特朗普在海事航運領域“下了盤大棋”，中國的反制招數亟需升級

【文/觀察者網專欄作者 左千戶】

近日，美國白宮正式發布《美國海事行動計劃》（America's Maritime Action Plan，縮寫為MAP）。

這份旨在讓美國在海事領域“再次偉大”的計劃一經發布，就引發國際航運界的批評與擔憂。

雖然業界反對的聲浪很快被三天后美國國內最高法與特朗普政府圍繞關稅政策的激烈交鋒所掩蓋，再之后全球媒體的聚光燈集中轉向中東戰場，但該計劃對全球航運業乃至世界經濟的影響深刻且長久。

《美國海事行動計劃》封面 圖自：美國白宮官網

一、美國海事行動計劃與301制裁的差異

談及《美國海事行動計劃》，首先讓人聯想到2025年11月中美雙方協議暫停一年執行的《美國對華海事、物流、造船業301制裁》，二者雖均指向海事造船領域，但在制定規格、背后意志、實施目的上存在本質區別。

此前的301制裁是美國貿易代表辦公室（USTR，隸屬于美國白宮下轄的總統行政辦公室）根據《1974年貿易法》第301條發起的行政執法行動，制裁條款僅在美貿易代表辦公室和美國聯邦公報發布，帶有強烈的選舉色彩，核心反映美國五大工會為代表的造船業訴求。

該制裁的調查起源于2024年3月美國五個工會的調查請愿書，彼時正值美國兩黨競爭第47任總統的關鍵階段，為爭取工會影響的選票，兩黨均對請愿書表示支持。美貿易代表辦公室于當年4月17日啟動正式調查，2025年4月發布制裁最終措施，10月14日生效后，中國同日宣布反制。經中美協商，該制裁生效不足1個月便被暫停一年執行。

《美國海事行動計劃》則是依據特朗普2025年4月9日簽署的第14269號行政令《重振美國海事主導地位》編制，涉及層級和機構大幅提升。該計劃由美國國務卿、總統國家安全事務助理、行政和預算局局長牽頭，國防部、商務部、勞工部、運輸部、國土安全部及美國貿易代表辦公室協同參與制定，并直接在美國白宮網站發布。從涉及的層級和機構看，整個過程只能由特朗普本人推動，計劃反映的是特朗普本人的意志。

特朗普本人不會為某個產業投入這么多的資源，《美國海事行動計劃》并非單純的產業振興政策，其實質是特朗普政府繞過國會、變相征收關稅的政治操作。

二、《美國海事行動計劃》是脫離法律監管的關稅手段

按照《美國海事行動計劃》的原文，整個計劃分成美國造船業產能、改革海事勞動力教育與培訓體系、保護海事工業基礎、國家安全和產業韌性四個部分。目標是推動政府采購流程現代化、簡化監管規則，以此加快造船進度、降低成本。通過簡化監管流程、加強跨部門協調，為美國制造的船舶、造船廠及海員提供穩定的長期資金支持與市場需求，美國將以契合當下及未來挑戰的速度和規模，重建海事實力。

美國作為主權國家，其發布本土海事產業政策本屬內部事務，其他國家無權干涉，但《美國海事行動計劃》中兩項核心收費建議，突破了海事領域的常規規則，本質上與貨物貿易關稅的征收邏輯高度一致：

該計劃第一部分包含一個建議，對停靠在美國港口的外國建造的商船，依據進口貨物的重量，征收統一費用。并舉了兩個例子：如果按每公斤收費1美分計算，10年內將帶來約660億美元的收入；如果按每公斤25美分收費，將產生近1.5萬億美元的收入。

在第三部分保護海事工業基礎中提到了設立“陸港維護稅”——對通過陸路進入美國的商品，按其價值征收0.125%的小額稅費。

《美國海事行動計劃》收費條款原文

這兩點建議包含了兩個重要信息：

一是收費范圍從301制裁的針對中國相關船舶，擴大至所有非美國建造船舶，徹底堵死了航運業界此前設想的規避路徑——即通過設置中轉港，將貨物從中國建造船舶轉移至日韓等非中國建造船舶再運抵美國，讓301制裁的規避方法完全失效；

二是收費標準從海事領域的常規依據轉向貨物重量，這是其貼近關稅本質的核心特征。

在船舶抵港的場景中，海事航運領域的核心關注對象是船舶這個運載工具本身，所有常規收費均依據船舶的種類、噸位等船舶自身屬性征收，例如按船舶噸位征收的港口使用費、船舶噸稅等。而貨物貿易關稅的核心關注對象是船上運載的貨物，關稅計稅方式主要分為三種：從價稅以貨物進口申報價格為依據，多用于消費品；從量稅根據貨物的數量、重量、體積征收，適用于小麥、煤炭、原油等大宗、標準化、低價值貨物；復合稅則是結合前兩種計稅方式。

