美國(guó)漁業(yè)的“憲法”——《馬格努森-史蒂文斯法案》| 海潮天下訊

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《馬格努森－史蒂文斯?jié)O業(yè)保護(hù)和管理法案》（Magnuson-Stevens Fishery Conservation and Management Act，簡(jiǎn)稱Magnuson-Stevens Act、MSA）是一部美國(guó)聯(lián)邦法律，中文里面簡(jiǎn)稱《漁業(yè)保護(hù)和管理法案》。號(hào)稱旨在規(guī)范和管理美國(guó)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的漁業(yè)資源。這部法律于1976年頒布，其內(nèi)容涵蓋漁業(yè)管理、捕撈行為規(guī)范及相關(guān)生態(tài)保護(hù)措施。為助力全球環(huán)境治理、并供我國(guó)學(xué)者了解國(guó)際法動(dòng)態(tài)信息，編譯分享信息如下，供感興趣的海潮天下（Marine Biodiversity）讀者們參閱。

【編者按】該法案是以兩名美國(guó)參議員的名字命名的。這兩人在法案的制定過(guò)程中發(fā)揮了重要作用。

沃倫·G·馬格努森（Warren G. Magnuson）是來(lái)自華盛頓州的民主黨參議員。他長(zhǎng)期關(guān)注漁業(yè)管理，并在法案的制定中承擔(dān)了要職，包括推動(dòng)建立基于科學(xué)的漁業(yè)管理體系，來(lái)應(yīng)對(duì)過(guò)度捕撈的問(wèn)題。

特德·史蒂文斯（Ted Stevens）是阿拉斯加州的共和黨參議員。他在阿拉斯加漁業(yè)資源的管理和發(fā)展方面參與了多個(gè)議題，并對(duì)法案的制定提供了關(guān)鍵支持，特別是結(jié)合地方需求推進(jìn)相關(guān)政策。

這個(gè)法案頒布的大背景是，20世紀(jì)中葉，隨著捕撈技術(shù)的進(jìn)步，全球范圍內(nèi)魚(yú)類資源出現(xiàn)過(guò)度捕撈的現(xiàn)象。美國(guó)海域內(nèi)的漁業(yè)資源也受到同樣影響，多個(gè)重要魚(yú)種的種群數(shù)量快速下降。此外，外國(guó)漁船在美國(guó)近海捕撈活動(dòng)頻繁，對(duì)資源可持續(xù)性帶來(lái)挑戰(zhàn)。在這樣的背景下，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了《漁業(yè)保護(hù)和管理法案》，為保護(hù)和管理漁業(yè)資源提供法律基礎(chǔ)。據(jù)悉，《漁業(yè)保護(hù)和管理法案》明確了美國(guó)“專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)”（EEZ）的概念，規(guī)定從美國(guó)海岸線向外延伸200海里的海域?yàn)閷俟茌牱秶①x予美國(guó)對(duì)該區(qū)域漁業(yè)資源的管理權(quán)。外國(guó)漁船在該區(qū)域內(nèi)的捕撈活動(dòng)受到嚴(yán)格限制。該法案確立了區(qū)域漁業(yè)管理委員會(huì)制度，旨在通過(guò)區(qū)域性的管理規(guī)劃提高資源管理效率。這些委員會(huì)由美國(guó)聯(lián)邦和州政府代表、漁業(yè)專家及利益相關(guān)方組成，負(fù)責(zé)制定和調(diào)整區(qū)域漁業(yè)管理計(jì)劃。這些計(jì)劃基于科學(xué)評(píng)估數(shù)據(jù)，設(shè)定捕撈配額，并針對(duì)不同物種和環(huán)境條件動(dòng)態(tài)調(diào)整管理策略。該法案還對(duì)瀕危的、脆弱的物種的保護(hù)提出要求。比如說(shuō)，為減少誤捕行為，漁民需采取技術(shù)手段，避免對(duì)非目標(biāo)物種造成影響。部分敏感生態(tài)區(qū)域被劃定為保護(hù)區(qū)，在這些區(qū)域內(nèi)限制甚至禁止捕撈活動(dòng)。同時(shí)，法案還要求針對(duì)受損的棲息地制定恢復(fù)計(jì)劃，推動(dòng)生態(tài)系統(tǒng)的整體維護(hù)。

