鄉、功能完善、布局合理的殯葬公共服務體系，保障遺體接運、存放、告別、火化、骨灰格位安葬、生態安葬等基本殯葬服務公平可及。”為此，應當從以下三個方面實現殯葬基本服務的全覆蓋。

首先，應將殯葬用地納入城市總體規劃，預留足夠的殯葬用地。雖然《城鄉規劃法》在第17條第2款規定了公共服務設施用地作為城市總體規劃、鎮總體規劃的強制性內容，《殯葬管理條例》也在第5條規定“縣級人民政府和設區的市、自治州人民政府應當制定實行火葬的具體規劃，將新建和改造殯儀館、火葬場、骨灰堂納入城鄉建設規劃和基本建設計劃”，但除部分地區外，多數地區的殯葬服務設施規劃卻一直未被納入城鄉總體規劃之中，這與住建部《城市規劃編制辦法》及其細則對殯葬服務設施的規劃缺乏相關內容也有一定關系。因此，建議及時修改這一規定，將殯葬用地納入城市總體規劃的強制性內容之中，具體可將《城市規劃編制辦法》第32條第四項中的“城市基礎設施和公共服務設施。包括：城市干道系統網絡、城市軌道交通網絡、交通樞紐布局；城市水源地及其保護區范圍和其他重大市政基礎設施；文化、教育、衛生、體育等方面主要公共服務設施的布局”，修改為“城市基礎設施和公共服務設施。包括：城市干道系統網絡、城市軌道交通網絡、交通樞紐布局；城市水源地及其保護區范圍和其他重大市政基礎設施；文化、教育、衛生、體育、殯葬等方面主要公共服務設施的布局”。

其次，增加城市殯葬設施的有效供給。公墓價格過高的根源在于城市殯葬設施資源的稀缺性，因此增加城市殯葬設施的有效供給是關鍵。目前我國城市公墓的建設主要分為五種模式：政府獨立建設模式、政府—農村合作建設模式、經營性公墓內劃定公益性墓區模式、政府—社會資本建設模式、社會資本建設模式。政府獨立建設模式是指由政府進行出資建設和組織管理公墓，其優點在于可以保證公墓的非營利性色彩，但不足在于對地方財政的要求較高，僅適用于東南沿海經濟較為強勁的城市。政府—農村合作建設模式是指政府和農村合作，在現有農村公益性公墓建設的基礎上，由政府出資一部分，農村出資一部分，但該模式需要突破當前《殯葬管理條例》對農村公益性公墓和城市公益性公墓范圍的限制。經營性公墓內劃定公益性墓區模式是指在土地屬于劃撥的國有經營性公墓中，按一定比例劃分一部分公益性墓區，這種模式既能保障公墓的資金投入，也能保障弱勢群體的公墓使用權益。政府—社會資本建設模式是指由社會出資建設、政府進行后續運營管理，但實際中這種模式的募資額度有限。社會資本建設模式是指完全由社會資本建設、運營公墓，這種模式對政府的資金要求最低，但容易導致天價墓。綜上所述，目前比較公認的最佳模式是第一種，即由政府出資建設公益性公墓，但同時不否定經營性公墓的存在，將經營性公墓所產生的稅收用于公益性公墓的建設和運營，兼顧公益性公墓的公益性和經營性公墓的適度營利性。

最后，加強政府對公墓等殯葬設施的價格管控。殯葬服務的供給可以分為四類：一是基本服務，主要包括遺體接運（含抬尸、消毒）、存放（含冷藏）、火化、骨灰寄存等服務；二是延伸服務，包括遺體整容、遺體防腐、吊唁設施及設備租賃等；三是殯葬用品銷售，如骨灰盒、壽衣、花圈等；四是公墓銷售及后續運營。上述四類中，除殯葬用品銷售可以完全交由市場調節外，其余的基本服務以及公墓建設銷售運營，宜由政府供給或政府與市場主體合作供給，政府在其中要肩負定價、市場準入、監督等作用，強化對墓地價格的管控。在此方面，山東省沂水縣率先開展了以“惠民禮葬”為核心的殯葬改革，實現了公益性公墓“免費安葬”的全覆蓋，全縣所有的逝者家庭都可以享受“殯葬全免費”的惠民政策，戶均減負2.5萬元喪葬費，切實有效地減輕了人民群眾的喪葬負擔。其他城市的公墓供給未必需要如沂水縣這樣實現全免費，但需要確保公益性公墓的價格不超出當地一般居民的承受能力。

