美國最高法院關稅案判決全文（中文翻譯）

來源 |國際法實踐與批判

美國最高法院多數意見判決全文的中文翻譯，供大家參考使用。協同意見和反對意見太長，大家可自行參考英文原文。

特朗普關稅案判決英文鏈接:

https://www.supremecourt.gov/opinions/25pdf/24-1287_4gcj.pdf

特朗普關稅案判決分析請參考：美最高院宣布特朗普IEEPA關稅違法！

引用格式：607 U. S. ____ (2026) 1法庭意見

提示：本意見在收錄于《美國判例報告》（United States Reports）正式出版前，可能會經過正式修訂。請讀者就任何排版或其他格式錯誤，告知美國最高法院裁決報告員（Reporter of Decisions, Supreme Court of the United States, Washington, D. C. 20543; 郵箱）。

美國聯邦最高法院

案件編號：Nos. 24-1287 和 25-250

LEARNING RESOURCES, INC.等，請愿人 v. (訴)唐納德·J·特朗普（DONALD J. TRUMP），美國總統，等。案件編號：24-1287 針對美國哥倫比亞特區巡回上訴法院判決前調卷復審令之案件

唐納德·J·特朗普（DONALD J. TRUMP），美國總統，等，請愿人 v. (訴) V.O.S. SELECTIONS, INC. 等。案件編號：25-250 針對美國聯邦巡回區上訴法院調卷復審令之案件

[2026年2月20日]

首席大法官羅伯茨（ROBERTS）宣布法院判決并撰寫法庭意見，但第 II-A-2 部分和第 III 部分除外。

本院在此裁定，《國際緊急經濟權力法》（International Emergency Economic Powers Act, 簡稱 IEEPA）是否授權總統征收關稅。

A

就任后不久，特朗普總統試圖應對兩項外國威脅。第一項是來自加拿大、墨西哥和中國的非法藥物涌入。見第 10886 號總統公告，90 Fed. Reg. 8327 (2025)；第 14193 號行政令，90 Fed. Reg. 9113 (2025)；第 14194 號行政令，90 Fed. Reg. 9117 (2025)；第 14195 號行政令，90 Fed. Reg. 9121 (2025) 。第二項是“巨大且持續”的貿易逆差。見第 14257 號行政令，90 Fed. Reg. 15041 (2025) 。總統判定，第一項威脅已“造成了公共衛生危機”（90 Fed. Reg. 9113），而第二項威脅已“導致了美國制造業基地的空心化”并“破壞了關鍵供應鏈”（同上，第15041 頁）。他援引其在《國際緊急經濟權力法》（IEEPA）下的職權予以應對。

IEEPA頒布于 1977 年，賦予總統應對重大外國威脅的經濟工具。91 Stat. 1626 。根據 IEEPA 采取行動時，總統必須確定存在主要源自“美國境外”，且對美國國家安全、外交政策或經濟構成“異常且特別的威脅” 。50 U. S. C. §1701(a) 。此外，他必須根據《國家緊急狀態法》“宣布進入國家緊急狀態” 。同上；見 90 Stat. 1255 。隨后，他可以“通過指示、許可或其他方式”，采取以下行動以“處理”該威脅：

“調查、在調查期間予以凍結、規制、指示并強制執行、使之無效、廢止、防止或禁止涉及以下內容的任何獲取、持有、扣留、使用、轉讓、撤回、運輸、進口或出口，或交易，或行使任何權利、權力或特權，或涉及任何外國或其國民在其中擁有任何權益的任何財產的交易。” 見 §§1701(a), 1702(a)(1)(B) 。

特朗普總統針對毒品走私和貿易逆差兩項其認定為“異常且特別”的威脅，均宣布進入國家緊急狀態，并將之視為“異常且特別”的威脅。隨后，他針對每項威脅征收了關稅。關于毒品走私關稅，總統對大多數加拿大和墨西哥進口商品征收了 25% 的關稅，對大多數中國進口商品征收了 10% 的關稅。關于貿易逆差（或“對等”）關稅，總統對“來自所有貿易伙伴的所有進口商品”征收了至少 10% 的關稅。數十個國家面臨更高的稅率。此外，這些關稅的征收不顧任何現行貿易協定。