維基百科顯示：《馬格努森－史蒂文斯?jié)O業(yè)保護(hù)和管理法案》設(shè)立了多個(gè)監(jiān)管機(jī)制，旨在保護(hù)漁業(yè)資源并確保捕撈活動(dòng)的可持續(xù)性。區(qū)域漁業(yè)管理委員會(huì)（Regional Fishery Management Councils）負(fù)責(zé)制定和推薦漁業(yè)管理計(jì)劃，目標(biāo)是恢復(fù)資源枯竭的漁業(yè)種群，并合理管理健康的漁業(yè)種群。這些計(jì)劃會(huì)提交給美國(guó)商務(wù)部部長(zhǎng)進(jìn)行審查和批準(zhǔn)，隨后在其指導(dǎo)下實(shí)施。區(qū)域委員會(huì)的成員由各州州長(zhǎng)提名，并由商務(wù)部長(zhǎng)任命。漁業(yè)管理計(jì)劃（FMP）需要明確規(guī)定何種情況屬于漁業(yè)資源過(guò)度捕撈，并為恢復(fù)這些資源制定相應(yīng)的措施。為此，區(qū)域漁業(yè)管理委員會(huì)采取了多種監(jiān)管手段，比如設(shè)置年度捕撈限額、個(gè)人捕撈限額、社區(qū)發(fā)展配額等。這些措施的出臺(tái)，旨在實(shí)現(xiàn)漁業(yè)資源的可持續(xù)利用。根據(jù)2010年《海洋魚(yú)類保護(hù)網(wǎng)絡(luò)》的一份報(bào)告，為了有效遏制過(guò)度捕撈，美國(guó)國(guó)會(huì)加強(qiáng)了科學(xué)在漁業(yè)管理中的作用，要求管理者依據(jù)科學(xué)數(shù)據(jù)設(shè)定年度捕撈限額（ACL）和問(wèn)責(zé)措施（AM），并要求科學(xué)顧問(wèn)委員會(huì)提供“可接受生物捕撈量”（ABC）的建議，確保捕撈量不超過(guò)這一限額。年度捕撈限額（ACL）是這部法案的重要組成部分，此外，還包括對(duì)漁具種類、漁船許可、漁船上觀察員的配置等監(jiān)管措施。在法案第303條第b款中，列出了區(qū)域委員會(huì)可采用的措施，包括：允許某些漁船或操作者進(jìn)行捕魚(yú)；指定特定區(qū)域和時(shí)段限制捕魚(yú)；限制某些魚(yú)類的銷(xiāo)售、捕撈或運(yùn)輸；規(guī)范捕魚(yú)工具的使用；要求漁船上配備觀察員等。這些措施幫助確保漁業(yè)資源能夠得到有效的保護(hù)。不過(guò)，這個(gè)法案的實(shí)施效果在不同地區(qū)和漁業(yè)種群中有所不同。在最初的20年里，該法案未能有效阻止許多物種的過(guò)度捕撈，這也促成了1996年和2006年的兩次重大修訂。根據(jù)2010年美國(guó)國(guó)家海洋漁業(yè)服務(wù)局（NMFS）發(fā)布的漁業(yè)狀況報(bào)告，192個(gè)監(jiān)控的漁業(yè)資源中，仍有38個(gè)種群（約20%）的魚(yú)類死亡率超過(guò)了過(guò)度捕撈的閾值，另外42個(gè)種群（約22%）處于過(guò)度捕撈狀態(tài)。相比2000年的38%和48%，這些比例有所下降。2003年，NMFS發(fā)布的報(bào)告回顧了自1996年以來(lái)法案實(shí)施的成效。報(bào)告顯示，法案在不同漁業(yè)資源上的效果并不一致，雖然15個(gè)主要魚(yú)種的過(guò)度捕撈得到了遏制，但12個(gè)主要魚(yú)種的過(guò)度捕撈情況則有所加劇。為了更好地預(yù)防過(guò)度捕撈，NMFS實(shí)施了漁業(yè)資源可持續(xù)性指數(shù)（FSSI），該指數(shù)根據(jù)漁業(yè)資源的捕撈狀況和生物量水平對(duì)關(guān)鍵漁業(yè)種群進(jìn)行評(píng)估。自FSSI實(shí)施以來(lái)，指數(shù)持續(xù)增長(zhǎng)，表明漁業(yè)資源的可持續(xù)性逐步改善。此外，法案還對(duì)財(cái)政狀況產(chǎn)生了影響。自法案實(shí)施以來(lái)，納稅人已為NMFS的項(xiàng)目支付了超過(guò)30億美元。但漁業(yè)行業(yè)仍然是法案設(shè)計(jì)缺陷和執(zhí)行不力的主要受害者。太平洋海岸漁民協(xié)會(huì)的執(zhí)行董事Zeke Grader Jr.表示，美國(guó)許多漁業(yè)資源面臨災(zāi)難，原因在于漁業(yè)行業(yè)的過(guò)度資本化和美國(guó)商務(wù)部國(guó)家海洋漁業(yè)服務(wù)局（NMFS）及其任命的區(qū)域漁業(yè)管理委員會(huì)管理不善。新英格蘭漁業(yè)管理委員會(huì)首席技術(shù)官Chris Kellogg也指出，許多漁民的經(jīng)濟(jì)狀況非常緊張，“我的估計(jì)是，新英格蘭地區(qū)的捕魚(yú)行業(yè)基本上只能勉強(qiáng)覆蓋成本，處于盈虧邊緣。”