（二）明確公墓的使用期限及到期后的處理方式

公墓的使用期限與公墓的權利屬性直接相關，依據本文分析，公墓購買者與公墓經營者之間應界定為物權中的用益物權關系，但在權能及期限上應與住宅有所不同。

首先，在權能上，公墓作為一項用益物權需要進行適度限縮。無論是公益性公墓還是經營性公墓，其核心都在于確保死者“逝有所安”，因此公墓的售價不能成為界定公墓權利性質的依據，但在權能上不能與一般的用益物權等同。墓地不同于一般的住宅，其功能在于安置死者的骨灰，同時承載死者親友的祭奠，通常被視為長期或永久性的存在。而一般的用益物權具備占有、使用和收益的權能，允許權利人進行盈利，這不能適用于公墓。因此，應將公墓的用益物權權能進行適當限縮，將之限定在與公墓有關的行為，可限制為：（1）祭奠權能，即公墓的權利人有權在墓地周圍進行祭奠活動；（2）公墓設施的修筑及維護權能，如立墓碑，對公墓進行加固、去除雜草、定期更新等；（3）骨灰搬遷權能，即在遵循公序良俗的前提下，對公墓內安置的骨灰進行搬遷；（4）排除妨礙權能，即禁止任何人對公墓及內部的骨灰進行侵害；（5）公墓所在土地被依法征收后獲得補償的權能。至于是否需要通過采取登記對抗的方式，最大限度地保障墓地使用權人的權益，保護死者的人格利益，維護墓地的穩定性，筆者持贊同傾向。對此，可以比照一般的住宅，通過不動產登記機構辦理權屬登記，以對抗第三人。

其次，在使用期限上，應在有償續期的機制下允許各地適當延長公墓使用期限。《公墓管理暫行辦法》雖然在第16條規定“經營性公墓的墓穴管理費一次性收取最長不得超過二十年”，但不能將之狹隘地理解為公墓只允許使用20年，這里僅指收取費用時不能超過20年，而非指該公墓僅能使用20年。當然，筆者也反對完全按照住宅的建設用地使用權期限設定為70年一個周期。民政部有關負責人曾指出：“墓地使用期限與其土地性質和使用年限有關，一般為50年或70年，如果土地使用年限延長，墓地使用年限應自動延長。之所以規定20年的收費年限，是從保護群眾利益和方便群眾繳費的角度提出的限制性繳費周期。”這種觀點雖然考慮到了民眾的心理，但從節約土地的角度來看并不合理。有權威資料顯示，在實行公墓20年為一個使用周期的一些地區，20年周期屆滿后申請續期的不足一成。對于余下未續期的公墓，其后代祭奠的可能性已較低。筆者認為，當前20年的周期相對較為短暫，建議可考慮以30年為一個周期，允許有償續費，這是因為我國目前居民的代際年齡已經達到30年。這一年限比較符合我國民眾的心理預期，同時也契合我國民間因“曾祖”“外曾祖”及以上較為疏遠的關系而較少進行祭祀的事實。這樣既能兼顧公墓的穩定性和長期性，也能在一定程度上節約土地資源。同時，由于經營性公墓的“公益性”色彩，也不宜無償續期，在已經滿足民眾基本殯葬需求的情況下，若屆滿后仍要使用的，應繳納一定的費用，以提高土地的利用效率。

最后，對于期限屆滿喪主既不申請續期也不領取骨灰的墓穴，公墓經營者可在符合公序良俗的原則下對骨灰進行處理。對于期限屆滿的墓穴，公墓經營者應提前通知喪主，告知其可以申請續期，喪主明確告知不再續期，愿意自行處理骨灰的，應當尊重其意愿；對于聯系不到喪主的，應給予至少半年的寬展期；期限屆滿且已過寬展期仍無法聯系到喪主的，或喪主明確表示既不續期也不愿意認領骨灰的，公墓的經營者可在殯葬主管機關的監督下，采取將骨灰統一進行生態葬的方式進行處理。

（三）強化對遺體火化后骨灰處理的監督

殯葬改革除了應關注遺體的處理形式，還應關注火化后骨灰的處理方式。住宅雖然是業主的私人財產，但在使用上不得侵害他人合法權益，不得違背公序良俗，否則公權力便有權介入。《憲法》第51條規定：“中華人民共和國公民在行使自由和權利的時候，不得損害國家的、社會的、集體的利益和其他公民的合法的自由和權利。”業主在住宅內安置骨灰，不僅侵害其他業主的財產權和安居權，破壞國家的土地用途管理秩序，也違背公序良俗，因此公權力機關具有介入的正當性。