自征收每組關稅以來，總統發布了多次上調、下調及其他調整。在對中國商品征收 10% 的毒品走私關稅一個月后，他將稅率提高至 20% 。見第 14228 號行政令，90 Fed. Reg. 11463 (2025) 。一個月后，他取消了 800 美元以下中國商品的法定豁免。見第 14256 號行政令，90 Fed. Reg. 14899 (2025) 。在征收對等關稅不到一周后，總統將中國商品的稅率從 34% 提高至 84% 。見第 14259 號行政令，90 Fed. Reg. 15509 (2025) 。就在次日，他進一步將稅率提高至 125% 。見第 14266 號行政令，90 Fed. Reg. 15625, 15626 (2025) 。這使得大多數中國商品的總實際關稅稅率達到 145% 。總統還多次將各類商品移入或移出對等關稅框架。參見，例如，第 14360 號行政令，90 Fed. Reg. 54091 (2025)（豁免牛肉、水果、咖啡、茶、香料和部分肥料的對等關稅）；第 14346 號行政令，90 Fed. Reg. 43737 (2025) 。此外，他還發布了各種其他調整。參見，例如，第 14358 號行政令，90 Fed. Reg. 50729, 50730 (2025)（延長“暫停對中國進口商品征收提高后的對等關稅”的期限）。

B

Learning Resources案件的請愿人和 V.O.S. Selections 案件的相對人提起訴訟，指稱 IEEPA 并未授權實施對等關稅或毒品走私關稅。Learning Resources 案的原告——兩家小型企業——在美國哥倫比亞特區聯邦地區法院提起訴訟。V.O.S. Selections 案的原告——五家小型企業和 12 個州——則在美國國際貿易法院（CIT）提起訴訟。

政府動議將 Learning Resources 案移送至 CIT 。政府辯稱，根據《美國法典》第 28 編第 1581(i)(1) 條，地區法院缺乏管轄權，該條規定對于“針對”政府提起且“源于任何規定關稅”或其“行政管理與執行”的“美國法律的任何民事訴訟”，CIT 擁有“專屬管轄權” 。地區法院駁回了該動議，并批準了原告關于初步禁令（preliminary injunction）的動議，結論是 IEEPA 并未授予總統征收關稅的權力。見 784 F. Supp. 3d 209 (DC 2025) 。

在 V.O.S. Selections 案中，CIT 批準了原告的簡易判決（summary judgment）動議。見 772 F. Supp. 3d 1350 (2025) 。聯邦巡回區上訴法院通過全院庭審（en banc），在相關部分維持了原判。見149 F. 4th 1312 (2025) 。該法院首先認定 CIT 擁有專屬管轄權，因為原告的主張源于對《美國協調關稅表》（HTSUS）的修訂。同上，第 1329 頁。在實體問題上，該法院同意 CIT 的觀點，即 IEEPA 授予的“規制進口”權力并不授權實施被質疑的關稅，因為這些關稅“在范圍、金額和持續時間上均不受限制” 。同上，第 1338 頁。坎寧安（Cunningham）法官發表同意意見（代表四位法官），理由是 IEEPA 未授權總統征收任何關稅。同上，第 1340 頁。塔蘭托（Taranto）法官發表反對意見（代表四位法官），結論認為 IEEPA 授權了被質疑的關稅。同上，第 1348 頁。

政府就 V.O.S. Selections 案提交了加快審理的動議和調卷復審請愿書，而 Learning Resources 案的原告則提交了判決前調卷復審（certiorari before judgment）請愿書。我們批準了上述動議和請愿書，并將案件合并審理。見606 U. S. 1050 (2025)。

II

基于《國際緊急經濟權力法》（IEEPA）第 1702(a)(1)(B) 條中被另外 16 個單詞隔開的兩個詞——“規制”（regulate）和“進口”（importation）——總統主張其擁有獨立權力，可以對來自任何國家的任何產品，以任何稅率、在任何時間內征收進口關稅。這些詞語無法承受如此之重。

A

1

《憲法》第一條第八款規定了立法分支的權力。該條款的第一項明確規定：“國會有權規定并征收稅金、關稅、進口稅和消費稅（Taxes, Duties, Imposts and Excises）。” 這一權力排在首位并非偶然。亞歷山大·漢密爾頓（Alexander Hamilton）解釋說，征稅權是“擬授予聯邦的各項職權中最重要的一項”。見《聯邦黨人文集》第 33 篇，第 202-203 頁（C. Rossiter 編，1961 年版）。它既是“毀滅之權”，見McCulloch v. Maryland, 4 Wheat. 316, 431 (1819)；也是一種“對國家的生存和繁榮至關重要”的權力——即“整個國家結構賴以建立的一項偉大權力”。見Nicol v. Ames, 173 U. S. 509, 515 (1899)。

