環境記者之星 · 鄧琦（6）自然保護區變形記（2019年12月24日）

編者按

黨的十八大以來，我國生態環境發生歷史性、轉折性、全局性變化，天更藍、水更清、地更綠。在環境保護這場波瀾壯闊的綠色變革中，有這樣一批人，他們是這場綠色變革的親歷者，更是生態文明建設的見證者與記錄者。

他們以鏡頭定格生態蝶變的瞬間，用文字記錄生態文明建設的奇跡，用腳步丈量綠水青山的變遷，為傳播習近平生態文明思想、推動生態環境保護事業發聲發力，為生態環境保護宣傳作出了不可磨滅的貢獻。

為致敬這份堅守與擔當，充分發揮中國環境記協 “生態環境記者之家” 的橋梁紐帶作用，我會特別推出《環境記者之星》專欄，邀請多年從事生態環境新聞工作的老記者撰文，選編曾刊發的優秀報道，分享心得體會，留下珍貴史料。今日推出新京報記者鄧琦的報道《自然保護區變形記》。

自然保護區變形記

新京報 2019年12月24日

鄧琦

如今，1.18萬個自然保護地正站在改革的十字路口。

自然保護區正經歷陣痛。

在重慶縉云山國家級自然保護區的“核心區”內，李星華的房子是民居中最大的違建。

對于拆房子這事兒，李星華說，自己相信政策。但看著房子變成散落一地的磚瓦，他還是哭了。

自然保護區被稱為大自然的“本底”，這里有最天然的自然生態系統，有珍稀瀕危的野生動植物。目前，我國已建立各級各類自然保護地超過1.18萬個，保護面積覆蓋我國陸域面積的18%、領海的4.6%。

近年來，由于法律缺失、管理混亂等原因，自然保護區亂象頻發。從祁連山到秦嶺，違法行為普遍存在，導致生態環境系統嚴重破壞。不少地區的自然保護讓路經濟發展，也有許多原住民因功能區劃粗放等原因被劃入保護區，造成生產生活上的困擾。

為此，中央生態環保督察曾多次深入自然保護區，揭開保護區亂賬。未來，國家公園為主的自然保護區體系的建立，將理順保護區多年來頑疾。

縉云山國家級自然保護區緩沖區界牌。新京報記者 鄧琦 攝

原住名人“下山”

在縉云山這一帶，李星華是個名人。

他的房子位于重慶市北培區澄江鎮縉云村大屋基社。從外觀看，他家白色的樓面窗戶星點，像個大白胖子。按照李星華自己的話說，百余平的房子，“長高長胖”到900多平，成了核心區內體量最大的原住民自住房。

根據依法享有的宅基地、房屋修建權利測算，李星華的房子超土地面積218.9平方米、超建筑面積747.8平方米。

根據我國《自然保護區條例》規定，核心區禁止任何單位和個人進入。

他的房子被認定為違建。起初只拆違建部分，工程人員拆了9天沒拆完。后來李星華說，干脆都拆了，“瞬間就拆完了。”

