馬敬桂：縣域經濟高質量發展的新定位、新路徑、新動能

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縣域經濟高質量發展的新定位、新路徑、新動能

馬敬桂

長江大學經管學院教授

2026年3月批準公布的國家“十五五”規劃綱要明確提出，要“發展各具特色的縣域經濟”“分類推進以縣城為重要載體的城鎮化建設”等一系列戰略部署。當前，我國正處于“共同富裕”與“中國式現代化”建設的攻堅期。縣域經濟不再僅僅是城市經濟的附庸，而是國家治理體系現代化、內需潛力釋放以及產業鏈安全的戰略支撐和關鍵變量。重新錨定縣域經濟的新定位，探索符合時代特征的路徑創新，不僅是經濟問題，更是關乎國家戰略縱深的政治命題。

一、現實審視：縣域經濟發展的結構性矛盾

要探討新定位與路徑創新，首先需厘清當前縣域經濟面臨的深層次矛盾和存在的明顯“短板效應”。

1.產業結構“低端鎖定”與動能轉換乏力

多數縣域經濟仍依賴資源密集型或勞動密集型產業，處于“微笑曲線”底端。隨著人口紅利消失和環境規制趨嚴，傳統的“三高一低”產業面臨生存危機。與此同時，新興產業培育周期長、風險大，導致縣域在產業轉型升級中往往陷入“舊動能失速、新動能不足”的尷尬境地。

2.要素配置“單向流失”與制度性壁壘

在城鄉二元結構影響下，縣域長期面臨人才、資本、技術等高端要素向大城市“虹吸”的困境。金融資源“脫實向虛”現象在縣域尤為突出，中小微企業融資難、融資貴問題根深蒂固。更為關鍵的是，土地、數據等要素的市場化配置機制尚未完全建立，導致縣域難以轉化為高質量發展的“價值高地”。

3.公共服務“洼地效應”與治理能力滯后

隨著人口老齡化加劇和青壯年勞動力外流，縣域公共服務供給面臨“供需錯配”。教育、醫療資源的質量落差，不僅削弱了對人才的吸引力，也導致本地消費外溢。治理層面，縣域政府往往面臨“事權與財權不匹配”的困境，數字化治理能力薄弱，難以應對復雜多變的現代市場環境。

二、價值重構：縣域經濟發展的新定位

在“雙循環”新發展格局下，縣域經濟必須跳出傳統的“配角”思維，向具有獨立功能、不可替代的“戰略節點”轉型。

1.宏觀經濟的“壓艙石”：目前我國縣域經濟占全國GDP比重近40%，縣域人口占全國人口比重超過50%。在外部環境不確定性增加的背景下，縣域經濟的穩定性至關重要。縣域擁有龐大的內需基數和完整的產業配套能力，是應對經濟波動的“緩沖帶”。縣域經濟的高質量發展，直接關系到國家整體產業鏈的安全與穩定，是防止經濟大起大落的“壓艙石”。

2.城鄉融合的“連接器”：縣域正是打通城鄉要素流動的關鍵節點，是城市資本、技術、人才下鄉的“中轉站”和“蓄水池”。通過縣域的樞紐作用，可以實現“以城帶鄉、以工補農”的有效傳導，形成“城市—縣域—鄉村”良性互動的空間生態。

3.擴大內需的“著力點”：中國最大的內需潛力在縣域。隨著農民收入增長和消費觀念轉變，縣域正成為消費升級的“藍海”。通過提升縣域產業能級和居民收入水平，將“人口規模”轉化為“市場優勢”，是構建強大國內市場的核心要義。

4.高質量發展的“新引擎”：縣域完全可以通過差異化競爭，成為細分領域的“隱形冠軍”誕生地。通過培育“專精特新”企業，布局特色產業集群，縣域有能力成為新質生產力的重要策源地，為全國經濟注入新的活力。

5.鄉村振興的“主陣地”：縣域是實施鄉村振興戰略的頂層平臺和核心載體。鄉村振興的產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕等總要求，最終都要在縣域層面統籌落地。縣域強，則鄉村興；縣域活，則農民富。只有將縣域作為鄉村振興的主戰場，才能實現鄉村與縣域的協同發展，避免就鄉村論鄉村的狹隘視野。

