從包餃子看社區(qū)參與之難——包餃子的為什么總是那些老面孔？

書名：《治城：中國城市及社區(qū)治理探微》

叢書名：重新發(fā)現(xiàn)中國

作者：王德福

出版社：廣西師范大學出版社

出版時間：2021年1月

作者簡介

王德福，1984年生，山東臨邑人。現(xiàn)為武漢大學社會學院副教授，武漢大學中國鄉(xiāng)村治理研究中心研究人員。主要從事城鄉(xiāng)基層治理與社區(qū)建設(shè)研究，著有《做人之道：熟人社會里的自我實現(xiàn)》《鄉(xiāng)土中國再認識》等。

內(nèi)容介紹

我們這樣一個大國，在最基層的城市社區(qū)里，如何治理發(fā)生在居民身邊的、與日常生活相關(guān)的小事情？本書聚焦城市社區(qū)治理，通過作者在全國十余個城市二十多個社區(qū)的實地調(diào)研，對社區(qū)治理研究和實踐領(lǐng)域中的主要經(jīng)典議題進行再討論，為認識中國城市社區(qū)和社區(qū)治理、提煉中國基層治理經(jīng)驗、推進相關(guān)研究提供了有益參考。

目 錄

序 言

所謂“城市”

——換個視角看中國城市治理空間的深刻重組 / 1

一 發(fā)現(xiàn)城市

集合式居住 / 3

也說“社區(qū)” / 15

老城：生活有機體 / 25

二 多元主體

主輔結(jié)構(gòu) / 37

社工更替 / 49

自組織：“簡”而“小” / 60

社會組織 / 68

積極分子 / 79

消極分子 / 90

業(yè)主自治中的政府角色 / 98

激活老年人 / 111

三 小事治理

業(yè)主合作的理性選擇 / 117

物業(yè)糾紛的三種類型及其高發(fā)因素 / 126

鄰里糾紛 / 137

陌生人社會的激勵機制 / 144

環(huán)境治理，小事難辦也得辦 / 151

居家養(yǎng)老：為何花錢還得背鍋 / 162

煤氣瓶的政治任務(wù) / 173

從包餃子看社區(qū)參與之難 / 182

倒積水與末端應(yīng)急能力 / 192

老舊小區(qū)的難題 / 203

四 破局之路

社區(qū)行政化 / 211

全科社工 / 222

社區(qū)減負 / 232

居站分設(shè) / 240

動態(tài)社會的治理 / 250

精細治理 / 257

創(chuàng)新，創(chuàng)新！/ 266

社區(qū)關(guān)聯(lián)有機化 / 274

用自主權(quán)激活自治權(quán) / 282

社區(qū)治理現(xiàn)代化 / 293

社區(qū)治理現(xiàn)代化的路徑選擇 / 300

大國小事（代后記） / 303

從包餃子看社區(qū)參與之難

包餃子的為什么總是那些老面孔？

現(xiàn)在，無論是做研究的學者，還是做社區(qū)工作的工作人員，都有個理所當然的觀點：社區(qū)參與就是好，越多越好。我們調(diào)研所到之處，不管是高檔小區(qū)、普通小區(qū)還是保障房小區(qū)、老舊小區(qū)，不管是上海、深圳、杭州等發(fā)達的超大特大城市，還是黃岡等欠發(fā)達的中小城市，所有社區(qū)都在想方設(shè)法擴大居民參與，真可謂花樣百出。為了吸引年輕人參與，就從娃娃抓起，搞親子活動；為了吸引全職太太們參與，就請專業(yè)老師來教他們做手工，學才藝；為了創(chuàng)造新形式，又是請專業(yè)社會組織來指導(dǎo)，又是動員社區(qū)骨干做工作。盡管想了很多辦法，搞了很多形式，但社區(qū)參與的狀況還是不理想。