李星華原打算，房子砌好了開個農家樂，前前后后蓋了七、八年，投入百余萬，至今外債都沒還清，結果還沒來得及做生意就要拆。一開始不了解政策，他怎么也想不通，不答應拆。

縉云山，古名“巴山”，詩中“巴山夜雨漲秋池”，即描寫此地。整個縉云山保護區核心區有居民163戶、455人。

該自然保護區成立于1979年，2001年經國務院批準晉升為國家級自然保護區，地處重慶主城區，跨北培、沙坪壩、璧山三個行政區，是重慶主城“肺葉”。

縉云山是長江中上游地區典型亞熱帶常綠闊葉林區和物種基因庫。保護區有植物2407種，珍惜瀕危植物繁多，例如南方紅豆杉、伯樂樹、香果樹等。

原住民們靠山吃山。像李星華，子女外出務工，只有自己和老伴兒在家，收入主要靠種地和低保，年收入1萬元左右。

拆房子這事兒，李星華后來想通了。他說，自己相信政策。

不過，祖祖輩輩生活在這山上，看著房子變成散落一地的磚瓦，他還是哭了。

為了徹底解決問題，重慶啟動對縉云山保護區核心區、緩沖區內原住居民生態搬遷試點。李星華和同村的村民一樣，成為生態搬遷的一員。

按照試點方案，居民可自愿選擇異地遷建和退地進城兩種搬遷方式。異地遷建，即由內向外置換到縉云山保護區實驗區或縉云山保護區外同類規劃用地。退地進城，即自愿搬遷到保護區外。

除了開展生態搬遷補償，此次還為居民提供生態公益崗位，比如保護區內護林員、森林防火員等，都優先選擇原住居民。原則上，每戶提供一個崗位。

最終，李星華選擇“下山”。如今，老兩口住在山下女兒家里，老伴兒幫忙帶外孫，搬遷給家里6個人每人補償了20萬元左右。

12月的一天，新京報記者在保護區遇到了李星華。此時，他已經當上了護林員，每個月工資約3000元。每天清晨六點多，李星華開車從家出發上山，傍晚六點多下山，自帶干糧。“我這個年齡能有工作，還是可以了。”李星華說，下山后他發現，城市的生活，確實更便利一些。

縉云山國家級自然保護區的違建被陸續拆除。新京報記者 鄧琦 攝

屢登“黑榜”

很多原住民被劃進保護區，成了縉云山管理上最大的難題。

“我們原本的政策設計，是不希望原住民出去。”重慶市林業局局長沈曉鐘說，當初政策主要考慮把原住民平移出來，從核心區、緩沖區平移到實驗區里面。“結果發現，98%選擇出去，去城里。”

至今，保護區涉及的三個區中，北碚區已簽訂協議203戶、520人，分別占總戶數的97.6%、總人數的98%，沙坪壩區已簽訂協議143戶、380人，分別占總戶數的100%、總人數的100%。璧山區已啟動相關工作。

除了核心區中原住民的違建，保護區內開發了不少經營性項目，包括原住民違法違規建房出售。加上大大小小的農家樂和度假村多年來無序發展，亂占蠶食保護區林地。這些農家樂業態單一，作為蠶食林地的“大戶”，按照方案，未來將提檔升級。

“縉云山保護區沒有搞大規模房產開發，也沒有礦山，最主要的問題，是如何妥善處理原住民和大自然的關系。”沈曉鐘說，原住民祖祖輩輩生活在這里，2001年升級為國家級保護區以來，縉云山森林覆蓋率提高了10%，當地老百姓為生態作出了貢獻，但是收入很低。“生態搬遷給他們補償，是合理的，也是應該的。”

縉云山距離重慶市中心35公里，林海蒼茫，素有“川東小峨眉”之稱。由于距離主城區很近，縉云山這座城市里的國家級自然保護區，有些特殊性。

尤其是夏天，有“火爐”之稱的重慶悶熱難耐，很多市民喜歡上縉云山避暑，火了一票農家樂。“稍微一放松，人就進去了。”中央生態環境保護督察辦公室相關負責人曾這樣形容縉云山，“在縉云山，發展和保護的矛盾十分尖銳。”近年來，縉云山頻頻登上“黑榜”。

2016年，第一輪第二批中央環保督察就曾指出縉云山保護區內無序發展等問題。2017年、2018年，生態環境部“綠盾行動”發現保護區內違規建設問題依舊突出。2018年6月3日，習近平總書記就縉云山國家級自然保護區生態環境問題作出了重要批示。

3個月后，生態環境部就侵占破壞自然保護區問題約談重慶沙坪壩區委書記江濤、北碚區區長何慶。

約談指出，2018年4月生態環境部遙感監測發現，保護區共有旅游設施、工礦用地等人類活動區域500多處，且2015年以來還新增16處，擴大規模76處，侵占破壞生態問題十分突出。

