魏加寧：遠觀美國變化（上）——史上罕見強勢總統(tǒng)＋企業(yè)家型政府

學人簡介：魏加寧，中國產(chǎn)業(yè)發(fā)展促進會學術顧問，原國務院發(fā)展研究中心研究員。作者授權首發(fā)。

寫在前面的話：

本人未曾留學美國，也很少去訪問，更非美國問題專家。只是利用業(yè)余時間，對美國最近的變化進行了遠距離觀察。觀察發(fā)現(xiàn)，近年來美國在決策模式、高官結構、國內(nèi)外政策基礎理論，以及政策方法論和輿論主導權等方面，都正在發(fā)生一些重要變化。現(xiàn)整理出來，供讀者參考；如有不妥之處，還期待專家學者們給予批評指正。

決策模式變化：史上罕見強勢總統(tǒng)

《決策的本質》一書的作者格雷厄姆·艾利森和菲利普·澤利科，將各國的決策模式劃分為三種。即：“理性行為主體范式”，“組織行為范式”以及“政府政治范式”。

（一）理性行為體范式

模式一，所謂“理性行為體范式”是指，把國家設想為一個單一行為體，通過對各種方案的計算，做出“理性決策“（實際上是體現(xiàn)了最高決策者的意志）。

這種決策范式就好像是在一個“密室”里進行決策，暗箱操作。在現(xiàn)實中，俄羅斯可能最接近這種決策模式。

（二）組織行為范式

模式二，所謂“組織行為范式”，是將國家決策理解為是由領導人進行協(xié)調的“組織輸出”。政府“并非鐵板一塊”，也不是一個“單一”的行為體，而是一個由各部門組合在一起的“集合體”。這些部門各自相對獨立，在處理各種信息，在提出各種選項和評估這些選項的后果，以及實施過程中采取行動時，通常都是按照部門自己的常規(guī)行事。

這種決策范式就好比是在一個擁有多個套間的大廳里進行決策。由官廳主導政策制定的日本位于模式二與模式三之間，可能更接近于模式二。

（三）政府政治范式

美國更接近模式三，即所謂“政府政治范式”。在這種決策模式下，決策是由參與各方討價還價的結果。政府決策體系構成了一個各種行為體進行多重博弈的復雜大舞臺。在這個舞臺上的博弈者，既有總統(tǒng)，以及總統(tǒng)領導下的政府及各相關部門；還有國會，國會還分參議院（州代表）和眾議院（民意代表），有時還會由不同的政黨分別控制。

此外，美國還存在著一些獨立的行政機構：諸如美聯(lián)儲（Fed），聯(lián)邦存款保險公司（FDIC），證券交易委員會（SEC）、聯(lián)邦貿(mào)易委員會（FTC）等。

由于三權分立，除了擁有行政權的政府和擁有立法權的國會之外，最高法院還擁有一票否決權。

除此之外，美國還存在著大量的游說集團和各種NGO，以及廣大國民代表。

在美國的決策舞臺上，總統(tǒng)的主要作用之一就是當好“演員”：要么是為某項決策營造輿論氛圍，要么是試探試錯，要么則是為了轉移視線。這主要是由于美國的決策舞臺是高度透明的，只有演技好的總統(tǒng)才能夠有所作為。這也是為什么演員出身的里根總統(tǒng)能夠有所成就的一個重要原因。

所以，在評論美國政策時，千萬不能用本國的決策模式來套用在美國的決策模式上。美國屬于“集權——分權”坐標軸的另一個極端，其最大的缺陷就是決策效率相對低下，每項決策通常都需要耗費很長時間。因此，在高度分權的體制下出現(xiàn)一位相對強勢的總統(tǒng)反而會彌補體制缺陷，提高決策效率。特朗普政府的一大特點就是加強了總統(tǒng)的權威性和協(xié)調力度，使政府的決策效率得到明顯提高。

（四）特朗普政府之特點

與以往歷屆美國政府相比，特朗普政府在“三權分立”方面具有以下幾個重要特點：一是作為非連續(xù)（隔屆）兩次當選總統(tǒng)，在美國歷史上實屬罕見。在特朗普之前，唯一的先例是克利夫蘭總統(tǒng)，即第22屆總統(tǒng)（1885–1889），（中間隔一屆（1889–1893）），和第24屆總統(tǒng)（1893–1897）。如果再加上特朗普總統(tǒng)，這種非連續(xù)（隔屆）再任總統(tǒng)，迄今為止只有兩人，在美國總統(tǒng)選舉史上概率僅僅為4%。