6.國家治理的“穩定器”：縣域治理是國家治理的微觀基礎。一個健康、繁榮的縣域經濟，能夠有效吸納就業，緩解大城市“虹吸效應”帶來的社會問題，維護基層社會的和諧穩定。

7.糧食安全與生態安全的“守護者”：縣域承載著全國90%以上的國土面積，是國家糧食生產的主陣地和生態屏障的核心區。將縣域定位為“守護者”，意味著必須統籌發展與安全，將生態紅線、耕地保護紅線內化為縣域發展的剛性約束，使縣域成為國家戰略安全的堅實防線。

三、路徑創新：構建縣域經濟高質量發展新范式

基于上述新定位，縣域經濟的發展邏輯亟待重塑，應推動發展動力從主要依靠要素投入轉向更多依托“創新驅動”，發展策略從追求同質化規模擴張轉向立足自身稟賦的“差異化發展”。

（一）立足資源稟賦：從“同質化內卷”到“差異化深耕”

縣域不能盲目模仿大城市發展“高大上”的產業，而應基于自身獨特的自然資源、地理標志、文化基因，尋找不可替代的“唯一性”。一是資源價值重構，深度挖掘“土特產”背后的生態價值、文化價值，通過“農業+文旅+康養”的跨界融合，將綠水青山轉化為高附加值的生態產品，為鄉村振興注入產業動能。二是因地制宜發展新質生產力，有礦產資源稟賦的縣域應向精深加工轉型；有風光資源的縣域應布局“綠電+數據中心”或“綠電+零碳產業園”；有歷史文化底蘊的縣域應打造沉浸式文旅目的地。通過差異化發展，夯實鄉村振興的產業根基。

（二）產業組織變革：從“散弱小”到“集群化共生”

產業鏈的完整性比規模更重要，應構建“龍頭企業+中小微企業+專業服務”的產業生態。一是實施“鏈式招商”與“本土培育”并重，圍繞主導產業繪制產業鏈圖譜，精準補鏈強鏈，同時高度重視本土“草根企業”的培育，讓鄉村小微企業融入縣域產業鏈條。二是打造“一縣一特”升級版，推動特色產業集群從“生產型”向“服務型、創新型”轉變，建設共享制造中心、公共研發平臺，降低中小企業創新成本，帶動鄉村形成“一村一品”的協同發展格局。

（三）數字技術賦能：從“物理空間”到“數實融合”

數字技術能夠打破地理空間的限制，使縣域獲得“換道超車”的可能。一是產業數字化，推動傳統制造業“上云用數賦智”，在農業領域推廣“數字農田”系統，助力鄉村產業智能化升級。二是治理與服務數字化，構建“數字孿生城市”底座，通過“一網通辦”優化營商環境，推動數字技術向鄉村治理延伸。三是電商與物流新基建，構建縣鄉村三級物流體系，培育“新農人”，將手機變成新農具、直播變成新農活，打通農產品出村進城的“最初一公里”和工業品下鄉的“最后一公里”，為鄉村振興插上數字翅膀。

（四）城鄉要素雙向流動：從“單向虹吸”到“對流共生”

縣域作為城鄉結合部的核心節點，必須構建要素雙向自由流動的制度通道，讓城市要素“下得去”、鄉村資源“上得來”。一是人才雙向流動，實施“返鄉創業”工程，創新“周末工程師”“飛地研發”等柔性引才模式，鼓勵城市人才下鄉創業、服務鄉村。二是資本雙向流動，深化農村集體產權制度改革，設立城鄉融合發展基金，創新農村金融產品，引導社會資本投向鄉村振興重點領域。三是技術與數據雙向流動，搭建城鄉技術轉移平臺，建立縣域“產業大腦”，推動城市數字服務商向縣域延伸，讓先進技術賦能鄉村產業。四是土地與生態產品雙向流動，探索城鄉建設用地增減掛鉤指標的跨區域流轉，建立生態產品價值實現機制，推動森林碳匯等生態權益交易，讓鄉村的生態優勢通過市場化機制轉化為經濟優勢。

（五）要素柔性保障：從“引資”到“引智+引制”