自1976年頒布以來(lái)，《漁業(yè)保護(hù)和管理法案》經(jīng)歷了多次修訂，目的是更好地適應(yīng)漁業(yè)資源狀況的變化和社會(huì)需求。1996年的修訂首次引入“可持續(xù)捕撈”的概念，并要求各區(qū)域漁業(yè)管理計(jì)劃設(shè)定資源恢復(fù)目標(biāo)及時(shí)間表。2006年的修訂強(qiáng)化了執(zhí)行力，明確對(duì)過(guò)度捕撈行為的限制和處罰措施。

2018年，美國(guó)眾議院通過(guò)了一項(xiàng)修訂漁業(yè)管理的法案，提出取消對(duì)漁業(yè)資源恢復(fù)時(shí)間的硬性規(guī)定，并賦予地方漁業(yè)管理機(jī)構(gòu)更多自主權(quán)。據(jù)介紹，這一修訂旨在增強(qiáng)漁業(yè)管理的靈活性，同時(shí)支持沿海地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。該修正法案得到了來(lái)自海洋食品、休閑漁業(yè)等涉海產(chǎn)業(yè)的支持，但是也受到了來(lái)自環(huán)保組織等機(jī)構(gòu)的嚴(yán)厲批評(píng)。

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太平洋褶柔魚(yú)是許多國(guó)家的重要的漁業(yè)資源，其肉質(zhì)鮮美，營(yíng)養(yǎng)豐富，是許多國(guó)家和地區(qū)餐桌上的美味佳肴。但是由于過(guò)度捕撈和環(huán)境變化等因素，太平洋褶柔魚(yú)的種群數(shù)量近年來(lái)有所波動(dòng)，需要加強(qiáng)對(duì)其資源的保護(hù)和可持續(xù)利用。上面是陳設(shè)于上海海洋大學(xué)內(nèi)的標(biāo)本。攝影：Linda Wong | 海潮天下（Marine Biodiversity）

2007年修訂與公海漂流網(wǎng)捕魚(yú)禁令保護(hù)法案的調(diào)整

2007年的《馬格努森－史蒂文斯?jié)O業(yè)保護(hù)和管理法案》修訂案對(duì)《公海漂流網(wǎng)捕魚(yú)禁令保護(hù)法案》（High Seas Driftnet Fishing Moratorium Protection Act）進(jìn)行了重要修訂。修訂要求美國(guó)加強(qiáng)與國(guó)際漁業(yè)管理組織的合作，推動(dòng)更加有效的全球漁業(yè)管理。此外，美國(guó)承諾應(yīng)對(duì)非法、未報(bào)告和無(wú)管制（IUU）捕撈行為，以及減少受保護(hù)海洋生物資源的兼捕問(wèn)題，來(lái)提高國(guó)際漁業(yè)資源利用的可持續(xù)性，同時(shí)推動(dòng)各國(guó)在漁業(yè)管理中的規(guī)范化行為。

