破防！中心城市，地鐵申報也被限了

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作者：余飛

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中心城市，地鐵申報也受限了

種種證據表明，地鐵門檻被整體性抬高了，就連中心城市，地鐵申報也沒那么容易了。

證據來源于寧波、福州、深圳、廣州傳來的消息。

寧波方面：

去年11月份有網 友在寧波民生e點通問政平臺咨詢關于地鐵四期規劃申報事宜。

寧波市發改委明確回答：

根據國家關于城市軌道交通的最新政策要求，目前我市申報第四期建設規劃的條件尚不成熟。下步，我們將嚴格按照新政要求，持續推進第四期建設規劃前期研究，扎實做好各項準備工作，待達到報批條件后再行上報，具體上報時間尚無法確定。

11月17日，網友繼續追問，到底是什么條件不達標導致無法申報？是否是客流強度？

寧波市發改委的答復是：

我市軌道交通客流強度有待進一步提升，目前暫不具備報批第四期軌道交通建設項目的條件。

福州方面：

去年年底，福州官方披露，將推動福州地鐵第三期建設規劃項目報批建設，并加快推進福莆寧城際鐵路F2、F3線。計劃在2025至2028年間，福州都市圈新增軌道交通里程87公里。

70公里里程，這一數據相比于2022年規劃的線路總規模約138.1km，縮減了一半，意味著福州地鐵三期規劃中原本的五條線路將有所取舍。

深圳方面：

1月份，南方都市報爆料，有市民咨詢深圳地鐵18號線規劃情況，官方給出的回復是，這條連接寶安、光明、龍華、龍崗、鹽田等區的重要線路， 經國家評估未獲批復。

廣州方面

近日，廣州日報爆料：

根據廣州的財力，第四期可以獲批的里程規模可能稍高于第三期建設規劃調整。其中，白云、番禺、黃埔等客流達標的部分區段，恐怕無緣入圍。

廣州地鐵四期 原申報里程175.5公里（2024年11月省級初審方案），三期地鐵當時被調整，也即被砍掉的里程數是59公里。

廣州日報的意思是，四期可以獲批的里程稍高于三期被砍的里程，預估可能在六七十公里。

也就是說，廣州地鐵四期規劃可能獲批的里程會比最初申報的里程少一百多公里，縮水超六成。

02

地鐵、高鐵、城際，門檻均抬高

從寧波、福州、深圳再到廣州，可以看出一個明顯跡象：

1、國家對于地鐵申報，越來越嚴格。之前還只是局限于不再受理普通地市新一輪地鐵規劃，現在連高能級城市，也加大了申報難度。

2、之前傳言的去年底出臺新一輪地鐵申報門檻新政，確實存在，文件可能早已出臺，只是沒有公布而已。

去年年末，據“RT軌道交通”透露，國家相關部委正在與行業協會及相關專業團隊正在做最后的標準協商，預計年底（2025年年底）左右將會發布接下來一段時間內的軌道交通審批政策依據。

據了解，在新版的軌道交通審批規則當中，除了依據即將執行的運營期的成本核算外，針對資本金比例將大幅提高：

針對800米可達性覆蓋通勤人口及崗位密度將有更細致的要求（1000萬以上城市為65%，500-1000萬城市為50%，僅供參考，具體以發布為準），對城市經濟指標也有大幅提高的要求。也就是說，從財政收入到常住人口，從初期客運強度到遠期客流規模等等，這些指標都要進行調整。

此外，還有傳言，GDP、財政收入等門檻也大幅提高。GDP需要過萬億，財政收入需要過千億。

不過，該文件至今沒有官宣。

不過，可以肯定一點的是，從2018年地鐵門檻抬高之后，七八年過去了，地鐵申報門檻肯定會提高，尤其是地方債務問題突出的當下。

往后，尚無地鐵的城市，基本沒資格申報。一大波有地鐵的城市，也會在門檻抬高之后，失去資格。

總而言之，未來還能申報新一輪地鐵的城市，會少之又少。

事實也是如此，從2022年南通開通地鐵至今，沒有誕生新的地鐵城市。地鐵城市已經進入了存量時代。

地鐵門檻不斷收緊，就連中心城市都被受限，背后的原因并不復雜，就一個字：錢。

受房地產調整影響，地方財政捉襟見肘，地方債問題更加突出。

而地鐵本身又是個吞金獸，不僅建設費用高昂，運營費用、維護費用也都是一筆不小的開支。

很多城市的地鐵集團之前依靠房地產業務，還能有利潤產生，但最近一些年，房地產陸沉，就連之前依靠房地產業務大賺特賺的地鐵利潤王深圳地鐵，如今也受房地產（萬科）拖累而虧了個底兒朝天。

