周詠梅：控制暴力沖突是國家治理的第一要務

題記：2025年12月5日，北大國發院、中國經濟研究中心（CCER）與南南學院聯合主辦承澤論壇第48期暨《沖突與發展：埃塞俄比亞政治、經濟與社會研究》新書悅讀會。本文根據北大國發院、南南學院實踐教授，南南學院全球伙伴關系主任周詠梅的主題演講整理。

2000年至2007年，我受世界銀行委派在西非工作。那時的埃塞俄比亞（以下簡稱“埃塞”）正處于快速增長期。當時擔任埃塞總理的梅萊斯非同凡響，他的政策深受東亞發展型國家模式的啟發，包括中國的發展經驗。因此埃塞的許多政策會讓我們中國人有熟悉感。

在經濟政策上，他強調政府在產業政策、基礎設施建設和農業現代化中強力介入，通過依托農業的工業化路徑與大規模公共投資來推動增長。同時，將有限的國家資源集中投入到提升生產力和推動結構轉型的關鍵領域。這也呼應了林毅夫老師常提的“結構性轉型”。此外，埃塞的土地制度與中國相似，保持國有屬性，將其作為國家調控發展的重要工具，這在全球范圍內較為少見。

在政治上，埃塞實行高度集中的權力結構，保證了長期規劃和跨周期改革的空間。當時的執政黨埃塞俄比亞人民革命民主陣線（EPRDF）的組織網絡深入社會最基層，為發展計劃的執行提供了有力支撐。

如何理解埃塞國內的武裝沖突？

埃塞曾享有近20年的和平發展與快速發展。然而，2023年我首次到埃塞調研時，因北部沖突未能前往北部地區。

北部是埃塞文明的發源地，本是調研重點，但2020年11月提格雷州與聯邦政府的矛盾爆發后，沖突迅速蔓延全國。以提格雷戰爭為中心的內戰呈現多中心、多派系、長期低烈度并偶發升級的狀態，造成了嚴重的人道主義危機。根據一些國際組織的估算，2020-2022年間提格雷戰爭導致的平民死亡數量約30萬到80萬人，另有數百萬人流離失所。2021年，埃塞因內戰而首次被列入世界銀行“沖突與脆弱國家”名單。

埃塞國內武裝沖突的深層原因是什么？是未完成的國家建構——以族群為基礎的聯邦制未能將不同族群整合為一個政治共同體。

埃塞的族群構成復雜，共有80多個民族。提格雷族僅占總人口的8%，但因為是文明發源地，政治影響力歷來突出。阿姆哈拉族人口占30%，長期在國家治理中占主導。人口最多的奧羅莫族約占40%，但長期缺乏政治話語權。2018年阿比政府上臺是奧羅莫人首次任總理，族群政治地位隨之提升。此外還有索馬里族等較小族群及南方少數民族。

有宏觀經濟學家提出“族群碎片化指數”，指一個國家隨機抽取兩人屬于不同族群的概率。指數為0表示高度同質，如日本、韓國；指數為1則極端多元。中國約為0.15，埃塞則為0.72。

高碎片化指數意味著結構性治理挑戰：如果各族群未融合、未建立統一的“埃塞俄比亞人”認同，那么就容易因經濟壓力和外部沖擊而使矛盾激化，甚至引發暴力。埃塞各族群融入國家體系的時間先后不同，政治地位也差異顯著，權力與資源分配長期失衡，這一挑戰始終存在。

或許有人問：該國族群多元歷來如此，為何近年才爆發激烈沖突？原因在于，歷史上不同時期，埃塞曾有多種凝聚力量，例如埃塞正教曾是國家建構基礎，國民共同認同正教，但后來信仰伊斯蘭教的東南部并入國家版圖后，削弱了埃塞正教作為國家建構基礎的角色。

埃塞是非洲較早發展出文明并建立起穩固王權的國家。長期以來，發端于北部高原的埃塞正教、所羅門世系是該國國家建構的核心。19世紀中期起，北部所羅門世系以軍事手段整合了曾經對立的各政治體，同時抵抗歐洲侵略以確保獨立。這一歷史進程奠定了現代埃塞的國家版圖，形成多元一體的國家結構，但也導致國家權力集中、民族關系緊張等問題，使民族身份與政治權利成為埃塞國家建構的主題。

