破解"誰保護誰吃虧"難題！跨省生態(tài)補償新機制背后他在建言

編者按：

春和景明時，全國兩會這場“春天的盛會”即將啟幕。基于調(diào)研和思考，人大代表將把群眾訴求、痛點問題匯聚成一條條擲地有聲的建言，這些建言是推動部委履職、推動高質(zhì)量發(fā)展的重要力量，亦是全過程人民民主的鮮活注腳。

代表的建言獻策，如何成為部委的政策良方，進而落地見效？南方都市報推出專題策劃“建言的力量”，透過具體案例揭秘人大代表建議辦理背后的故事。

“建言的力量”系列報道之三

"我們祖祖輩輩守在這里，現(xiàn)在不讓砍樹、不讓打魚，養(yǎng)點豬？"赤水河上游水源涵養(yǎng)區(qū)的一位老農(nóng)的樸實追問，在全國人大代表周敬余聽起來，背后隱藏著一個真問題。

在履職調(diào)研中，周敬余多次聽到基層干部和群眾反映跨省流域生態(tài)保護中的一個困境：上游地區(qū)保護生態(tài)環(huán)境投入巨大，限制產(chǎn)業(yè)發(fā)展影響收入，下游地區(qū)享受優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品卻缺乏公平合理的補償機制，影響了上游保護生態(tài)的積極性。

作為來自貴州——長江上游生態(tài)屏障區(qū)的全國人大代表，周敬余長期關(guān)注流域生態(tài)保護與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。近年來，他通過深入水利部門、走訪基層干部群眾、調(diào)研受影響企業(yè)，深刻感受到建立科學(xué)合理生態(tài)補償機制的緊迫性。

十四屆全國人大四次會議即將召開之際，全國人大常委會辦公廳、全國人大常委會代表工作委員會舉行高質(zhì)量辦理代表建議典型案例新聞吹風(fēng)會。會上，全國人大常委會代表工作委員會公布了10個通過高質(zhì)量辦理代表建議，推動高質(zhì)量發(fā)展、解決人民群眾急難愁盼問題，增進民生福祉的典型案例。《進一步健全橫向生態(tài)保護補償機制——財政部辦理代表建議堅持問題導(dǎo)向 注重成果轉(zhuǎn)化 及時出臺政策》案例入選其中。

全國人大常委會辦公廳、全國人大常委會代表工作委員會舉行高質(zhì)量辦理代表建議典型案例新聞吹風(fēng)會。

流域上下游"保護者得不到補償、受益者不承擔(dān)成本"矛盾凸顯

在流域生態(tài)保護中，生態(tài)產(chǎn)品提供者和受益者的利益分配失衡，成為制約綠色發(fā)展的重要瓶頸。

近年來，隨著生態(tài)文明建設(shè)的深入推進，流域上下游之間利益關(guān)系需要進一步協(xié)調(diào)。上游地區(qū)為保護生態(tài)環(huán)境投入了大量人力物力財力，限制了產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間，而下游地區(qū)享受了優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品卻缺乏相應(yīng)的補償機制。這種情況不僅影響了上游地區(qū)進一步保護生態(tài)的積極性，也影響了流域整體生態(tài)安全的可持續(xù)性。

2016年國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于健全生態(tài)保護補償機制的意見》，生態(tài)補償制度建設(shè)取得重要進展。2021年，中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于深化生態(tài)保護補償制度改革的意見》，進一步強調(diào)要 "健全橫向補償機制"。

2024年國務(wù)院出臺的《生態(tài)保護補償條例》明確規(guī)定："國家鼓勵、指導(dǎo)、推動生態(tài)受益地區(qū)與生態(tài)保護地區(qū)人民政府通過協(xié)商等方式建立生態(tài)保護補償機制，開展地區(qū)間橫向生態(tài)保護補償。"

然而，政策落地仍然面臨挑戰(zhàn)。貴州省水利廳水資源管理處專家告訴周敬余，國家層面的生態(tài)補償目前主要局限于長江和黃河干流，重要支流的跨省補償機制尚未建立。現(xiàn)有大部分生態(tài)補償制度僅考慮水質(zhì)，未充分考慮水量及其他生態(tài)服務(wù)價值。