所謂不理想，可以歸結(jié)為三個有限：參與規(guī)模有限，參與內(nèi)容有限，參與效果有限。參與規(guī)模有限就是經(jīng)常性參與社區(qū)活動的，仍然以退休的老人為主，絕大多數(shù)中青年人參與率極低。參與內(nèi)容有限是指社區(qū)參與主要局限在日常性的社區(qū)活動和周期性的社區(qū)事件上。日常性社區(qū)活動包括群眾文體活動，重要節(jié)日、紀念日的慶祝或宣傳活動，等等；周期性的社區(qū)事件則主要是社區(qū)換屆選舉和人大代表換屆選舉等。而社區(qū)基層組織的工作中，除了少數(shù)積極分子，基本上沒有居民會主動關(guān)心，更不要說參與了。參與效果有限就是，哪怕社區(qū)活動搞得再豐富，目前它仍然只是社區(qū)基層組織的工作任務(wù)，而沒有真正提升社區(qū)居民的自治能力，也沒有轉(zhuǎn)化成基層組織的治理能力。

對大多數(shù)參與的居民來說，搞活動時興高采烈，活動結(jié)束了，依然是各回各家，恢復(fù)原狀，很少有什么人是參與了很多次活動，就從一個普通居民變成熱心社區(qū)公益的積極分子的。實踐中，更多的是熱心公益的人本來就熱心，所以才積極參與，而不是相反。這種不理想，還伴隨著一種很吊詭的后果：社區(qū)為了吸引居民參與，會向參與的居民發(fā)放禮品，長此以往，活動就變成了福利。對居民來說，你社區(qū)就該搞活動，搞活動發(fā)禮品更是理所應(yīng)當。居民參與活動，也就變成了去享受福利。以至于居民經(jīng)常會因為禮物準備不充分不合意，而向社區(qū)和工作人員發(fā)牢騷。于是，一些經(jīng)費充裕的社區(qū)，有能力拿出更有吸引力的物質(zhì)激勵，社區(qū)參與就顯得紅紅火火。

說不理想，自然是有個理想的標準做參照。最理想的自然是突破上面所講的“三個有限”，把參與規(guī)模搞得大大的，參與內(nèi)容搞得多多的，參與效果搞得好好的。在實踐中，大家更關(guān)心的是第一個指標，就是參與的廣泛性。參與的人越多越好，似乎人多就表示社區(qū)融合得好，社區(qū)社會資本比較充分，社區(qū)自治就有了實質(zhì)意義。因此，社區(qū)書記主任們主要的用力方向，就是吸引和動員更多的居民參與，以至于參與內(nèi)容和參與效果倒成了次要的目標，甚至被有意無意地忽視了。我們在調(diào)研時，聽到書記主任們最多的說法就是：參與的人太少了，搞來搞去還是那些老面孔。

在杭州調(diào)研時，候門社區(qū)居委會主任說，端午節(jié)包粽子，春節(jié)包餃子，年年搞，但實際上來包餃子的總是那些人，吃到餃子的也是那些人。在紹興調(diào)查時，一位負責老齡工作的社區(qū)工作者說，讓居民來參加個活動太不容易了，所以每召集一次都要充分利用，把主席臺上面掛的橫幅換掉，下面坐的人調(diào)調(diào)順序，不能在鏡頭前面的老是那幾個人，就露餡了，這樣的話，一次就可以應(yīng)付掉好幾個任務(wù)了。說起來有些荒誕，卻實在是社區(qū)的無奈之舉。

為什么社區(qū)參與度不理想？一種常見的解釋是，城市是個陌生人社會，社區(qū)的社會資本不足。這實際上什么都沒有解釋，其背后還是存在一個社區(qū)參與應(yīng)當是全面參與、廣泛參與的正當性預(yù)設(shè)。我以為，更恰當?shù)陌l(fā)問方式應(yīng)該是：“為什么參與？”也就是說，我們要先弄清楚居民的參與動機。學者從理論上似乎能夠給出答案：居民參與是他們公民權(quán)利的一部分，他們通過參與實現(xiàn)對社區(qū)決策施加影響，從而更好維護自身利益的目的。這個邏輯不完全成立。實現(xiàn)這個目標的方式可以有很多種，為什么為了維護自身利益就非要直接參與呢？

