避免“千鎮(zhèn)一面”，上海出臺地方性法規(guī)保護傳承歷史文化名鎮(zhèn)

新場古鎮(zhèn)（下同）

古鎮(zhèn)如何在保護中發(fā)展？如何避免“千鎮(zhèn)一面”？3月1日起，《上海市歷史文化名鎮(zhèn)保護條例》正式實施，這部地方性法規(guī)在聚焦歷史文化名鎮(zhèn)“整體性”保護需求的同時，構(gòu)建起“管理—保護—利用—保障”四位一體的保護體系。

提供法律支撐

目前，上海共有11個中國歷史文化名鎮(zhèn)，涉及5個行政區(qū)，分別為：浦東新區(qū)新場鎮(zhèn)、川沙新鎮(zhèn)、高橋鎮(zhèn)；嘉定區(qū)南翔鎮(zhèn)、嘉定鎮(zhèn)街道；金山區(qū)楓涇鎮(zhèn)、張堰鎮(zhèn)；青浦區(qū)朱家角鎮(zhèn)，練塘鎮(zhèn)、金澤鎮(zhèn)；寶山區(qū)羅店鎮(zhèn)。

“長期以來，上海古鎮(zhèn)發(fā)展不均衡問題突出，除少數(shù)古鎮(zhèn)，如朱家角、新場等已形成特色并集聚人氣外，大部分仍面臨環(huán)境風貌退化、功能定位不清、保護利用路徑不明等挑戰(zhàn)。”市住房城鄉(xiāng)建設管理委有關部門負責同志表示，由于此前上海一直缺乏系統(tǒng)保護歷史文化名鎮(zhèn)的專門立法，難以通過統(tǒng)籌空間肌理、文化傳承、文旅融合、運營安全和古鎮(zhèn)品質(zhì)予以妥善解決。

對此，上海于2025年3月正式啟動《條例》立法工作，由市人大城建環(huán)保委、常委會法工委，市司法局、市住房城鄉(xiāng)建設管理委、市規(guī)劃資源局、市文化旅游局和市房屋管理局等單位組成立法專班。日前，《條例》已順利通過市人大常委會會議審議，定于今年3月1日起正式施行。

實行保護責任人制

古鎮(zhèn)內(nèi)的歷史建筑，記錄和見證著一座古鎮(zhèn)的歷史變遷，應當加以保護。而在歷史建筑保護修繕工作中，遇到的一大難題就是產(chǎn)權(quán)多元不清、權(quán)利主體復雜，保護工作容易出現(xiàn)相互推諉，甚至找不到保護責任人。

此次施行的《條例》則構(gòu)建權(quán)責清晰、協(xié)同高效的保護管理體系，夯實組織保障。市住房城鄉(xiāng)建設管理委有關部門負責同志說，《條例》著力打通“管理條塊分割、屬地層級偏低、社會參與不足”等體制機制性障礙，縱向上提高統(tǒng)籌協(xié)調(diào)層級，確立“市級統(tǒng)籌、區(qū)級主責、鎮(zhèn)街落實”的三級政府責任鏈條；橫向上厘清“綜合牽頭、專業(yè)管理、部門聯(lián)動”的部門職責網(wǎng)絡，明確市住房城鄉(xiāng)建設管理部門和區(qū)歷史文化名鎮(zhèn)保護管理部門的綜合管理職責，以及文物管理、規(guī)劃資源等部門和機構(gòu)的工作職責；此外，在社會面上鼓勵和支持社會力量參與保護工作，構(gòu)建“政府引導、市場運作、公眾參與”的多元共治生態(tài)。

《條例》還引入“保護責任人”制度，明確“歷史文化名鎮(zhèn)保護范圍內(nèi)實行歷史建筑保護責任人制度”，并細化保護責任人及使用人的保護責任。比如，要按照歷史建筑具體保護要求，進行日常維護和修繕，確保消防等設施設備的正常使用等，而歷史建筑的使用人應當配合保護責任人履行保護責任。

“全域全要素”保護

參與《條例》起草工作的華東建筑設計研究院有限公司副總經(jīng)理、副總建筑師宿新寶談到了這樣一個問題：曾經(jīng)有過名鎮(zhèn)雖然保護了古橋，卻沒有保護好名鎮(zhèn)的河湖環(huán)境和水系，導致古橋變成了一座旱橋。