二戰結束后，民族問題不斷發酵，由此產生的地區分離主義、農民起義、社會精英爭取政治權利等問題成為影響埃塞政治的關鍵。20世紀70年代，門格斯圖政變后的軍政府延續了中央集權傳統和阿姆哈拉霸權，使族群民族主義和由此產生的民族分離主義持續發酵，埃塞陷入內戰。

1995年，埃塞憲法確立了族群聯邦制，即根據族群分布進行聯邦行政區域劃分，旨在通過創造同質性較強的較小地域單位，來滿足各州內部利益訴求、減少不同群體間的沖突，贏得和平和經濟發展。這是一項突破性制度嘗試。

族群聯邦制的核心是以族群自治換取國家統一認同，避免分裂。該制度確實削弱了阿姆哈拉族的霸權。但在實踐中，執政的埃塞俄比亞人民革命民主陣線在權力與資源分配上未能實現平等，加劇了不同民族之間、聯邦與地方之間的矛盾。尤其是占人口40%的奧羅莫族長期未能掌握核心權力，尤為不滿。

梅萊斯政府選擇的“發展型國家”模式依賴權力集中和資源統一配置，以推進基建和工業化。但是，發展型國家模式與聯邦制的分權自治在本質上存在沖突，二者形成很大張力。此外，族群聯邦制本身強化了族群認同，國家認同卻被削弱。

2018年阿比政府上臺，奧羅莫人首次擔任總理，該族群政治地位提升。阿比政府初衷良好，推行了一系列政策。經濟上推動私有化改革，允許外資進入原由政府壟斷的部分行業，以促進發展。外交上，與長期敵對的鄰國厄立特里亞實現和解，阿比因此獲諾貝爾和平獎。政治上，阿比政府對反對派更加寬容。梅萊斯政府時期流亡海外的許多反對派和政治犯被允許回國。

阿比政府解散了埃塞俄比亞人民革命民主陣線，計劃組建整合全國各政治力量的繁榮黨。但占人口8%的提格雷族反對，擔心強大的單一政黨建成后，本族自治權受威脅，因此拒絕加入，這成為沖突的重要誘因。隨后疫情中關于大選的爭議進一步激化矛盾，最終引發大規模武裝沖突。

縱觀歷史可見，埃塞這樣一個族群多元的國家始終處于脆弱的平衡中。歷任領導者試圖在經濟分配、政治權力分享和暴力管控等方面尋求平衡。經典的國家定義認為國家是強制力的壟斷者，但在很多國家并非如此，埃塞各族都有自己的的權力機構和武裝力量。如果一個社會里多個組織都具備暴力能力，且未獲相應經濟與政治地位，社會失衡便成常態。

多元化是先天條件，治理是后天努力

族群多元是埃塞的先天條件。這對于國家治理是一項巨大挑戰——如何讓不同族群、身份認同、語言、宗教信仰的民眾共處一國，關鍵在于后天的制度構建與實踐。這正是我今天演講的核心觀點：控制暴力沖突是族群多元國家治理的第一要務。

全球許多國家都在探索有效的治理路徑，以期實現暴力管控，從而獲得和平與發展。2012年至2014年，我曾在世界銀行負責脆弱國家組(Fragile States Group)，基于工作經驗我總結了一些族群多元國家可借鑒的治理路徑與政策工具。

第一， 構建共同的政治身份。

坦桑尼亞在這方面可作為示范。該國族群極為多元，碎片化指數高達0.93。但獨立后的首任總統高度重視通過語言與教育政策構建“坦桑尼亞人”身份認同，而非強化族群認同。坦桑尼亞推廣斯瓦希里語，并通過公共教育體系潛移默化塑造國家認同，可視為系統性的國家認同培育。因此，該國未爆發類似埃塞的大規模族群沖突。