進一步追問則是，他們要維護的利益到底是什么？這肯定不能簡單歸結(jié)為抽象的“公民權(quán)利”。在我看來，對普通居民來說，他們最關(guān)心的利益就是能夠有一個宜居的生活環(huán)境。社區(qū)畢竟只是居民的生活空間，無論從居民的需求還是社區(qū)供給能力來看，它注定是有限的。生活空間里的需求都是圍繞生活展開的，是具體的、瑣碎的，是環(huán)境保持干凈衛(wèi)生，是車輛有序停放，是矛盾糾紛能夠及時化解，是有基本的休閑活動場所等等。他們要參與，也是向社區(qū)基層組織，向物業(yè)公司等表達相關(guān)訴求，以期得到后者的及時有效回應(yīng)。我覺得這才是居民參與的真實動機，而我們衡量社區(qū)參與水平的指標，也應(yīng)該是居民訴求是否得到了及時有效回應(yīng)，換句話說，社區(qū)宜居水平是否在不斷完善。這是一種“結(jié)果評價”，而非“過程評價”。我們現(xiàn)在太關(guān)心參與過程和形式了，反倒忽略了參與目的和結(jié)果。試想，如果居民擁有其他表達訴求的有效渠道，并且其訴求基本能夠得到及時有效回應(yīng)，而不一定需要通過廣泛的、直接的參與，那我們?yōu)槭裁捶且非髤⑴c的全面性、廣泛性呢？

視角一換，現(xiàn)實就不那么讓人生厭了。在我看來，現(xiàn)在居民的社區(qū)參與途徑不僅豐富而且有效，社區(qū)參與狀況并沒有那么不理想。希望讀者不要以為我這樣說，就表示我認為當下的社區(qū)參與很完美。我真正想要指出的是，我們應(yīng)該摒棄既有的理論和預(yù)設(shè)的限制，去發(fā)現(xiàn)社區(qū)參與的豐富實踐。

媒介式參與

社區(qū)參與中的“老面孔”很重要。老面孔主要就是社區(qū)里的居民積極分子，這些人又以退休在家的老年人為多，他們有時間又有熱情，愿意參加活動，也關(guān)心社區(qū)公益。很多老人在單位工作時就是車間主任、工會干部或者積極分子；有的呢，則純粹是因為某件事跟社區(qū)打過交道，與社區(qū)干部建立了私人感情，在反復(fù)動員下成了積極分子；有的則是在其他積極分子帶動下參與進來的。積極分子活躍在社區(qū)治理的各個領(lǐng)域，文體活動中有他們，社區(qū)志愿者有他們，應(yīng)付上級任務(wù)也少不了他們幫忙。對社區(qū)工作來說，積極分子的存在是必不可少的。他們是社區(qū)的眼睛，幫助發(fā)現(xiàn)社區(qū)里的各種情況，及時上報；他們也是社區(qū)的腿，幫忙發(fā)發(fā)選票，做點力所能及的工作；他們還是社區(qū)的嘴，在居民當中宣傳社區(qū)工作，傳播信息，還能在社區(qū)開展工作時敲敲邊鼓。有經(jīng)驗的社區(qū)書記主任，都懂得怎么發(fā)掘和運用積極分子，他們之間建立的親密關(guān)系甚至可以延續(xù)多年。

作為社區(qū)基層組織的幫手，只是積極分子的一面。很多人關(guān)注到了，但也就僅僅看到了這一面。積極分子還有重要的社區(qū)參與的意義，這一點同樣不可忽視。這方面意義有兩層理解，首先，他們本身就是社區(qū)參與的主體，他們的行為就是在踐行社區(qū)參與。這一點很容易理解。第二層含義可能被忽視了，就是積極分子也是普通居民實現(xiàn)社區(qū)參與的重要媒介。只看到第一點，就會認為社區(qū)參與只是這些老面孔，參與面不足。如果看到第二點，就能夠認識到，普通居民通過以積極分子為媒介實現(xiàn)社區(qū)參與，其實是社區(qū)參與非常重要的實現(xiàn)形式，這種形式可以稱為媒介式參與。社區(qū)干部經(jīng)常說，積極分子發(fā)揮著“上傳下達”的作用，是社區(qū)與居民之間的“橋梁”和“紐帶”，其實也揭示了積極分子所具有的普通居民參與媒介的作用。

媒介式參與是一種間接參與。作為媒介，積極分子并不完全等同于“代表”，盡管許多積極分子擁有“居民代表”的身份。“代表”一般要由被代表對象通過選舉賦權(quán)產(chǎn)生，獲得了授權(quán)，便可以代替授權(quán)者在公共事務(wù)處理中表達意見。積極分子不需要通過居民授權(quán)，他們的資格是自動獲取的，靠的是自身稟賦。在這個意義上，積極分子與普通居民的關(guān)系不能類同于“委托－代理”關(guān)系。也因此，積極分子哪怕有居民代表的身份，一般來說也并不能代替居民表決與其利益相關(guān)的事務(wù)。積極分子作為普通居民社區(qū)參與的媒介具有這樣幾個特點：