征收關稅的權力“非常明確地……屬于征稅權的一個分支”。Gibbons v. Ogden, 9 Wheat. 1, 201 (1824)。畢竟，“關稅是對進口貨物和服務課征的一種稅”。國會研究服務部（CRS），C. Casey，《美國關稅政策：概述》第 1 頁（2025 年）。此外，關稅具有“增加財政收入”的功能，West Lynn Creamery, Inc. v. Healy, 512 U. S. 186, 193 (1994)——而這正是稅收的定義性特征，United States v. Kahriger, 345 U. S. 22, 28, and n. 4 (1953)；Sonzinsky v. United States, 300 U. S. 506, 514 (1937) 。事實上，制憲者們曾預料到，政府在“很長一段時間內將……主要依賴”關稅作為收入來源。見《聯邦黨人文集》第 12 篇，第 93 頁（A. Hamilton）。因此，第一屆國會對征稅權的首次行使（也是其通過的第二部法律，緊隨關于新任官員宣誓的法律之后）便是一部關稅法，也就不足為奇了。見 1789 年 7 月 4 日法案，第 2 章，1 Stat. 24 。

制憲者們意識到征稅權的獨特重要性，且剛剛經歷過一場在很大程度上由“無代表，不納稅”引發的革命，因此他們規定“唯有”國會才擁有“取用民財的權限”。《聯邦黨人文集》第 48 篇，第 310 頁（J. Madison）；另見《獨立宣言》第 19 條。他們要求“所有征收稅收的法案均應由眾議院提出”。《美國憲法》第一條第七款第一項。通過這種方式，他們確保了只有眾議院能夠“提出支持政府所需的供應，從而削減了其他分支所有過度的特權”。《聯邦黨人文集》第 58 篇，第 359 頁（J. Madison）。他們并未將征稅權的任何部分授予行政分支。見Nicol, 173 U. S., 第 515 頁（“全部征稅權歸屬于國會”）。

因此，政府不得不承認，總統在和平時期并不享有征收關稅的固有權力。口頭辯論筆錄第 70-71 頁。而且，政府并未辯稱被質疑的關稅是行使總統戰爭權力的行為。畢竟，美國并未與世界上每一個國家處于交戰狀態。相反，政府完全依賴于《國際緊急經濟權力法》（IEEPA）。政府將“規制”和“進口”這兩個詞解讀為國會對關稅政策制定權的廣泛授權——即授權總統可以對來自任何國家的任何產品征收數額和期限均不受限制的關稅。見《美國法典》第 50 編第 1702(a)(1)(B) 條。

2

長期以來，我們一直對“從模糊的法律條文中解讀出”國會權力的非同尋常授權表示“審慎”。見West Virginia v. EPA, 597 U. S. 697, 723 (2022)（援引Utility Air Regulatory Group v. EPA, 573 U. S. 302, 324 (2014)）。例如，在Biden v. Nebraska, 600 U. S. 477 (2023) 一案中，我們拒絕將適用于經濟援助計劃的“豁免或修改”法律或監管規定的授權，解讀為取消 4,300 億美元學生貸款債務的權力授權。同上，第 494 頁（援引20 U. S. C. §1098bb(a)(1)）。在West Virginia v. EPA 一案中，我們拒絕將確定“最佳減排系統”的授權解讀為強制全國范圍從使用煤炭轉型的權力授權。

此外，在National Federation of Independent Business v. OSHA, 595 U. S. 109 (2022)（法院整體意見）案中，我們拒絕將確保“安全且衛生的工作條件”的授權解讀為向 8,400 萬美國人強制推行疫苗接種令的權力授權。同上，第 114、117 頁（援引29 U. S. C. §651(b)）；并參見，例如，Alabama Assn. of Realtors v. Department of Health and Human Servs., 594 U. S. 758, 764-765 (2021)（法院整體意見）；King v. Burwell, 576 U. S. 473, 485-486 (2015)；Utility Air, 573 U. S., 第 324 頁。