當時還特別指出，2018年6月中央領導人對此作出重要批示，要求地方汲取教訓，認真整改。

不過實地查看發現，地方雖然加大整改力度，取得積極進展，但保護區核心區仍有村民擅自擴建房屋，侵占林地；實驗區仍有105家農家樂，大肆占用林地；重慶九濱馬術俱樂部違規建設接待房和彩鋼棚，占用實驗區林地4.63畝，整改工作沒有到位。違建、違法經營等現象長期存在，遲遲得不到解決，且愈演愈烈。

“以前是決心下得不夠。”沈曉鐘分析，過去三區政府和縉云山管理局都在管縉云山，管理區域交叉，空間上責任劃分不明確，沒有形成合力。

法律也不完備。原住民的房屋怎么建？建多大？存在法律真空。

按照保護條例，核心區禁止任何單位和個人進入，緩沖區只準進入從事科學研究觀測活動，到底要不要給原住民修路、通水？即法律法規和保護區內原住民民生發展，有沖突。

縉云山還存在規劃打架的問題。除了是國家級自然保護區，縉云山同時還是國家級風景名勝區，一個重保護，一個重旅游，管理目標不一，兩個規劃之間矛盾不少，部門間也存在利益博弈。

“經過多年發展，歷史遺留問題很多。”沈曉鐘認為，保護區內居民的產業業態如何引導，過去研究也不夠。

縉云山國家級自然保護區內即將整治的農家樂。新京報記者 鄧琦 攝

地圖上劃個圈的尷尬

保護區怎么劃，之前流傳著一個笑話。

有的地方官員，直接拿筆在地圖上劃保護區范圍，結果鉛筆太粗了，把周邊省份也劃了進去。起初在劃定保護區范圍時，一些地方為了保護經費，貪多求大，甚至未經論證，就申報建立自然保護區，導致大量原住民被劃進保護區內。

更有甚者，幾個村全部被劃進保護區，還有的原住民房子，一半被劃進核心區，一半在緩沖區。

先有原住民，再有保護區。

一位地方官員向新京報記者指出，過去功能區劃比較粗放，有的為了爭取更多補貼，隨意性很大。還有的為了圖上好看，把老百姓大片大片劃進保護區，結果劃進去容易退出來難，老百姓的生產生活資料都在保護區內，形成了矛盾沖突。

久而久之，為了解決老百姓生計問題，違規開發、破壞生態愈演愈烈。

不過，這位官員提供了另一種視角，即自然保護區和老百姓并非完全對立。

“比如朱鹮能否繁育成功，跟老百姓的人工干預有很大關系。”他還舉例，比如白鷺，如果老百姓不種田了，白鷺就沒有吃的，人為活動能建立食物鏈。

植物也如此。像竹子保護區，竹子一定要砍了以后才會不斷發起來，不然會衰退，這時候就需要有人去干預。

全國政協委員、重慶市林業局副局長張洪說，最初劃自然保護區是搶救性保護，在當時，這符合歷史條件和要求，也發揮了作用。

生態環境部自然生態保護司司長崔書紅也認同張洪的觀點。

他曾表示，由于受成立時科學技術條件、資金投入等限制，加上我國經濟社會的快速發展，開發和保護的矛盾日益突出，一些自然保護區、尤其是早期在“搶救性保護”方針指導下設立的自然保護區確實存在設立不夠規范、科學考察不深入、范圍和功能分區不科學不合理的情況。

“這些問題需要歷史、辯證地看待，但不影響自然保護區整體保護效果。在不懈努力下，自然保護區建設成效斐然，部分珍稀瀕危物種野外種群得到逐步恢復，最典型的就是大熊貓和朱鹮。”崔書紅說。

張洪在重慶市林業局分管風景名勝區和自然公園管理處（世界自然遺產管理辦公室、縉云山風景名勝區管理局）等，他認為，解決生態保護和保障民生之間的矛盾，首先要搞清楚保護對象，究竟是保護森林生態系統中的植物還是動物，是動物中的猛禽類還是貓科類，確定保護對象及價值，才能定位和劃定保護區面積。