去年深圳地鐵發布的公告顯示：

截至2024年末，深鐵集團合并報表范圍內發生虧損334.6億元，占上年末凈資產比例為10.46%，超過10%。

來源：深交所官網

一年虧損334.6億元是個什么概念？相當于一天虧損9167萬元。

此外，根據深圳地鐵過往財報來看， 2019年～2023年，深鐵集團分別實現凈利潤116.67億元、111.02億元、28.90億元、8.66億元、7.89億元。

五年的利潤總額為273.14億元。

一年的虧損比過去五年賺得還多。

虧損并不可怕，畢竟地鐵和城市是一體的，大可以失之東隅收之桑榆。

也即，地鐵本身不賺錢，但它帶來了民生便利，提升了流動效率，這其中產生的經濟效益可以填補地鐵本身的虧損。

換句話說，只要地鐵產生的經濟效益能彌補地鐵本身的虧損，對于能夠負擔得起的大城市來說，多多益善。

但是，最近這些年，宏觀大環境改變，地方債問題突出，讓很多城市的財政捉襟見肘。

再疊加人口形勢轉變，普通地市如果也修建地鐵，財政與負債可能會被嚴重制約。

于是，2024年8月26日，財政部、住建部、工信部、公安部、交通部、水利部聯合發布了《市政基礎設施資產管理辦法（試行）》的通知。

在《辦法》的第13條，明確提出：

政府投資建設的市政基礎設施資產應當依法嚴格履行基本建設審批程序，落實資金來源，加強預算約束，防范政府債務風險。嚴禁為沒有收益或收益不足的市政基礎設施資產違法違規舉債，不得增加隱性債務。

來源：財政部官網

意思很明確，以后地方政府不能違規舉債來建設沒有收益或者收益不足的基礎設施。

一邊要推進城市群、都市圈軌道交通建設，一邊則是地方城市債務問題突出、財政吃緊，核心城市的地鐵延伸，是兩全其美的辦法。

在化債成為地方城市頭等大事的背景下，盡管高鐵建設仍在大力推進，但另一邊也抬高了門檻。

2021年國家發改委、交通部、國家鐵路局、中國國家鐵路集團四部門聯合發布了《 關于進一步做好鐵路規劃建設工作的意見 》，其中明確：

嚴格控制建設既有高鐵的平行線路，既有高鐵能力利用率不足80%的，原則上不得新建平行線路。新建鐵路項目要嚴格按照國家批準的規劃實施，規劃內項目不得隨意調整功能定位、建設時序和建設標準，未列入規劃的項目原則上不得開工建設。

此外，當年的文件還規定：

第一，規劃建設貫通省會及特大城市、近期雙向客流密度2500萬人次/年以上、中長途客流比重在70%以上的高鐵主通道線路，可采用時速350公里標準。

第二，規劃建設串聯規模較大的地級以上城市、近期雙向客流密度2000萬人次/年以上、路網功能較突出的高鐵線路，可預留時速350公里條件。

第三，規劃建設近期雙向客流密度1500萬人次/年以上的高鐵區域連接線，可采用時速250公里標準。

第四，規劃建設城際鐵路線路，原則上采用時速200公里及以下標準。

也就是說，串聯省會或特大城市及以上的線路，時速按照350公里設計。串聯較大地市，時速可以預留350公里。串聯普通地市，時速按照250公里的動車設計。串聯臨近城市的城際鐵路，則時速需要低于200公里。

今年年初，城際鐵路的門檻也抬高了。

1月份，國家發改委發布《關于推進城際鐵路健康可持續發展的意見》。

這份文件，給城際鐵路劃定了新的門檻，同時堵住了一些漏洞，將很多城市擋在了修建城際鐵路的資格之外。

《意見》強調：

1、城際鐵路主要連接城市群內中心城市及城區常住人口50萬以上的大中城市；

2、優先支持京津冀、長三角、粵港澳大灣區、成渝地區雙城經濟圈等經濟活躍、人口聚集度高的重點城市群規劃建設城際鐵路。嚴禁以城際鐵路名義變相建設高速鐵路、城市軌道交通項目。

3、新建城際鐵路近期雙向客流密度不低于1500萬人次/年，設計速度一般為每小時120-200公里。

4、避免過度超前或重復建設。對于項目開通運營5年后、雙向客流密度仍未達到預期指標50%的，以及項目開通運營10年后未實現現金流平衡的地區，暫停審批（核準）新建城際鐵路項目。