第二， 政治權力分享機制。

許多國家通過構建多元權力分享機制實現族群治理。埃塞的族群聯邦制是其中一種。

印度的語言碎片化指數高達0.86，沒有全國通用語，甚至紙幣上都印有16種官方語言，可見治理難度之大。印度的解決方案是：一方面允許各民族、各邦使用本族語言，保留文化特色；另一方面建立聯邦精英公務員隊伍作為國家“黏合劑”。印度每年從十多萬申請者中選拔約100人進入聯邦公務員體系，分配至全國各邦并要求終身在崗。這些公務員常被派往與原籍文化語言完全不同的地區，長期服務聯邦，成為維系國家統一的精英力量。

加拿大實行非對稱聯邦制。魁北克以法語為主，自治權高于其他英語省份。這一制度也有脆弱性，魁北克獨立公投曾險些通過。這種非對稱聯邦制也是族群多元國家的常用機制。

波黑是一個典型例子。南斯拉夫解體后，該國三大族群共處困難。治理困境之一體現在中央銀行行長必須由外國人擔任，因為族群間互不信任。最終解決方案是每個族群委派一名副行長，行長由IMF指定的外國人擔任，以保證中立。

選舉制度中的權力分配設計也至關重要。在族群多元國家，“簡單多數制”往往不適用，因為少數民族候選人難以獲勝。因此許多國家采用“比例代表制”，議會席位按族群人口比例分配。這被視為更公平的權力分配方式。

此外，部分國家在內閣組建中也采取權力分享策略。非洲有些國家內閣設80多個部長、副部長職位，旨在通過職位分配實現族群與政治平衡。印度尼西亞和阿富汗等國存在一種現象：競選總統獲勝后，邀請對方領導人擔任副總統或國防部長。從傳統治理看這難以理解，但這是族群多元國家為實現妥協、維持穩定而采取的策略。印尼前總統曾說，只有通過這種跨黨派合作，才能確保立法通過；否則會陷入類似美國的政治僵局。

中央與地方分權也是一種常用機制，不僅限于聯邦制國家。如中國、印尼等單一制國家，也通過財政分權、官員任命等方式實現權力平衡。這也是族群多元國家可選的路徑。

第三， 資源分配機制。

資源分配機制同樣關鍵。以尼日利亞為例，該國族群眾多、宗教多元，石油資源集中在少數州。為此，尼日利亞制定了明確的資源稅分配公式，規定聯邦、州及地方政府的比例，每三個月分配一次。這種分配機制也是許多族群多元國家的治理方式。

埃塞治理模式與經濟展望

展望埃塞的未來治理，挑戰依然很多。族群多元的核心問題仍在，而族群聯邦制作為一項突破性嘗試，本質上是缺乏更好方案下的權宜之計。雖然目前效果有限，但尚未出現更優替代。

作為外部觀察者，我認為這種制度妥協是當前不得不接受的現實。長期來看，希望埃塞領導者能具備坦桑尼亞前總統尼耶雷那樣的智慧，通過教育、資源均衡分配等舉措，逐步培育統一的國民認同，但這無疑是一項長期的、系統的工程。

對于計劃或已在埃塞經營的中國企業，應如何應對？我們已看到許多中企撤離沖突區域。這不僅是安全考慮，也因戰爭導致埃塞財政壓力大增，政府為增收向企業征收高額稅費，營商環境明顯惡化。從這個角度看，埃塞正與周邊的肯尼亞、坦桑尼亞、盧旺達、烏干達等國競爭，爭取留住投資者。

因此，中國企業赴埃塞投資應有合理預期。十幾年前那種“大躍進”心態已不適用，而需保持穩健審慎，做好風險管控與安全管理。而且，中企要對聯邦制下聯邦與地方政府的政策協調難題有所了解和預期。例如，我們在東方工業園和哈瓦薩的調研發現，部分州政府對聯邦政府的投資政策不認同甚至不配合。聯邦內部部門之間也存在政策矛盾，如招商辦與財政部、稅務部協調不暢，中國企業需提前做好準備。

沖突與脆弱平衡是許多族群多元國家的常態。走出去的中國企業需要理解當地沖突的深層原因，然后對這種狀態建立充分預期。

整理：白堯 | 編輯：王賢青