具體劃定時，要把握“度”的問題。核心保護對象搞清楚后，把握好度，讓其能夠生存，面積不要貪大。如果老百姓生活關乎到核心保護資源，那一定要遷出。如果不沖突，可以適當留一些居民。

另外，再看人口密度，比如在西部，地廣人稀，相對可以劃大一些；東部地區，要多重要素綜合權衡。

“幾十年過去了，自然保護區條例很多細節急需修改，不然會打擊從事自然保護工作者的積極性。尤其，不能讓保護區內參與保護的人窮下去。”張洪分析，保護區內外人們的需求有一致性，即對美好生活的需求，山下的人渴望上山精神釋放，山上的人渴望富裕舒適生活。他建議，如果應急通道等公益性設施不破壞生態環境、不違背生物多樣性等原則，可以在核心區或緩沖區適當修建。

“應該滿足老百姓對美好生活的需求，但最終如何變，是個很大的課題。”張洪覺得，自然保護區應該與時俱進。目前對老百姓的補償還不夠，還需要更精準。補償后，要研究生產生活替代方式，讓大家富裕起來。

多次被通報后，重慶開始著手從頭全面梳理問題，徹底整改。

新京報記者獲得的一份《重慶縉云山國家級自然保護區生態環境綜合整治工作方案》顯示，一共有七大類整治重點，除違規建設、違規經營、農家樂無序發展、亂占蠶食林地外，還包括監管執法不力、管理體制機制不順等問題。

其中，要求重點整治各級干部執法不嚴、擠占挪用相關補貼損害群眾利益、充當黑惡勢力保護傘、侵占土地等問題。

數據顯示，在前期整治中，有78名黨員干部被問責。

問題整改進展明顯。沈曉鐘介紹，目前，針對中央環保督察、“綠盾”行動等發現的共190宗問題，已整改184宗，完成率達96.8%。

為了全面梳理，重慶對縉云山做了個大“體檢”。通過摸排，整個保護區內一共有3085宗建構筑物，各級各方認定的共340宗違建，已累計完成整改319宗，預計明年年初能整改完畢。

縉云山國家級自然保護區內部分度假村拆除后，正在復綠。新京報記者 鄧琦 攝

保護讓路發展的“通病”

縉云山保護區的問題并非個案，我國的自然保護區存在通病。

長期以來，原住民的生活高度依賴自然資源，生產生活干擾生態問題頻發，保護區也陷入發展和保護兩難的尷尬境地。從問題性質看，縉云山的違規建設和經營等，只是冰山一角。

單中央生態環保督察通報的問題，就有不少觸目驚心的案例。

2017年，震驚全國的甘肅祁連山國家級自然保護區生態破壞問題問責了100人，包括省部級干部3人，廳級干部21人。

祁連山保護區內多年來大規模探、采礦活動，造成祁連山地區局部植被破壞、水土流失、地表塌陷，保護區內水電無序過度開發嚴重，導致水生態系統遭受破壞。

2017年，中央環保督察在吉林發現多個國家級自然保護區存在違建和大量旅游設施。包括琿春東北虎以及莫莫格、大布蘇、查干湖、向海等國家級自然保護區，督察組在當地發現了管理部門在保護區內違法進行旅游開發等問題，對生態系統造成威脅。

去年9月，生態環境部“綠盾2018”專項行動對琿春東北虎國家級自然保護區的69個問題點位進行巡查，發現多個違法違規開發建設問題未整改到位。

近年來看，陜西秦嶺違建問題無疑又一次揭開了自然保護區的傷疤。據悉，秦嶺地區，有國家級自然保護區數十個。

2016年11月28日至12月28日，中央第六環境保護督察組對陜西省開展環境保護督察。督察組指出，近年來秦嶺地區采礦采石破壞生態情況突出，根據2016年衛星遙感監測數據分析情況，區域270多處礦山開采點中，60%以上存在違法違規問題，生態破壞面積達到3500多公頃。