首先，其作用是幫助居民表達利益訴求。居民可以不直接去找居委會或物業(yè)公司或其他治理主體，而是通過積極分子代為表達訴求。二者不是委托－代理關(guān)系，而是一種私人性的人情關(guān)系。

其次，積極分子有主體性。作為參與媒介，積極分子不是被動的，而是主動的，他可以做也可以不做，并不受居民約束。

再次，積極分子之所以成為媒介的關(guān)鍵，在于其與普通居民具有廣泛的利益一致性。積極分子是普通居民的一員，并不一定是社區(qū)精英。成為積極分子主要是因為他們?yōu)槿藷嵝模诺罒崮c，有閑有精力，又具有一定的表達能力和辦事能力，他們與普通居民生活在一起，在職業(yè)、收入、社會階層屬性等方面與普通居民沒有明顯差異，利益關(guān)切比較一致。

最后，媒介式參與的激勵機制主要是社會性的，是來自居民的認可、肯定等社會性報酬，以及積極分子從中獲得的自我實現(xiàn)的價值激勵。社會性激勵機制是積極分子區(qū)別于正式的專職的“代表”，也構(gòu)成了積極分子的進入門檻：大多數(shù)普通居民并不追求社會性激勵，這是其社區(qū)參與度低的原因之一。

上述特點既是媒介式參與何以可能的因素，也是限制其效果的因素。它依賴于社會性的非正式的機制，就具有不穩(wěn)定性。社區(qū)的化解方式是賦予積極分子公共身份，或者強化其公共身份意識。“強化”方式用在黨員或者擁有公職身份的居民身上，例如現(xiàn)在很多地方在做的“黨員亮明身份”“雙報到”等；“賦予”則是給普通居民以“樓組長”“片長”“居民代表”等公共身份，“賦予”既可以通過居民選舉，也可以由社區(qū)直接指定，二者的效果差別不大，畢竟對居民來說，他們最關(guān)心不是自己是否投票選舉，而是“代表”“樓長”能否真正發(fā)揮媒介作用。“公共化”機制與社會性激勵并行，共同構(gòu)成媒介式參與的動力機制。

從我們調(diào)研來看，越是老舊社區(qū)，媒介式參與的作用越明顯。一方面，許多老年人或是出于習慣，或是自己行動不便，而愿意讓積極分子幫忙反映問題；另一方面，這類社區(qū)的積極分子也比較多。相比之下，商品房小區(qū)里雖然也有積極分子，但其與普通居民之間的聯(lián)系比較疏離，就限制了其作用的發(fā)揮。媒介式參與的重要基礎(chǔ)，是積極分子與普通居民的利益一致性，隨著社會異質(zhì)性增強，這個基礎(chǔ)其實是在不斷削弱的。我們在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)有的積極分子甚至不愿意跟社區(qū)內(nèi)的普通老年人打交道，他們有自己更“高端”、品味更接近的社交圈子，而不屑于普通老人那種打麻將聊天曬太陽的“低端”生活。一旦發(fā)生這種生活方式、生活品味的“區(qū)隔”，積極分子作為社區(qū)與普通居民之間媒介和橋梁的作用就會消解，就會蛻化成單純的社區(qū)基層組織的幫手了。社區(qū)基層組織應(yīng)該致力于在社區(qū)中將那些真正的積極分子識別出來，并進行有效動員，不斷再生產(chǎn)出媒介式參與的“關(guān)鍵群體”。

逆向參與

其實，近些年發(fā)展最迅猛的，是另外一種參與形式，即政府和社區(qū)基層組織主動搭建制度化的信息傳遞渠道，以及主動將公務(wù)人員下沉到群眾當中收集信息，可以稱之為“逆向參與”。一般來說，參與是指公民主動參與到公共事務(wù)治理當中，政府的角色是開放參與渠道，回應(yīng)公民訴求，政府是被動回應(yīng)。這就會發(fā)生公民參與動力不足、參與渠道不暢、政府回應(yīng)不足等問題。逆向參與則顛倒過來，政府主動去收集社會訴求。這既增加了參與渠道，又可以彌補公民主動參與不足的問題。