我們將其中幾起案件描述為“重大問題”（major questions）案件。見Nebraska, 600 U. S., 第 505 頁；West Virginia, 597 U. S., 第 732 頁；另見FDA v. Brown & Williamson Tobacco Corp., 529 U. S. 120, 159 (2000)（援引 S. Breyer，《司法審查中的法律與政策問題》，載于《行政法評論》第 38 卷，第 363、370 頁（1986 年）。在上述每一案件中，政府均在法律依據不明的情況下主張廣泛且擴張性的權力。并且在每一案件中，從“定義上的可能性”來看，法律條文或許可以被解讀為授權了所主張的權力。但“語境”提示了“懷疑”。這種語境不僅包括法律內部的其他措辭，還包括“憲法結構”和“常識”。 “權力分立原則以及對立法意圖的實際理解”均表明，國會不會通過模糊的語言授予“極具后果性的權力”。

當所謂的授權涉及國會核心的“財政權”（power of the purse）時，這些考量因素的應用力度尤為強勁。在使用這一“最完整且最有效的武器”時固有的“基本且具后果性的權衡”，國會“很可能……希望為自己保留” 。如果國會要將該武器讓渡給另一個分支，“合理的解釋者”會預期其“清晰地”表達此意。

常識所揭示的，國會的實踐亦予以證實。當國會授權其關稅權力時，均采用了明確的措辭，并受到嚴格的限制。國會在授予征收關稅權力的法令中，一貫使用“關稅”（duty）之類的詞語。（海關“關稅”即“對運入美國的貨物課征的聯邦稅”。見《布萊克法律詞典》第 638 頁（2024 年第 12 版））。參見，例如，《美國法典》第 19 編第 1338(d) 條（“稅率”）；第 2132(a) 條（“以關稅形式……征收的臨時進口附加稅”）；第 2253(a)(3)(A) 條（“對進口商品征稅”）；第 2411(c)(1)(B) 條（“關稅或其他進口限制”）。國會還限制了關稅的金額和持續時間。參見，例如，第 1338(d) 條（50% 的上限）；第 2132(a) 條（15% 的上限，150 天的時間限制）；第 2253(e) 條（50% 的上限，一年后逐步降低的要求）。此外，國會還將行使關稅權力的前提設定為嚴苛的程序性要件。參見，例如，第 2252 條（由美國國際貿易委員會進行調查、舉行公開聽證會、提交調查結果報告及建議）；第2411-2414 條（由美國貿易代表進行調查、與相關國家和利害關系方進行磋商、公布調查結果）。

在這種清晰且有限的授權背景下，政府卻將IEEPA 解讀為賦予總統單方面征收不受限制關稅的權力。此外，根據這一解讀，總統將不受其他關稅法令中重大程序限制的約束，并可隨意發布令人眼花繚亂的一系列調整。見前文第 3 頁。開啟這一非同尋常權力的全部條件僅需總統宣布進入緊急狀態，而政府聲稱該宣布是不可審查的。聯邦當事人辯論簡報第 42 頁。而約束該權力行使的唯一途徑是國會中達到足以推翻總統否決權的多數票。參見《美國法典》第 50 編第 1622(a)(1) 條（規定終止國家緊急狀態需要通過一項“經頒布為法律”的“共同決議案”）。

這一觀點若被采信，將意味著總統在關稅政策上的職權發生了“轉型式的擴張”，West Virginia, 597 U. S., 第 724 頁（援引Utility Air, 573 U. S., 第 324 頁），而且正如本案中行使該職權所證明的那樣，這種擴張還波及了更廣泛的經濟領域。見國會預算辦公室，《CBO 對 2025 年至 2028 年經濟的現狀觀點》，第 5 頁（2025 年 9 月）；聯邦當事人辯論簡報第 2-3 頁。這將以不受約束的總統決策取代長期以來行政與立法分支在貿易政策上的協作。見國會研究服務部（CRS），《貿易促進授權（TPA）及國會在貿易政策中的角色》（2015 年）。國會極少通過“模糊的措辭”來實施此類根本性變革。West Virginia, 597 U. S., 第 724 頁。

同樣具有啟示意義的是，在 IEEPA 存在的“半個世紀”里，沒有任何一位總統曾援引該法來征收任何關稅——更不用說具有如此規模和范圍的關稅了。National Federation of Independent Business, 595 U. S., 第 119 頁。