《美國海事行動計劃》不關心船舶這個運載工具，而是對海上進口貨物按重量收費，與關稅中的從量稅計稅方式相同，而陸港維護稅的計稅方法則跟從價稅相同。貨物進境只能通過海上、陸路和空運三種方式，其中海上和陸路占據絕大部分份額。二者結合實則覆蓋了美國海上、陸路兩大主要貨物進境渠道，與全面征收進口關稅無異。

計劃中選擇對海運進口貨物采用從量稅的計稅邏輯，有一個考慮是解決從價稅征收中的計價難題。

受品牌、渠道等因素影響，消費品的進口申報價格與零售價格差異極大，例如某奢侈品品牌從中國進口的手提包，申報價格僅10美元，按5%的關稅率僅能征收0.5美元關稅，但在終端的零售價格可達1000美元。這種做法全程合法合規，但美國政府獲取的關稅極為有限。而采用該計劃提出的按重量的從量稅方式，由政府直接規定單位貨物的收費標準，能有效規避計價漏洞，實現稅收收入的大幅提升。

更關鍵的是，按照這個計劃征收上來的資金，其調撥與使用脫離了美國國會的監管。

正常情況下，美國海關征收的關稅需全部劃入美國國庫，國庫資金的劃撥和使用均由美國國會審議決定，特朗普政府無法自由支配。而《美國海事行動計劃》明確，相關收費收入將存入新設立的海事安全信托基金和陸港維護信托基金，專項用于增強美國造船實力和陸港基礎設施的規劃、設計、建設、維護與升級。

這意味著，這筆以海事名義收取的“計劃外關稅”，將脫離美國國會的監管。特朗普政府可以通過跟相關行業勾兌來主導調撥和使用，成為其繞開立法約束、掌控資金的重要手段。

三、《美國海事行動計劃》背后的決策邏輯

梳理美國301制裁措施、《美國海事行動計劃》和美國最高法院裁定特朗普政府大規模關稅違法一事三者的時間線，會發現一個很重要的時間段——2025年4月。

特朗普是在2025年1月20日就任美國第47任總統，在就任3個月后的4月份，發生了這些事件：

特朗普簽署行政令，援引IEEPA宣布國家緊急狀態，對全球加征10%對等關稅； 中美關稅戰白熱化，兩國競相宣布互加關稅至125%； 5家美國小企業和12個州的檢察長向美國國際貿易法院（CIT）起訴，請求叫停關稅； 特朗普簽署“恢復美國海事主導地位”行政令，要求210天內制定《海事行動計劃》； 美國貿易代表辦公室正式發布301制裁最終措施，設定180天過渡期。

雖然這些事件發生的時間并不精確同步，但以特朗普集團在政治、法律和產業界的巨大能力，提前獲知一些重大信息并不困難。當時特朗普政府面臨的情況是：

一、政府財政狀況日益惡化，聯邦國庫資金的使用頻頻遭到以民主黨為首的國會反對勢力阻撓，特朗普政府缺乏獨立的資金支配權； 二、直接提高關稅的做法會遭到美國國內企業和中國的反擊； 三、作為選舉產物的301制裁，針對中國的針對性措施必然引發中方反制，難以落地實施； 四、美國海事和造船業發展狀況惡劣，相關產業的升級需求和從業人員的訴求亟待滿足，成為特朗普政府必須回應的國內問題。

之后發生的事件是301制裁措施在跟中國的談判中被暫停一年。關稅的征收在國內外的斗爭中不斷反轉。《美國海事行動計劃》帶著以海事為名義征收不受美國國會監管的計劃外關稅出臺了。

所以可以推測，在2025年4月份，特朗普政府的決策布局是：

一方面將帶有強烈選舉色彩、且因易引發中方反制而難以落地的301制裁措施作為與中國談判的重要籌碼，通過中美協商暫停執行；繼續推行對各國加征關稅的舉措，進行“明修棧道”轉移國際國內視線。

另一方面，以301制裁被暫停、美國海事造船行業亟待振興為名義，簽署行政令，啟動《美國海事行動計劃》的編制工作，借海事產業政策的正當外衣，在計劃中設計一套繞開國會監管、變相征收關稅的規則，實現“暗度陳倉”的核心目的。

這一整套操作，既幫助特朗普政府規避了直接加征關稅所面臨的國際國內雙重阻力，又滿足國內產業訴求，同時讓特朗普政府掌握了資金自主支配權，成功破解了財政使用受國會掣肘的困境，一舉多得地化解了當時面臨的多個難題。