這種逆向的信息采集是群眾路線傳統(tǒng)的一部分，王紹光教授說，這是中國共產(chǎn)黨獨創(chuàng)的政治傳統(tǒng)，是一種“逆向政治參與”。它要求政府公務(wù)人員主動下沉到群眾中去，傾聽群眾意見，了解群眾疾苦。

政府及其職能部門的逆向信息采集方式，在很多城市有制度化的渠道，其中比較成熟和普遍的是人大代表或政府部門的社區(qū)聯(lián)系點制度，其主要做法就是讓政府公務(wù)人員（包括官員）或政府部門與社區(qū)建立固定的聯(lián)絡(luò)關(guān)系，定期到社區(qū)了解社區(qū)情況，接待居民反映問題。

我們在南京社區(qū)調(diào)研時，正好趕上市區(qū)人大代表到駐點社區(qū)接待群眾來訪。從實踐來看，目前其直接接受居民訴求表達的效果并不理想，原因應(yīng)該是絕大多數(shù)居民并不知情，即使知道，他們主動找人大代表的動力也不足。社區(qū)的做法是提前找?guī)讉€居民代表，讓他們來反映情況。對社區(qū)來說，這是展示社區(qū)“老大難”問題的好機會，社區(qū)干部會和居民代表事先做好溝通，一起向人大代表或領(lǐng)導(dǎo)反映重大問題，請求他們在更高層級協(xié)調(diào)資源，推動相關(guān)問題的解決。特別是那些重大問題，街道辦事處也無能為力，就會默許社區(qū)的這種做法。我們?nèi)サ哪莻€社區(qū)，就是通過這種方式從上面爭取到了資源，為一個小區(qū)安裝了樓梯扶手，而這恰恰是小區(qū)老年人反映多年的“老大難”問題。這種常規(guī)化的駐點制度是普遍化的，每個社區(qū)都有上級駐點，盡管存在駐點單位資源協(xié)調(diào)能力差異，會產(chǎn)生資源分配的不公平性等問題，但確實有助于彌補科層體制的某些缺陷。由于其是常規(guī)化的，通過長期實踐會形成一個基層信息向上傳遞的渠道，上級也可以更全面準確地了解到基層工作的真實困難。

另外一種制度化和組織化的信息采集方式是社區(qū)網(wǎng)格系統(tǒng)。社區(qū)網(wǎng)格系統(tǒng)不僅在社區(qū)社會治安綜合治理等社會管理工作中作用突出，而且也成為政府和社區(qū)收集居民訴求的重要手段。網(wǎng)格系統(tǒng)在許多城市是利用現(xiàn)在的社區(qū)基層組織建立的，即社區(qū)工作人員兼任網(wǎng)格員，有些城市則建立了專職的網(wǎng)格員隊伍，社區(qū)設(shè)有網(wǎng)格管理中心，專門負責信息采集。從實踐來看，網(wǎng)格管理體系在收集信息方面的效率是比較高的，以至于高到了出現(xiàn)“信息冗余”“壓力上傳”的傾向，即網(wǎng)格員為了完成定量化的信息采集指標，而不對信息的輕重緩急做區(qū)分，一概上報；原本很多事情可以通過社區(qū)來解決的，現(xiàn)在也報上去，將責任推給上級政府。這不僅造成“問題擁堵”，增加基層治理壓力，也有可能適得其反，抬高了居民期待，卻降低了其自治意識和自治能力，需要在實踐中進一步完善信息采集系統(tǒng)的甄別機制。

將這些信息采集方式視為一種逆向的社區(qū)參與，顯然是從“結(jié)果”意義上定性的，即我們認為這種形式有助于及時收集到居民訴求。社區(qū)參與本身不是目的，而只是一種工具，不能本末倒置。社區(qū)參與歸根到底，是防止政府脫離群眾，漠視群眾訴求。我們不應(yīng)該拘泥于參與形式，對居民來說，如果他們的訴求能夠及時被社區(qū)和政府關(guān)切到，其直接參與的必要性自然就弱化了，這種情況下再片面追求社區(qū)參與率，難免會產(chǎn)生誤判。