政治學界一般認為，隔屆再任的美國總統(tǒng)比連選連任的美國總統(tǒng)具有更多優(yōu)勢：一是更能反映民意，政治合法性更強；二是政治經(jīng)驗更為豐富，經(jīng)過執(zhí)政——反思——再執(zhí)政，政策方案會更加成熟；三是重新整合政治聯(lián)盟，執(zhí)政基礎更加穩(wěn)固；四是政策連續(xù)性更強，政治影響力有可能跨越10年以上；五是個人政治地位更高，更容易賦予特殊的歷史地位；因而非連續(xù)（隔屆）再任總統(tǒng)，往往可以做一些連選連任總統(tǒng)所無法做到的事情。

二是總統(tǒng)所屬政黨同時控制兩院（參議院和眾議院），即所謂“統(tǒng)一政府”，這種局面雖然比較常見，但戰(zhàn)后出現(xiàn)的頻率與戰(zhàn)前相比明顯下降。據(jù)統(tǒng)計，美國建國以來，即現(xiàn)代政黨制度確立以來（1857-現(xiàn)在），“統(tǒng)一政府”的總體比率為56%；二戰(zhàn)結束以來（1945-現(xiàn)在）：“統(tǒng)一政府”的比率下降到39%。

三是在最高法院的9位大法官中，由共和黨總統(tǒng)任命的為6位（其中由特朗普總統(tǒng)任命的有3位），形成了6:3的格局（稱為“6–3保守派多數(shù)法院”）；雖說大法官被任命之后仍然可以堅持己見，不受其任命總統(tǒng)和所在政黨的干擾，但畢竟在民眾中仍然會形成一定的心理優(yōu)勢。

總統(tǒng)所屬政黨與最高法院多數(shù)派（≥5）屬于同一陣營，這種局面雖然常見，但并非常態(tài)，并且戰(zhàn)后也有所下降。據(jù)統(tǒng)計，美國建國以來，即現(xiàn)代政黨制度確立以來（1789-現(xiàn)在），總體比率為60%–65%（取中間值為63%）；二戰(zhàn)結束以來（1945-現(xiàn)在）的比率為55%-60%（取中間值為57%）。

如果把總統(tǒng)與國會“統(tǒng)一政府”與總統(tǒng)與最高法院多數(shù)派“同一陣營”結合起來考慮，二者同時發(fā)生（即“三權同黨”）的概率就會進一步下降。

（一）建國以來（1789年-現(xiàn)在）：

總統(tǒng) + 國會（統(tǒng)一政府）≈56%

總統(tǒng) + 最高法院同黨≈63%

三者同時成立（即“三權同黨”）≈35%（56%×63%）

（二）二戰(zhàn)以來（1945年-現(xiàn)在）：

總統(tǒng) + 國會（統(tǒng)一政府）≈39%

總統(tǒng) + 最高法院同黨≈57%

三者同時成立（即“三權同黨”）≈22%（39%×57%）

這也就是說，如果把總統(tǒng)周期（4年），國會周期（2年），以及最高法院大法官周期（終身）疊加起來，只有三分之一的時間會出現(xiàn)“三權同黨”局面，而二戰(zhàn)后下降到為五分之一。這種“三權同黨”局面顯然有助于特朗普成為強勢總統(tǒng)，從而提高決策和行動效率。

如果再把前面提到的“非連續(xù)（隔屆）再任美國總統(tǒng)”的特殊因素考慮進來，則四者同時發(fā)生的概率更低（35%×4%≈1.4%）。況且在特朗普之前，唯一一位“非連續(xù)（隔屆）再任美國總統(tǒng)”的民主黨人克利夫蘭（Cleveland）在其執(zhí)政期間，僅有2年是“統(tǒng)一政府”，其余6年都處于“分裂政府”局面；而在最高法院大法官中，則一直是由共和黨人占據(jù)多數(shù)。由此可見，特朗普應該是“美國歷史上比較罕見的強勢總統(tǒng)”。

需要再次強調的是，美國在“集權——分權”坐標軸上處于高度分權的另一端，因此當出現(xiàn)一個權力比較大的強勢總統(tǒng)時，反而有助于克服該決策模式效率低下、耗時過長的弱點。當然另一方面，也有可能因約束機制弱化而導致決策失誤的發(fā)生。

內(nèi)閣高官結構變化：企業(yè)家型政府

與以往歷屆政府相比，特朗普政府內(nèi)閣高官構成呈現(xiàn)以下幾點明顯不同：

（一）軍人背景比例明顯下降

據(jù)統(tǒng)計，1945–2024年期間，軍人背景高官平均比例約為30%。也就是說，二戰(zhàn)后美國高官中近三分之一具有軍人背景。其變化趨勢是：戰(zhàn)后初期（1945–1965），軍人比例較高，大約為25%-60%。冷戰(zhàn)時期（1965–1990），軍人比例逐漸下降，大約為20-40%左右。冷戰(zhàn)結束后（1990–2024），軍人比例明顯下降，多數(shù)政府在10%–30%之間上下浮動。而特朗普政府第二任期（2025），這一比例僅為16%，低于以往多數(shù)政府。