梵高《麥田群鴉》局部。

從比較法來看，德國的經驗可以為我們提供參考。一方面，德國《住宅所有權與永久居住權法》（Wohnungseigentumsgesetz,WEG）規定了住宅所有權剝奪制度，該法第17條規定：“如果一個公寓業主嚴重違反其對其他公寓業主的義務，以致其他公寓業主無法合理地與其一起留在公寓業主共同體中，則其他公寓業主可以要求其出售其公寓財產。”實踐中，在住宅內賣淫、實施犯罪行為等，均可以構成住宅所有權剝奪的原因。另一方面，德國對于骨灰的安置也有著極為嚴格的要求，包括巴伐利亞州在內的多個州均明確禁止在墓地和公海以外安置骨灰。巴伐利亞州制定的《埋葬法案》（Bestattungsgesetz）第18條規定，對于不符合本法要求處置或埋葬尸體的，行政機關有權進入住宅取證并據此處以罰款，在此《德國基本法》規定的住宅不受侵犯權將受到限制。這些規定表明，在住宅內安置骨灰的行為早已超出私法自治的范圍，需要受到公法的拘束與管制。據此，我國可通過以下三個舉措實現對火化后骨灰處置的事后監管。

首先，禁止將骨灰存放于住宅等非殯葬設施之中。現有的《殯葬管理條例》在此方面并無明確規定，值得肯定的是民政部于2025年4月23日公布的《殯葬管理條例（修訂草案征求意見稿）》已關注到這一問題，在第39條第1款提出“禁止非殯葬設施專門用于安放骨灰”。但相關規定還需要進一步斟酌，其中“專門用于”屬于規范性標準，何種情況構成“專門用于”可能存在爭議，而實踐中人們普遍對住宅中放置骨灰持反對態度。因此，建議刪除“專門用于”表達，同時將“住宅”明確寫入。建議將該條款修改為：“骨灰安放應當遵循公序良俗原則，不得侵害他人的合法權益。禁止在住宅等非殯葬設施安放骨灰。”

其次，可將在住宅內安放骨灰的行為納入治安管理處罰范圍。當前《治安管理處罰法》將行為人將骨灰安放在住宅或公共場所的行為未納入處罰范圍，已有所不足。《殯葬管理條例（修訂草案征求意見稿）》雖然將此類行為比照《治安管理處罰法》進行處罰，但存在擴張解釋的嫌疑。比較可行的辦法仍然是對《治安管理處罰法》第77條進行修改，加入一項為第三項，規定“在住宅內安放骨灰或在非殯葬設施的公共場所安放骨灰，不聽勸阻的”，進而將住宅內安放骨灰的行為納入治安處罰的范圍，實現對這類問題的有力治理。

最后，可將“骨灰房”治理納入檢察機關公益訴訟的范圍。自黨的十八屆四中全會提出“探索建立檢察機關提起公益訴訟制度”以來，公益訴訟已作為一項重要制度被寫入《民事訴訟法》《行政訴訟法》等多部法律。目前由檢察機關提起公益訴訟的范圍包括生態環境與資源保護、國有資產保護、食品藥品安全、國有土地使用權出讓等多個領域，橫跨民事和行政兩大領域，對于受害者不確定的案件，很好地起到了匡正不法侵害的效果。對于“骨灰房”問題而言，此類行為不僅侵害社會的公共利益，而且也難以確定具體的受害者，因此符合《民事訴訟法》第58條所規定的檢察機關提起公益訴訟的意旨。未來，可以考慮將此類案件納入檢察機關公益訴訟的范圍，以更好地維護利益相關人的正當權益。

六、結語

殯葬是一項關系民生的事業，既涉及生命倫理的維護，也涉及土地資源的利用。本文的分析表明，“骨灰房”的出現根源在于我國的土地政策。始于20世紀80年代的殯葬改革以追求節約土地為目標，提出以“火葬”為核心的遺體處理方式，并衍生出了以有限期限為特征的公墓使用方式，但隨著城市土地資源的日漸稀缺，城市的公墓價格日益高漲，進而變相催生出了“骨灰房”這類新的社會問題。要破解這一問題，必須從土地政策著手，具體的方案是通過將殯葬用地納入城市的強制性規劃之中，倒逼城市預留必要的殯葬用地，同時增加城市公益性公墓的有效供給，在價格管控的前提下實現殯葬服務的均等化和公益性。同時，加大對“骨灰房”現象的處罰力度，通過修改《殯葬管理條例》及《治安管理處罰法》將此類現象納入規范治理范圍。只有在“疏導需求”與“嚴格規制”相結合的綜合治理思路下，實現供給側與制度性約束的協同推進，方能實現對“骨灰房”問題的有效治理。

在未來的殯葬改革過程中，應尤其重視殯葬文化的影響力，在符合我國民眾心理的基礎上循序推進有關改革，考慮在尊重我國民間風俗的情況下引入更加科學環保的方式，應對城市化過程中所面臨的殯葬用地短缺問題。

【文獻出處】何浩：《“骨灰房”治理的現實困境與制度紓解》，《天府新論》2025年第6期，頁100-113、155。

作者/何浩

本期評議/陳新宇

文本摘選/羅東

海報設計/師春雷

導語校對/翟永軍