"當(dāng)時的生態(tài)補償機制，主要是針對干流，比如長江、珠江干流，但對于主要支流，沒有很詳細的規(guī)定和說明。"周敬余介紹說。

周敬余在調(diào)研中也了解到，跨省生態(tài)保護補償協(xié)議在省級層面協(xié)調(diào)困難較大。在沒有中央鼓勵政策或獎勵資金引導(dǎo)的情況下，下游地區(qū)補償意愿不強、意向性補償資金過低，上游地區(qū)較難推動協(xié)議的商定和簽署。

全國人大代表周敬余。

從基層呼聲到專業(yè)論證：希望生態(tài)補償政策更加公平合理

地處長江、珠江上游，貴州一直是兩江流域重要的生態(tài)屏障，多年來持續(xù)為下游提供了優(yōu)質(zhì)、充足的水資源，但卻一直未能獲得相應(yīng)的補償。

周敬余告訴南都記者，"2024年初，我就開始關(guān)注這個問題。當(dāng)時我意識到，貴州作為長江、珠江上游的生態(tài)屏障，承擔(dān)了巨大的保護壓力，但現(xiàn)有的補償機制主要集中在干流，對于兩江流域的重要支流，政策還未全面覆蓋。”

為了提出切實可行的建議，周敬余開展了為期數(shù)月的深入調(diào)研。他多次參加各級人大組織的調(diào)研、視察活動，廣泛收集資料，深入了解基層實際情況。他還主動拜訪專家和專業(yè)技術(shù)人員，為提出科學(xué)合理的建議尋求專業(yè)支持。

2024年9月至11月，周敬余拜訪了貴州省水利廳、省水文水資源局相關(guān)專家，了解貴州省在長江、珠江流域的水資源分配、調(diào)度及水資源費征收等情況。

“在這個過程中，我了解到了很多以前沒接觸過的專業(yè)知識，”在接受南都記者采訪時，周敬余坦言，比如以牛欄江為例，2023年以來，云南、貴州遭遇連續(xù)干旱，為了保證昆明城區(qū)生活供水和滇池生態(tài)補水，在水利部長江水利委員會的調(diào)度下，上游云南德澤水庫連續(xù)10個月減少下泄流量，造成貴州象鼻嶺等水電站來水大幅減少，企業(yè)連續(xù)虧損。盡管如此，貴州仍積極配合調(diào)度，確保牛欄江匯入長江的水量，體現(xiàn)了上游地區(qū)的責(zé)任擔(dān)當(dāng)。

在赤水河流域調(diào)研期間，基層干部群眾普遍反映，退耕還林、禁伐禁漁、限制養(yǎng)殖等措施影響了收入來源，希望獲得合理補償。一位鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記坦言："我們承擔(dān)了保護責(zé)任，但地方財政困難，基礎(chǔ)設(shè)施落后，產(chǎn)業(yè)發(fā)展又受限。"

他也走訪了受生態(tài)保護政策影響的企業(yè)，如關(guān)停的礦山、養(yǎng)殖場等。企業(yè)管理者大多都能夠理解生態(tài)保護的重要性，但也希望補償政策更加公平合理，補償資金能夠及時到位。

工作人員在湖南株洲醴陵淥水河面打撈雜草、垃圾等。淥水由江西流入湖南，贛湘兩省簽訂了《淥水流域橫向生態(tài)保護補償協(xié)議》，明確了淥水流域上下游省份各自職責(zé)和義務(wù)，搭建流域合作共治平臺。 新華社記者 薛宇舸 攝

財政部出臺政策措施，橫向生態(tài)保護補償機制取得突破

在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，周敬余在貴州省水利廳的協(xié)助下于2024年12月開始著手起草建議，起草過程中，他也得到了貴州省人大常委會的大力支持，不僅幫助聯(lián)系了財政、生態(tài)環(huán)境、發(fā)展改革、司法等領(lǐng)域的專家學(xué)者開展咨詢論證，更是對建議的科學(xué)性、可行性進行全面評估。

他建議，一方面，加大縱向補償力度。在中央水利發(fā)展資金中，安排生態(tài)補償資金用于水資源保護、水生態(tài)修復(fù)等支持貴州改善生態(tài)環(huán)境的項目。