2018年7月以來，“秦嶺違建別墅拆除”備受社會關注。

秦嶺北麓西安段共有1194棟違建別墅被列為查處整治對象。據披露，秦嶺北麓違法建筑始于2003年，別墅建設者對山體肆意破壞，生活污水隨意排放，有的甚至把山坡人為削平，隨意圈占林地，對生態環境的破壞十分嚴重。

今年5月，中央生態環保督察組向陜西反饋“回頭看”情況時指出，陜西省、西安市在秦嶺北麓西安境內違規建別墅問題上嚴重違反政治紀律、政治規矩，教訓深刻，令人警醒。

還有地方走向另一個極端。

去年6月，生態環境部約談廣西自治區玉林等3市（縣）黨委或政府主要負責人。

約談指出，玉林市對中央環保督察整改工作重視不夠，態度消極。為給博白縣云飛嶂風電場項目和人工經濟林建設讓路，在對那林自然保護區確界時，擅自將大面積生態公益林和天然林調出保護范圍，擬使該自然保護區面積削減87.7%。甚至在廣西自治區有關部門要求重新修改確界方案的情況下，仍于2018年3月再次提出確界方案，擬削減86%的保護區面積，消極應對中央環保督察整改要求，性質惡劣。

在去年中央環保督察“回頭看”過程中，自然保護區隨意“瘦身”給發展讓路的案例比比皆是。

大規模旅游、房地產開發和開礦，無疑嚴重違背了自然保護區設立的初衷。

一位地方官員表示，保護區內土地權屬不清，原住民擁有集體土地的使用權，多年發展下來違規建設十分普遍，還有的經過多輪轉手，溯源困難重重。

曾有人在記者會上問崔書紅，祁連山問題被曝出后，為什么自然保護區還存在這么多問題，是不是查處力度不夠？

崔書紅分析，最主要的還是一些地方政府和有關部門認識不深入，重視程度不夠，政治站位不高，貫徹落實黨中央國務院重大決策部署不果斷不堅決不徹底。其次，是有的地方政府及其工作人員守法意識淡薄，知法違法。

“有的依然為侵占自然保護區的開發建設活動開‘綠燈’；有的缺乏擔當，麻木冷漠，不敢較真碰硬，甚至在整改過程中，弄虛作假、敷衍整改、表面整改。例如，我們巡查就發現了這樣的問題，巡查組到現場，所有的違法行為都停止了，等巡查組殺‘回馬槍’的時候，生產活動仍然熱火朝天。”

摸底與“治病”

祁連山等問題教訓深刻，國家層面行動也從未停歇。

2017年7至12月，原環境保護部、國土資源部等7部門聯合給國家級自然保護區“看病”，開展“綠盾”專項行動，查處涉及國家級自然保護區的違法違規問題。這是我國自然保護區建立以來檢查范圍最廣、查處問題最多、追查問責最嚴、整改力度最大的一次專項行動。

這也是7部門首次在全國聯合開展的、專門針對國家級自然保護區監督檢查，首次實現對446處國家級自然保護區的全覆蓋。

數據顯示，這次專項行動調查處理了20800多個涉及自然保護區的問題線索，關停取締企業2460多家，強制拆除590多萬平方米建筑設施。

2018年第二次“綠盾”行動，又查處涉及采石采砂、工礦企業、核心區緩沖區旅游設施和水電設施等四類聚焦問題2518個。

問責也史上最嚴。單2018年前9個月，各地共調查處理了14000多個涉及自然保護區的問題線索，追責問責900人，其中廳級干部6人，處級干部150多人。

自然保護區的尷尬局面需要全面梳理。有學者提出，除了采取雷霆行動，還應進行全國自然保護區大體檢。

張洪認為，全國自然保護區應該來個大摸底，并動態管理。

如果沒有保護價值，保護區能否降格？保護對象沒了，允不允許退出？保護對象瀕危，如何加大保護力度？這些自然有松緊，這個“度”，就需要評估，動態把控，全國通盤考慮。

學界的呼吁得到了回應。

今年6月，中辦、國辦印發《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》提出，建成中國特色的以國家公園為主體的自然保護地體系。