（二）大學名校比例明顯下降

首先，傳統(tǒng)上，美國政府高官大多擁有較高學歷。根據(jù)《The education of the American political elite: 1949–2001》 的統(tǒng)計，美國高層政治精英中，本科是最低門檻，三分之二擁有研究生學歷。

在歷屆美國政府副部長級以上高官中，本科學歷占25–35%，碩士或專業(yè)學位（MBA / MPA 等）占到30–40%，博士或職業(yè)博士（JD / PhD / MD）占30–40%。

其次，美國的政治精英高度集中于少數(shù)名牌大學，名校集中度非常之高，存在著明顯的 “常春藤網(wǎng)絡”。統(tǒng)計顯示，5%的大學培養(yǎng)了超過1/3的政治精英，其中最為突出的是：哈佛大學、耶魯大學、普林斯頓大學、斯坦福大學、哥倫比亞大學以及喬治城大學等六大名校。其中，哈佛大學和耶魯大學的比例最高，在統(tǒng)計的501名內(nèi)閣成員中，有73人本科來自哈佛或耶魯，占14.6%。如果把研究生算進去，哈佛、耶魯、普林斯頓等常春藤+頂尖大學的畢業(yè)生大約占內(nèi)閣成員的比例高達40%—60%。

但是特朗普政府的一大特點是，在其內(nèi)閣成員中，出身名校的比例顯著下降，甚至僅為以往歷屆政府的一半左右，為幾十年來最低。

根據(jù)2025年對特朗普政府23名內(nèi)閣和內(nèi)閣級成員的統(tǒng)計，畢業(yè)于頂尖大學（常春藤 + MIT + Stanford + Oxford 等）約為35%，常春藤大學約25%，也就是說，23人中只有大約8人來自頂級大學，約 1/4來自常春藤聯(lián)盟，這明顯低于此前歷屆政府。

究其原因，政治學界一般認為主要有三：一是共和黨的選民結構發(fā)生變化，在共和黨的支持者中，非大學學歷的比例比以往更高。二是特朗普的“反精英”政治風格導致該陣營更看重普通大學和商業(yè)背景。三是招募來源更偏向企業(yè)家、媒體人士和退伍軍人，而不是傳統(tǒng)的華盛頓官僚和常春藤律師。研究者還發(fā)現(xiàn)，奧巴馬政府曾經(jīng)是“最精英大學化”的政府；而特朗普政府則是“最去精英大學化”的政府。

（三）企業(yè)管理者比例上升

美國政府高官結構有一個變化過程：二戰(zhàn)以前（19世紀），幾乎是律師統(tǒng)治著美國政府（占40%-60%），被稱為“律師政府”。戰(zhàn)后初期（1945-1960）政治家明顯增加（占30%-35%），被稱為“政治家政府”。冷戰(zhàn)時期（1960-1980），技術官僚比重開始上升（占18%-22%），被稱為“技術官僚政府”。為了克服滯脹以及應對經(jīng)濟全球化（1980s-2016），經(jīng)濟學家的比重開始上升（比重達到15%-18%），被稱為“經(jīng)濟學家政府”。2017年以來，經(jīng)濟背景高官（包括經(jīng)濟學家、金融/投行、企業(yè)管理）的比重更是達到30%—43%。尤其是在兩屆特朗普政府中，企業(yè)家的比重在上升，經(jīng)濟學家的比重在下降，說明其政策取向更加務實，以至于有人將其稱為“企業(yè)家型政府”。

更何況，特朗普總統(tǒng)本人就是商人背景，是典型的企業(yè)家出身。迄今為止，美國一共有46人擔任過總統(tǒng)，其中商人出身的只有5人（約11%），而真正典型企業(yè)家型的只有2人（占4%）。

這種政府高官的人才結構表明，一方面，特朗普政府的對外政策取向，更擅長打貿(mào)易戰(zhàn)、關稅戰(zhàn)、金融戰(zhàn)以及能源戰(zhàn)等綜合戰(zhàn)法，而不再是以往那種單純的軍事戰(zhàn)。軍事戰(zhàn)只是其實現(xiàn)操控世界經(jīng)濟命脈的重要手段。但是另一方面，在軍事領域方面可能更容易出現(xiàn)戰(zhàn)略誤判（“自古知兵非好戰(zhàn)”），在經(jīng)濟行動方面可能更容易因缺乏經(jīng)濟學基本理論的指導而導致決策失誤和不按常規(guī)行事。

（說明，以上數(shù)據(jù)均來自AI）

參見：格雷厄姆·艾利森和菲利普·澤利科著，《決策的本質》，王偉光、王云萍譯，商務印書館，2020年。