對此，此次《條例》將保護對象從“建筑”拓展到涵蓋河湖水系、其他歷史環(huán)境要素的“全域全要素”，并明確歷史文化名鎮(zhèn)的整體保護要求及具體保護措施，細化保護范圍內(nèi)的建設活動、戶外設施設置以及相關標準規(guī)范適用等具體要求。

比如，《條例》明確“歷史文化名鎮(zhèn)保護范圍內(nèi)的建設活動，應當符合相關標準和規(guī)范的要求。確因歷史文化名鎮(zhèn)保護需要，有關建筑間距、退讓、密度、面寬、綠地率、交通、市政配套等無法達到標準和規(guī)范的，有關部門應當按照環(huán)境改善和整體功能提升的原則，制定適合歷史文化名鎮(zhèn)保護的技術(shù)規(guī)定”。

為了建立系統(tǒng)化保障機制，《條例》還明確保護資金納入各級財政預算，允許按實際提高設施建設維護標準，筑牢立法實施支撐。

開辟創(chuàng)新發(fā)展彈性空間

保護不是簡單封存，而是要量體裁衣式“以用促保、以保促用”。市住房城鄉(xiāng)建設管理委有關部門負責同志說，《條例》專門用一個章節(jié)來講“傳承利用”。比如，《條例》明確加強歷史文化資源挖掘，鼓勵講好名鎮(zhèn)故事，支持非物質(zhì)文化遺產(chǎn)活態(tài)保護傳承，促進老字號傳統(tǒng)技藝傳承與品牌傳播；推動文旅融合發(fā)展，支持歷史文化名鎮(zhèn)提升旅游業(yè)態(tài)，打造高品質(zhì)文化休閑旅游目的地；并鼓勵運用大數(shù)據(jù)、人工智能、虛擬現(xiàn)實等現(xiàn)代信息技術(shù)，加強虛擬展示、智慧導覽、互動體驗等產(chǎn)品和場景的開發(fā)創(chuàng)新，提升歷史文化名鎮(zhèn)傳承利用數(shù)字化、智能化水平。

為避免同質(zhì)化競爭，《條例》還明確歷史文化名鎮(zhèn)保護規(guī)劃的編制要求和內(nèi)容，要求“保護規(guī)劃應當體現(xiàn)歷史文化名鎮(zhèn)的特點，維護歷史文化遺產(chǎn)的真實性和完整性，統(tǒng)籌好保護與發(fā)展的關系”。《條例》同時規(guī)定，區(qū)政府根據(jù)保護規(guī)劃組織制定歷史文化名鎮(zhèn)商業(yè)業(yè)態(tài)導則，并支持各區(qū)建立與歷史文化名鎮(zhèn)特點相適應的建設、運營、治理機制。

《條例》設定了不可逾越的保護紅線，也開辟了創(chuàng)新發(fā)展的彈性空間。宿新寶告訴記者，此前歷史建筑在活化利用時曾碰到消防設施無法按照現(xiàn)行標準和規(guī)范設置的問題。此次《條例》則明確，“確因歷史文化名鎮(zhèn)保護需要，無法按照標準和規(guī)范設置的，由區(qū)人民政府組織住房城鄉(xiāng)建設管理、規(guī)劃資源、文物管理、房屋管理、消防救援等部門和機構(gòu)，編制防火安全保障方案。市住房和城鄉(xiāng)建設管理部門、市消防救援機構(gòu)應當對防火安全保障方案的編制加強技術(shù)指導”，相當于可以“一事一議”。

從“誰來管”“保什么”“怎么用”到“如何保障”，《條例》構(gòu)建了一個完整制度閉環(huán)。市住房城鄉(xiāng)建設管理委有關部門負責同志說，《條例》的頒布實施標志著上海的歷史文化名鎮(zhèn)保護工作從此進入了法治化、系統(tǒng)化、精細化的新階段，為守護好上海這座國家歷史文化名城的“鎮(zhèn)之瑰寶”，賡續(xù)城市文脈，賦能高質(zhì)量發(fā)展，提供堅實而有力的法治支撐。

原標題：《避免“千鎮(zhèn)一面”，上海出臺地方性法規(guī)保護傳承歷史文化名鎮(zhèn)》

欄目編輯：金志剛

本文作者：新民晚報 裘穎瓊

題圖來源：裘穎瓊 攝

圖片來源：裘穎瓊 攝