因鯊魚(yú)保護(hù)法案的進(jìn)一步修訂

2011年，《公海漂流網(wǎng)捕魚(yú)禁令保護(hù)法案》再次因《鯊魚(yú)保護(hù)法案》（Shark Conservation Act）的加入而更新。這一修訂加強(qiáng)了美國(guó)在國(guó)內(nèi)和國(guó)際范圍內(nèi)的鯊魚(yú)保護(hù)措施，旨在減少過(guò)度捕撈對(duì)鯊魚(yú)種群的影響。

報(bào)告機(jī)制與認(rèn)證程序

NOAA官網(wǎng)資料顯示：根據(jù)修訂后的《公海漂流網(wǎng)捕魚(yú)禁令保護(hù)法案》，美國(guó)國(guó)家海洋和大氣管理局（NOAA）漁業(yè)部門(mén)每?jī)赡晷柘驀?guó)會(huì)提交報(bào)告，列出被認(rèn)定存在問(wèn)題的國(guó)家。報(bào)告中包括從事非法、未報(bào)告和無(wú)管制（IUU）捕撈、在公海上兼捕受保護(hù)物種，以及缺乏與美國(guó)類似監(jiān)管措施的鯊魚(yú)捕撈行為的國(guó)家。

一旦某個(gè)國(guó)家被列入名單，NOAA漁業(yè)部門(mén)將啟動(dòng)為期兩年的磋商過(guò)程，旨在敦促該國(guó)采取措施解決所識(shí)別的問(wèn)題。經(jīng)過(guò)磋商后，美國(guó)將根據(jù)該國(guó)的響應(yīng)情況，在下一份報(bào)告中對(duì)其進(jìn)行正面或負(fù)面認(rèn)證。如果該國(guó)能夠提供有效證據(jù)，證明已采取措施應(yīng)對(duì)相關(guān)問(wèn)題，便會(huì)獲得正面認(rèn)證；如果未能采取有效措施，則可能被給予負(fù)面認(rèn)證。負(fù)面認(rèn)證可能導(dǎo)致該國(guó)的漁船無(wú)法進(jìn)入美國(guó)港口，或者對(duì)其漁產(chǎn)品實(shí)施進(jìn)口限制。這一程序旨在通過(guò)對(duì)話與合作推動(dòng)各國(guó)改善漁業(yè)管理，保護(hù)全球漁業(yè)資源。

阿拉斯加烏納拉斯卡常見(jiàn)的商業(yè)捕蟹籠。這些捕蟹籠是當(dāng)?shù)貪O民用來(lái)捕撈雪蟹、帝王蟹等多種蟹類的重要工具。攝影：Mark Carls 來(lái)源：NOAA

2018年12月31日，《馬格努森－史蒂文斯?jié)O業(yè)保護(hù)和管理法案》進(jìn)行了再次修訂，納入了《現(xiàn)代化休閑漁業(yè)管理法案》（Modernizing Recreational Fisheries Management Act，簡(jiǎn)稱Modern Fish Act）。此次修訂的主要內(nèi)容是改進(jìn)休閑漁業(yè)的數(shù)據(jù)收集與管理，尤其注重對(duì)混合用途漁業(yè)的科學(xué)評(píng)估與政策制定。同時(shí)，修訂還要求進(jìn)行一系列研究與報(bào)告，旨在優(yōu)化漁業(yè)管理方法，并推動(dòng)基于科學(xué)的數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)管理模式的實(shí)施。

公開(kāi)數(shù)據(jù)顯示，截至2022年底，過(guò)度捕撈已使美國(guó)眾多魚(yú)類種群陷入危機(jī)，生態(tài)平衡岌岌可危。圖源：美國(guó)國(guó)家海洋和大氣管理局（NOAA）