2025年10月的美國聯邦政府停擺事件，進一步佐證了特朗普政府對資金自主支配權的訴求。

彼時因美國兩黨對立，國會未批準臨時撥款法案，導致聯邦政府停擺，美軍面臨發薪難題，特朗普下令美國國防部從研究和開發專項經費中挪用80億美元用于發放美軍工資。而美國絕大部分造船業和造船廠均涉及軍艦建造，軍費中的研究和開發專項經費與《美國海事行動計劃》中的海事安全信托基金，最終流向均為美國造船業和造船廠。這一資金流向的重合，讓特朗普政府可通過跟海事行業造船廠協商兩種資金的使用分配，進一步為自己爭取更大的資金操作空間，同時深度綁定美國造船業，鞏固國內產業支持。

在自己的大規模關稅政策被美國最高法院裁定違憲后，特朗普在記者會上公開稱判決“可恥” AP視頻截圖

值得注意的是，按照2025年4月的行政令要求，《美國海事行動計劃》本應在210天后的2025年11月發布，卻最終推遲至2026年2月。究其原因，是2025年10月中國針對301制裁采取的強力反制，讓美方不得不重新評估相關措施的可行性，調整應對思路，進而導致海事行動計劃的內容重新修訂、機構復核工作延遲，這也從側面說明中國的反制措施對美國的政策制定形成了有效制約。

四、對中國的影響和機遇

美國推出的《海事行動計劃》對非美籍船舶實施統一收費，從實際效果評估，其沖擊力遠不及專門針對中國發起的301調查制裁。中國造船與航運產業的核心優勢，根植于全鏈條成本管控能力、規模化生產和完善的配套供應鏈。美方這一面向全球船舶的收費舉措，并未動搖中國相較于日本、韓國及歐洲國家的競爭地位，反而使行業競爭回歸到純粹的市場實力較量。

基于上述判斷，即使該收費政策正式實施，中方采取的反制措施也不必像應對301制裁時那樣強硬，這一局面也在特朗普政府的預期范圍內。然而更需關注的是，美方已將斗爭范圍從海事航運擴展至關稅貿易領域，這為中方的反制工作增添了新的復雜挑戰，反制所涉及的行業范圍與主管機構都需作出相應調整。

之前的301制裁屬于海事航運交通領域，中方的反制也聚焦于同一領域，主要由交通運輸部牽頭、商務部配合，主體單一、范圍集中。而在中美關稅戰期間，反制工作則由國務院關稅稅則委員會、商務部、國務院新聞辦公室、外交部等多部門協同實施，涵蓋關稅政策制定、貿易管控、輿論引導、外交溝通等多個領域。

《美國海事行動計劃》的特點在于將關稅實質捆綁在海事政策之中。這就要求中方的反制策略不能繼續局限于海事范疇和單一部門，必須打破機構間的條塊分割，實現跨部門、跨領域的協調配合，對國家層面的統籌反制能力提出了更高標準。

深圳西部港區蛇口集裝箱碼頭 資料圖：新華社

隨著中國經濟全球化進程的深入以及中美斗爭的長期化趨勢，制裁與反制裁將在更多行業成為常態。對此，可借鑒國務院關稅稅則委員會的組織模式，在國務院與各部委層面建立反制裁協調機制，由相關部委副職領導負責，統一統籌全國反制裁事務。當需要采取反制措施時，由該機構統一協調，各部門根據自身職能與資源制定方案，提交國務院綜合考量國際局勢、產業影響及反制成效后確定最終方案，多部門協同執行。

這一機制的有效運轉，依賴于中國特有的制度優勢和經驗。美方將正式“稅收”轉為監管相對寬松的“費用”，這類變通做法對中國而言并不陌生。1993年分稅制改革之前，地方政府在央地財政博弈中也曾采用“以費代稅”的方式擴大自主財力，中國最終通過分稅制改革與轉移支付制度實現了財政體系的規范化。

中國擁有政令暢通、統籌調控能力突出的制度框架，轉移支付等財政工具運用成熟，積累了豐富的跨部門、跨區域資源調配經驗。從國家層面而言，該機制無需增設新的編制，僅依靠部門間聯動即可篩選最優反制方案，精準掌控反制的領域、強度與時機，降低對國內產業的負面影響。從行業層面而言，可促進部門與產業提前研判趨勢、主動做好防范，最大程度減少損失、維護產業鏈供應鏈穩定。

從產業發展的角度審視，外部制裁早已從單純的壓力轉變為中國產業升級的內在驅動力。芯片、人工智能、新能源汽車、動力電池、航空航天、衛星導航、通信、稀土等眾多領域，均在美方單邊制裁的壓力下實現了核心技術突破與產業鏈自主可控，完成了從被制裁對象到具備反制能力的轉變。如今，海事航運領域同樣迎來了升級機遇，美國《海事行動計劃》雖隱含關稅的意圖，但中國可借此推動海事產業的轉型升級與治理體系完善。

展望未來，中國應充分利用外部壓力這一“倒逼機制”，實現從被動應對到主動反制、再到主動塑造國際規則的轉變，在全球博弈中從“答題者”轉變為“命題者”。

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