另一方面，建立跨省流域橫向生態(tài)保護補償機制。鑒于水資源的流動性特征，建議從國家層面推動跨省流域橫向生態(tài)保護補償機制研究，特別是對跨省、跨流域?qū)嵤┧Y源調(diào)度的河流。

他還建議以現(xiàn)行國家流域水行政管理機構(gòu)為主導(dǎo)，協(xié)調(diào)流域內(nèi)各省市相關(guān)利益和責(zé)任，采取流域上下游 "雙向補償" 模式，建立跨省流域橫向生態(tài)保護補償機制。

2025年兩會期間，周敬余正式提交了這份建議。讓他印象深刻的是，建議提交后沒多久財政部一位工作人員的一通來電。周敬余回憶道，“當(dāng)時我們通話了20多分鐘。因為我不是這個專業(yè)的，有些政策細節(jié)不太懂，我就在電話里問。那位工作人員非常有耐心，詳細地給我解釋了國家正在研究制定的橫向補償機制意見，以及我的建議是如何被吸納的。”

這通電話，讓周敬余感受到了承辦單位的認真負責(zé)。“他們不僅給了我書面答復(fù)，還在電話里把政策背景和未來打算跟我講得明明白白。這讓我對建議的落實充滿信心。”

建議落地的速度也大大超出周敬余的預(yù)期。沒多久，2025年6月，財政部會同多部門聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于進一步健全橫向生態(tài)保護補償機制的意見》。

“說實話，這比我想象的快多了，”周敬余向南都記者介紹，“這可能不是我一個人的功勞，而是國家正好也在考慮這個問題。但我的建議能在這個過程中起到一點推動作用，能被國家部委充分吸納，這讓我作為代表的成就感非常強。”

他也表示，在這份《意見》第二章中，他提出的加大縱向補償力度和建立跨省流域橫向生態(tài)保護補償機制更是進一步得到明確回應(yīng)。他感嘆道："《意見》的出臺，為貴州帶來了深遠影響，我滿懷期待地希望西江流域跨省生態(tài)補償協(xié)議能夠順利簽訂。"

《意見》的出臺，直接推動了貴州跨省流域生態(tài)補償機制的完善。周敬余介紹，目前貴州不僅穩(wěn)步搭建起了烏江流域渝黔橫向生態(tài)保護補償機制的框架，還推動了云貴川三省赤水河流域下一輪補償協(xié)議的加快磋商。

“這不僅僅是一紙協(xié)議，”周敬余強調(diào)，“更重要的是，它回應(yīng)了基層群眾的呼聲，真正讓‘誰保護誰吃虧’變成了‘誰保護誰受益’。”

對于未來，周敬余表示將繼續(xù)關(guān)注跨省生態(tài)補償機制的落地效果。"下一步，我將繼續(xù)關(guān)注這個政策具體落地的效果，看它到底能不能給我們老百姓帶來實實在在的變化。"

除了流域生態(tài)補償，周敬余還關(guān)注其他環(huán)境議題。去年，他還曾就清潔能源發(fā)展、能源綠色低碳轉(zhuǎn)型、綠色電網(wǎng)建設(shè)等議題，提出利于清潔能源發(fā)展、加大投入、優(yōu)化電網(wǎng)項目審批流程等建議。

“代表的作用，就是要把基層的痛點、難點問題帶上去，”他說，“只有沉下心來扎根基層，多和群眾溝通，才能發(fā)現(xiàn)真正的問題。雖然有時候提建議也會遇到部門的難處，比如政策限制等，但只要建議切中要害，符合國家發(fā)展方向，就一定能得到重視和解決。”

展望未來，周敬余表示將繼續(xù)關(guān)注生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域，周敬余表示，"作為一名人大代表，我將繼續(xù)關(guān)注這一問題，積極履職盡責(zé)，為推動生態(tài)文明建設(shè)貢獻自己的力量。"

【代表手記】：

代表的作用，就是要把基層的痛點、難點問題“帶上去”。雖然有時候提建議也會遇到部門的難處，但只要建議切中要害，符合國家發(fā)展方向，就一定能得到重視和解決。——周敬余

采寫：南都N視頻記者王瑋 發(fā)自北京