縣域在資本、人才等硬要素不占優勢的情況下，必須通過制度創新彌補稟賦缺陷。一是人才機制“柔性化”，打破戶籍、身份等剛性制約，鼓勵縣域企業在城市設立研發中心，同時加大鄉村本土人才培養力度。二是金融供給“精準化”，深化農村信用社改革，發展供應鏈金融，設立縣域產業引導基金，重點支持鄉村特色產業發展。三是土地要素“集約化”，深化“標準地”改革，盤活存量低效用地，穩妥推進農村集體經營性建設用地入市，為鄉村產業發展提供土地要素保障。

（六）生態體系優化：從“政策洼地”到“改革高地”

縣域之間的競爭，歸根結底是制度供給與治理能力的競爭。優質的營商環境是一個復雜的有機整體，其培育與優化需要法治保障、政務服務、市場環境等多維度要素的系統集成與協同發力。一是對標國際營商環境，深化“放管服”改革，推行“拿地即開工”等審批模式，構建“親”“清”政商關系。二是構建綠色發展“碳惠”機制，探索建立GEP核算體系，將生態優勢轉化為招商優勢，推動鄉村生態產品價值實現。三是優化公共服務供給，通過合作辦學、醫聯體等方式引入城市優質資源，建設“青年發展型縣域”，推動教育、醫療等公共服務向鄉村延伸覆蓋，讓農民在家門口享受到優質公共服務，增強鄉村的吸引力和承載力。

四、宏觀政策支撐：為縣域經濟注入制度動能

縣域經濟的突圍，不僅依賴縣域自身的探索創新，更需要頂層設計的精準賦能。鄉村振興戰略的深入實施，同樣需要宏觀政策的系統性支撐。

1.財政體制改革：增強縣域自主財力

深化省以下財政體制改革，合理劃分三級財政事權和支出責任，適度上移縣級財政支出壓力。完善轉移支付制度，加大對縣級基本財力保障機制的投入，重點向鄉村振興任務重的縣域傾斜。探索建立縣域經濟發展專項基金，適度擴大縣域專項債券使用范圍，支持鄉村基礎設施、人居環境整治等公益性項目建設。

2.金融政策創新：暢通縣域融資渠道

實施差異化的縣域金融監管政策，適當提高縣域金融機構存貸比考核容忍度，引導金融機構將更多資金留在縣域、投向鄉村。健全縣域信用體系，發展農業保險和特色產業保險，探索“保險+期貨”“保險+信貸”等創新模式，降低鄉村產業發展風險。鼓勵開發性、政策性金融機構加大對縣域基礎設施、產業轉型、生態建設等中長期項目的支持力度。

3.土地政策突破：盤活縣域資源空間

對縣域重點發展區域給予用地指標傾斜，保障鄉村振興項目用地需求。穩妥推進農村集體經營性建設用地入市試點，探索建立城鄉統一的建設用地市場。完善耕地占補平衡和城鄉建設用地增減掛鉤機制，允許節余指標在更大范圍內流轉，提升縣域土地資源價值。探索點狀供地、混合用地等靈活用地方式，適應鄉村產業多元化發展需求。

4.考核評價機制：引導縣域差異化發展

建立符合縣域功能定位的分類考核體系，改變“一刀切”的GDP導向。將鄉村振興戰略實施成效納入縣域考核核心指標，對農產品主產區重點考核糧食安全、農業現代化水平；對重點生態功能區重點考核生態保護、綠色發展；對城市化地區重點考核產業轉型、產城融合。增加民生改善、公共服務、農民增收等指標的權重，引導縣域樹立正確的發展觀。

5.組織保障體系：強化縣域治理能力

加強縣域干部隊伍建設，建立縣域干部到省級、國家級部門掛職交流機制，拓寬視野、提升能力。建立容錯糾錯機制，鼓勵縣域干部在改革創新中大膽探索。推動治理重心下移，賦予縣域更多經濟社會管理權限，特別是在項目審批、規劃建設、市場監管等方面，提升縣域自主決策能力。加強縣域智庫建設，為縣域發展和鄉村振興提供智力支持。

縣域興，則國家強；縣域活，則全局活。在新的歷史坐標下，縣域經濟必須創新發展理念，糾正發展誤區，不能再以“過去時”的視角去追趕城市，而必須以“將來時”的格局去重塑自我。只有走出一條符合自身特色、體現時代特征、彰顯生態價值的差異化發展道路，縣域才能真正成為國家宏觀經濟的“壓艙石”和高質量發展的“新引擎”，成為鄉村振興的“主陣地”和中國式現代化最堅實的基底。■

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