與之形成鮮明對比的是，歷任總統經常為了其他目的援引 IEEPA。見國會研究服務部，C. Casey, J. Elsea, & L. Rosen，《國際緊急經濟權力法：起源、演變與應用》，第 18-21 頁（2025 年）。與此同時，他們曾援引其他法律——但從未援引過 IEEPA——來征收關稅，產品范圍從汽車輪胎到洗衣機不等。參見，例如，第 8414 號總統公告，3 CFR 115 (2009 年編纂)；第 9694 號總統公告，83 Fed. Reg. 3553 (2018)。而且那些關稅的大小或范圍“甚至完全無法企及”本案涉及的 IEEPA 關稅。Nebraska, 600 U. S., 第 502 頁（援引Alabama Assn., 594 U. S., 第 765 頁）。

第 9694 號總統公告，83 Fed. Reg. 3553 (2018)。而且，那些關稅“甚至完全無法企及”本案所涉 IEEPA 關稅的規模或范圍。

這種針對 IEEPA 關稅“歷史先例的缺失”，以及總統目前所主張的“職權之廣”，“有力地表明”了這些關稅已超出了總統的“正當權限范圍” 。總統所主張權力的“經濟和政治意義”同樣“提供了‘理由，使我們在得出“國會意圖授予此類權力”的結論前產生審慎’” 。總統在此主張的廣泛“對國民經濟的法定權力”無論從何種標準衡量都是“過分的” 。

正如政府所承認——確切地說是夸耀——的那樣，IEEPA 關稅帶來的經濟和政治后果是驚人的。政府指出，據預測，這些關稅將減少 4 萬億美元的國家赤字，且基于這些關稅達成的國際協議價值可能高達 15 萬億美元。在總統看來，“我們是一個富裕的國家”還是一個“貧窮的”國家，皆取決于此。

與這些利害關系相比，其他“重大問題”案件的涉案金額顯得微不足道。參見，例如，Nebraska，600 U. S.，第 483 頁（4,300 億美元）；Alabama Assn.，594 U. S.，第 764 頁（近 500 億美元）；West Virginia，597 U. S.，第 714 頁（“數十億美元的合規成本”）。與那些案件一樣，“一個合理的解釋者不會預料到”國會將如此“重大的政策決策”“推給另一個分支” 。

政府和主要反對意見試圖基于若干理由規避“重大問題原則”的適用。但均不具說服力。

政府首先辯稱，該原則不應適用于緊急狀態法令。但這一論點與政府此前在Nebraska案中提出的論點幾乎如出一轍。在該案中，政府主張應廣泛解釋另一部緊急狀態法令，因為其“核心宗旨”即在于提供“應對不可預見緊急情況的實質性自由裁量權” 。我們在Nebraska 案中駁回了這一論點，在此同樣予以駁回。畢竟，“緊急權力往往會點燃緊急狀態之火” 。Youngstown Sheet & Tube Co. v. Sawyer, 343 U. S. 579, 650 (1952) (Jackson, J., concurring)。時至今日，仍有數十項基于 IEEPA 宣布的緊急狀態正在生效，包括四十多年前為應對伊朗人質危機而首次宣布的緊急狀態。正如制憲者們所理解的那樣，緊急狀態可以為“篡奪”國會權力“提供現成的借口” 。Youngstown, 343 U. S., 第 650 頁 (Jackson, J., concurring)。當國會有理由擔憂其權力“從指縫中溜走”時，我們相應地完全有理由期待國會使用清晰的語言來實施無限制的授權——特別是涉及其“一項偉大權力”時。Nicol, 173 U. S., 第 515 頁。

政府和主要反對意見提出的所謂“外交事務例外論”同樣無法成立。見聯邦當事人辯論簡報第 34-35 頁；另見后文第 45-57 頁（KAVANAUGH, J., 意見）。作為一般原則，總統當然在外交事務方面享有某些“即便沒有國會授權”也擁有的“獨立憲法權力” 。FCC v. Consumers’ Research, 606 U. S. 656, 707 (2025) (KAVANAUGH, J., concurring)。而且，在許多涉及外交事務或國家安全的背景下，國會確實可能意圖在外交事務或國家安全背景下“賦予總統實質性的權力和靈活性”見后文第 48 頁（KAVANAUGH, J. 意見）（援引Consumers' Research, 606 U. S., 第 706 頁 (KAVANAUGH, J. 協同意見)）。但在涉及關稅時，試圖“翻轉”“重大問題原則”下的“推定”（見聯邦當事人辯論簡報第 34 頁）幾乎沒有意義。正如政府所承認的，總統和國會在和平時期并不“享有征收關稅的并行憲法權力” 。見同上；口頭辯論筆錄第 70-71 頁。盡管關稅顯然具有外交事務影響，制憲者仍將該權力授予了“僅限國會”——Merritt v. Welsh, 104 U. S. 694, 700 (1882) 。無論對涉及外交事務的其他權力有何評價，我們都不認為國會會通過含糊的語言或在沒有謹慎限制的情況下放棄其關稅權。