到2020年，設立一批國家公園，完成自然保護地勘界立標并與生態保護紅線銜接，制定自然保護地內建設項目負面清單，構建統一的自然保護地分類分級管理體制。

《意見》還明確，將分類有序解決歷史遺留問題。對自然保護地進行科學評估，將保護價值低的建制城鎮、村屯或人口密集區域、社區民生設施等調整出自然保護地范圍。

張洪透露，縉云山保護區范圍也將微調。比如一個村莊一半在保護區外，一半在內，很難管理，可能會適當調出。有的地區生態系統較好，下一步會納入保護區，但總的面積不會變。

業界反映的《自然保護區條例》無法銜接等問題，也有轉機。

今年9月，崔書紅在發布會上表示，《自然保護區條例》是在1994年頒布，隨著我國生態保護事業的快速發展，《條例》部分條款已經明顯不能適應。

比如，缺乏科學的分區、分類管理制度、土地用途和土地權屬的規定不完善，自然資源產權不明晰，以及處罰力度不夠，違法成本極低，震懾作用明顯不夠等問題。

此外，《條例》在生態補償、社區共管、特許經營等方面也缺乏具體可操作性的規定。

崔書紅認為，當前最根本、最迫切的措施，是建立以國家公園為主體的自然保護地體系，在自然保護地立法的框架下，對《自然保護區條例》進行全面修訂，同時與其他相關法律、法規進行有效的銜接，為自然保護區建設和管理提供更為全面的法律保障。

問題還在不斷涌現，包括資金和管理機構。

雖然保護區生態保護資金總額可觀，但一到地方，就劃分不清楚，很多資金并沒有用在保護上。

原住民民生改善也需要資金。

例如縉云山，目前整治資金由保護區所在的三區政府承擔，生態搬遷是國家、市及區三級資金保障。當地官員建議，下一步馬上面臨的保護區內產業提檔升級，需要通過更大的空間籌集資金，讓社會參與。

機構方面，各地保護區管理局陸續與林業行政主管部門脫鉤，跨部門組建事業單位，學者呼吁，保護區管理機構不能完全改革成公益性服務型單位，如果失去行政執法功能，保護區還將是一本亂賬。

改革的十字路口

自然保護地在維護國家生態安全、保護生物多樣性、保存自然遺產和改善生態環境質量等方面發揮了重要作用。最新數據顯示，我國已建立各級各類自然保護地超過1.18萬個，保護面積覆蓋我國陸域面積的18%、領海的4.6%。

如今，這1.18萬個自然保護地正站在改革的十字路口。

去年機構改革后，“九龍治水”的局面得以改變。

新設立生態環境部和自然資源部，前者側重統一行使生態環境監測監管和執法職能，加強環境污染治理；后者側重統一行使全民所有自然資源資產管理者的職責，實現山水林田湖草整體綜合治理，其管理的國家林業和草原局，加掛國家公園管理局牌子，負責監督管理各類自然保護地。

以國家公園為主體的自然保護地體系已著手建立，未來，一個保護地只有一套機構，只留一塊牌子。

與此同時，新一輪中央生態環保督察拉開序幕，“綠盾”2019也正在進行中。

“改革的步子不能太大。”張洪腦海里滿是“自然保護地占陸域國土面積18%以上”這個比例，“我們一定要認真思考，最嚴格的保護制度怎么設計，要考慮保障基本農田和老百姓居住等因素，要仔細斟酌。”

“職能歸口后，遺留問題慢慢梳理開，然后就是建章立制，以一定之規，解決歷史遺留問題。”沈曉鐘說，今后原住民的生活條件，只會比原來好，不會比原來差。

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