NOAA的官網(wǎng)資料顯示，在法案實(shí)施過(guò)程中，美國(guó)政府對(duì)漁業(yè)資源狀況進(jìn)行了系統(tǒng)性的監(jiān)測(cè)，用科學(xué)研究來(lái)指導(dǎo)管理實(shí)踐。區(qū)域漁業(yè)管理委員會(huì)依據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)制定政策，包括捕撈限額和季節(jié)性捕撈規(guī)定等措施，以控制資源的開(kāi)發(fā)利用。

【觀察】批評(píng)與詬病

維基百科的資料顯示，《馬格努森－史蒂文斯?jié)O業(yè)保護(hù)和管理法案》面臨的主要批評(píng)集中在以下幾個(gè)方面：

1. 未能有效遏制過(guò)度捕撈。盡管法案旨在防止過(guò)度捕撈，但批評(píng)者認(rèn)為它未能有效減少副漁獲（非目標(biāo)物種的捕撈）以及海上丟棄未達(dá)尺寸或不需要的目標(biāo)物種。

2. 區(qū)域委員會(huì)執(zhí)行不力。有批評(píng)指出，部分區(qū)域漁業(yè)管理委員會(huì)未能執(zhí)行或落實(shí)漁業(yè)管理計(jì)劃，未能有效管理漁業(yè)資源。

3. 恢復(fù)時(shí)間表問(wèn)題。一些批評(píng)認(rèn)為，某些區(qū)域委員會(huì)的政策，如重啟過(guò)度捕撈物種的恢復(fù)時(shí)間表，保護(hù)了商業(yè)漁民，未能充分考慮生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)。

4. 管理計(jì)劃缺乏透明度。批評(píng)者認(rèn)為，漁業(yè)管理計(jì)劃在漁業(yè)數(shù)據(jù)的透明度和公開(kāi)性方面存在不足。

5. 監(jiān)管框架過(guò)于自上而下。有觀點(diǎn)認(rèn)為，法案的“自上而下”監(jiān)管方式導(dǎo)致地方漁民與監(jiān)管層之間缺乏有效合作，增加了執(zhí)行難度。

6. 聯(lián)邦執(zhí)行力不足。批評(píng)者認(rèn)為，美國(guó)聯(lián)邦政府在執(zhí)行漁業(yè)管理規(guī)定方面的力度不夠，導(dǎo)致漁業(yè)資源枯竭和違規(guī)行為的發(fā)生。

從種種跡象看，雖然美國(guó)的這部《漁業(yè)保護(hù)和管理法案》在保護(hù)漁業(yè)資源和規(guī)范捕撈活動(dòng)方面取得了一定效果，但在實(shí)施過(guò)程中也面臨挑戰(zhàn)。此外，氣候變化對(duì)魚(yú)類的分布和棲息地環(huán)境產(chǎn)生影響，使資源管理變得更加復(fù)雜。還有就是，與國(guó)際漁業(yè)資源共享和協(xié)調(diào)管理相關(guān)的問(wèn)題仍然需要進(jìn)一步解決。

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漁業(yè)法觀察

（注：本文是國(guó)際漁業(yè)環(huán)境法系列文章。僅代表資訊，不代表平臺(tái)觀點(diǎn)。歡迎留言、討論。）

文 | 王海詩(shī)

編輯 | 海潮君

排版 | 盧曉雨

【參考資料】

https://www.fisheries.noaa.gov/resource/document/magnuson-stevens-fishery-conservation-and-management-acthttps://www.fisheries.noaa.gov/topic/laws-policieshttps://www.adfg.alaska.gov/index.cfm?adfg=commercialbyareaaleutianislands.mainhttps://www.fisheries.noaa.gov/alaska/sustainable-fisheries/bering-sea-and-aleutian-islands-bsai-crab-fisherieshttps://en.wikipedia.org/wiki/Magnuson%E2%80%93Stevens_Fishery_Conservation_and_Management_Acthttps://www.fisheries.noaa.gov/sustainable-fisheries/status-stocks-2022