政府和主要反對意見擬議的例外情況，其核心主旨似乎在于：在處理“最重大的重大問題”的法律中，模糊的授權必然應當被作廣義解釋。見聯邦當事人辯論簡報第 35 頁。但是，僅僅因為一部法律處理的是重大問題，并不意味著就應將其解讀為授權了所有可能具有“表面文本依據”的重大權力。West Virginia, 597 U. S., 第 722 頁。正是在此類案件中，我們應當警惕那些聲稱廣泛的授權——特別是國會核心權力的授權——“潛伏”在“模糊的法定文本”中的主張。同上，第 723 頁（引文內部引號省略）。重大問題原則本身并不存在所謂“重大問題例外” 。

因此，總統必須“指出明確的國會授權”，以證明其主張行使征收關稅這一非凡權力的合理性。Nebraska, 600 U. S.,第 506 頁（引文內部引號省略）。他無法做到這一點。

B

首先，《國際緊急經濟權力法》（IEEPA）授權總統“調查、在調查期間予以凍結、規制、指示并強制執行、使之無效、廢止、防止或禁止……進口或出口” 。在這一長串職權清單中，并未提及任何關于關稅（tariffs）或稅捐（duties）的內容。鑒于國會曾費心列舉了如此之多雖重大但具體的權力，這一遺漏是顯而易見的。理所當然地，如果國會有意授予征收關稅這一獨特且非凡的權力，它本應像在其他關稅法令中一貫做法那樣，作出明文規定。 “規制進口”的權力并不能填補這一空白。

“規制”（Regulate）一詞根據其通常用法，意指“固定、確立或控制；通過規則、方法或確立的模式進行調整；通過規則或限制進行指引；受準據原則或法律管轄” 。這一界定涵蓋了政府日常運作的大部分職能。的確，如果“規制”一詞如主要反對意見所暗示的那樣寬泛，那么第 1702(a)(1)(B) 條中的其他八個動詞就純屬多余之筆了。然而，“規制”在字面意義上的廣泛性，恰恰與其通常認為不包含的內容形成了鮮明對比：即征稅。

《美國法典》中充滿了授予行政機關“規制”某人或某事的法律。然而，政府無法指出任何一部法律，其中規制的權力包含了征稅的權力。例如，政府承認，盡管證券交易委員會（SEC）被明文授權“規制……證券交易”，但它不能對證券交易征稅。因此，我們深感懷疑，國會在 IEEPA 中——且僅在 IEEPA 中——會將其核心征稅權隱藏在平庸的“規制”權之后，將其與生俱來的征稅權隱藏在平常的“規制”權之中。

誠然，稅收可以實現規制目的。參見Sonzinsky, 300 U. S., 第 513 頁；Gibbons, 9 Wheat., 第 201-202 頁。但這并不意味著規制某事的權力包含了將其作為規制手段而征稅的權力。國會的實踐亦佐證了這一點。當國會同時涉及規制權與征稅權時，通常是分別且明確地表述。參見，例如，《美國法典》第 16 編第 460bbb-9(a) 條（區分了土地上的“對人員、特許經營權或私人財產征稅”的權力與“規制私人土地”的權力）；《美國法典》第 2 編第 622(8)(B)(i) 條（規定“政府資助企業”不具有“征稅權或規制州際商業的權力”）。這并不令人意外，因為“規制商業的權力”與“課稅權”是“截然不同的” 。Gibbons, 9 Wheat., 第 201 頁。國會在此并未分別授予這些權限，有力地證明了 IEEPA 中的“規制”并不包括征稅。

相反的解讀將導致 IEEPA 的部分內容違憲。IEEPA 授權總統“規制進口或出口” 。《美國法典》第 50 編第 1702(a)(1)(B) 條（強調為后加）。然而，對出口征稅是《憲法》明文禁止的。見第一條第九款第五項。