5、嚴格控制債務風險。地方政府嚴格落實政府支出責任，建立透明規范的城際鐵路建設、運營、維護資金投入長效機制。新建城際鐵路項目資本金比例不應低于50%，對違規舉債融資或未落實償債及運營補虧資金來源的項目，一律不得審批（核準）。債務高風險地區不得新增地方政府債務用于新建城際鐵路項目。

6、嚴禁以城際鐵路名義變相建設高速鐵路、城市軌道交通項目。

制圖：城市財經；資料來源：官方文件

03

后地鐵化時代

如果把中國過去二十多年的城市軌道交通發展劃分階段，大致可以分為兩個時代：一個是“地鐵普及時代”，另一個就是正在到來的“后地鐵時代”。

所謂“地鐵普及時代”，大致從2000年前后開始，到2018年第一輪門檻提高，再到這幾年審批全面趨嚴為止。

這個階段的核心特征只有一個——城市拼命修地鐵。

2000年時，全國只有北京、上海、廣州、深圳、天津、南京等少數城市擁有地鐵。

如今，擁有地鐵的城市四十多個。

制圖：城市財經；數據：各城市軌交集團

上海、北京的運營里程都已突破900公里，廣州、成都、深圳、武漢、杭州等城市也紛紛進入500公里級別。

各類地鐵城市總運營里程突破10000公里。

來源：交通部

這是一場典型的“基礎設施競賽”。

對城市來說，地鐵不僅意味著交通能力，更意味著城市能級、人口吸引力和土地價值。很多城市把地鐵當作城市擴張的骨架：

地鐵修到哪里，開發就跟到哪里，人口就涌向哪里。

但現在，這個階段正在結束。

原因其實很簡單：

該有地鐵的城市基本都有了，不該有的城市也越來越修不起了。

從人口結構來看，中國已經進入人口負增長時代。

中心城市的增量也大不如從前，人口增長放緩意味著城市客流增長空間也在收窄，而軌道交通卻是典型的“重資產+長期回報”項目，一旦客流不足，財政壓力會非常巨大。

從財政角度來看，地方政府的投資邏輯也正在發生變化。

過去十多年，很多城市依靠土地財政與房地產開發來反哺基礎設施建設，形成了“地鐵+土地開發”的經典模式。

但隨著房地產進入深度調整階段，這一模式正在失去支撐。

看看這幾年全國賣地收入跌幅就明白了。

去年的賣地收入41518億元，相比于2021年的高點，腰斬不止。

制圖：城市財經；數據：財政部

沒有土地出讓收入兜底，地鐵建設和運營的巨大成本就會被直接暴露出來。

因此，在“后地鐵時代”，中國城市軌道交通的發展邏輯會發生三個明顯變化。

第一，從“拼里程”轉向“拼效率”。

過去城市比的是誰修得多、誰修得快，但未來更重要的是客流強度、換乘效率以及運營水平。

像北京、上海、廣州、深圳這樣的超大城市，未來新增線路的重點將更多集中在補短板和提升網絡密度，而不是無序外擴。

第二，從“全面鋪開”轉向“核心都市圈”。

未來軌道交通建設的重點，不再是單個城市，而是城市群和都市圈內部的通勤網絡。

比如長三角、粵港澳大灣區、京津冀、成渝地區等區域，通過城際鐵路、市域鐵路與地鐵形成一體化網絡，讓軌道交通承擔都市圈通勤骨架。

第三，從“建設時代”轉向“運營時代”。

當全國地鐵里程突破萬公里之后，真正的挑戰其實才剛剛開始。

未來幾十年，大量線路將進入密集維護、更新與運營周期，車輛更新、線路維護、信號系統升級等都需要持續投入。

換句話說，中國軌道交通接下來要面對的，不只是“建得起”，更是“養得起、用得好”。

從這個角度看，地鐵門檻提高，其實并不完全是壞事。

當審批趨嚴之后，城市會更加理性地評估人口規模、客流需求與財政能力，避免盲目上馬項目。

對真正具備人口密度和經濟實力的中心城市來說，軌道交通仍然會持續建設，但節奏會更加穩健。

某種意義上說，中國城市軌道交通正在完成一次歷史性的階段轉變：

從高速擴張的“地鐵時代”，進入精細運營的“后地鐵時代”。

未來十年，中國或許仍會有新的線路不斷開通，但那種動輒上百公里、城市之間競相申報的景象，已經很難再出現了。

軌道交通不再只是城市擴張的工具，而會逐漸回歸其本質，也即服務城市運行效率的一項公共基礎設施。

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