與“規制”一詞“相關聯”的“相鄰詞語”也表明，國會無意讓“規制”包含籌集財政收入的權力。參見United States v. Williams, 553 U. S. 285, 294 (2008) 。“規制”是第 1702(a)(1)(B) 條列出的九個動詞之一。每一個動詞都授權了總統在制裁外國行為體或控制從事對外貿易的國內行為體時可能采取的特定行動——例如攔截進口，或禁止交易。總統在 IEEPA 下的實踐亦證明了這一點。參見國會研究服務部，Casey，《國際緊急經濟權力法》，第 79-106 頁（表 A-3）；參見，例如，第 13194 號行政令，3 CFR 741 (2001 年編纂)攔截來自塞拉利昂叛亂政權的鉆石進口；第 12947 號行政令，3 CFR 319 (1995 年編纂)（禁止與那些“威脅破壞中東和平進程”的人員進行交易）。IEEPA 的職權均不包含籌集財政收入這一獨特且非凡的權力。而且，沒有任何一位總統曾在 IEEPA 中發現過此類權力，這一事實有力地證明了該權力并不存在。

我們并不試圖界定總統在 IEEPA 下“規制……進口”職權的四至界限。該“解釋性問題”在案件中“并未涉及”，任何回答都將“純屬附帶意見（dicta）” 。我們今天的任務僅是裁定，IEEPA 授予總統的“規制進口”權力是否包含征收關稅的權力。答案是否定的。

政府在主要反對意見的點對點響應中，提出了一系列抗辯理由。首先，政府認為 IEEPA 賦予了征收關稅的權力，因為早期的評論員和本院的判例在憲法“商業條款”（Commerce Clause）的語境下討論過關稅。但這回答了一個錯誤的問題。問題不在于關稅是否能作為規制商業的一種手段——誠如政府所愿。相反，問題在于國會在授予“規制……進口”的權力時，是否賦予了總統憑其自由裁量權征收關稅的權力。

而國會慣常的使用模式對于回答該問題最為相關。這種模式是顯而易見的：當國會授予征收關稅的權力時，其表達是清晰的，且帶有謹慎的約束。而國會在本法中兩者皆未做到。

政府提出了另一項基于語境的論點。由于在 IEEPA 中，“規制”一詞處于兩個“極端”之間——即肯定端的“強制”與否定端的“禁止”——因此該術語自然涵蓋了關稅這一“程度較輕、更具靈活性”的工具。但是，如前所述，關稅與 IEEPA 中的其他職權相比，屬于本質上的差異，而非程度上的差異。與這些職權不同，關稅直接作用于國內進口商，旨在為財政部籌集收入。盡管在某種意義上，關稅比徹底的強制或禁止“程度較輕”，但這并不意味著關稅處于這兩個極端之間的光譜線上。相反，它們“非常明確地屬于征稅權的一個分支”，并且完全處于該光譜之外。

在總統援引的法律中找不到支持后，政府轉而訴諸總統未援引的法律：IEEPA 的前身《對敵貿易法》（TWEA）。1975 年，海關與專利上訴法院認定，TWEA 中“規制進口”的職權授權了尼克松總統征收有限的關稅。政府辯稱，當國會在兩年后頒布 IEEPA時，它授予了相同的權限（只是沒有了相關限制）。

這一論點無法承受政府寄予其上的厚望。雖然本院有時會推定國會在立法時采納了司法定義，但我們只有在“術語的含義在法律通過前已經‘確定無誤’”的情況下才會這樣做。Kemp v. United States, 596 U. S. 528, 539 (2022) (引用Neder v. United States, 527 U. S. 1, 22 (1999))；參見United States v. Kwai Fun Wong, 575 U. S. 402, 412-415 (2015)。來自專門中級上訴法院的單份且受到明確限制的意見，無法跨越這一門檻。參見BP p.l.c. v. Mayor and City Council of Baltimore, 593 U. S. 230, 244 (2021)。此外，尼克松總統所主張的關稅職權，與《對敵貿易法》（TWEA）制裁外國交戰方的“最初目的”相去甚遠。Cohen，《美國對外貿易政策基礎》，第 178-179 頁。因此，我們深感懷疑國會在頒布 IEEPA 時，意在授予這一新穎的權力。

政府還根據本院的戰時先例提出了另一項歷史論點。參見 Aditya Bamzai 教授作為法庭之友提交的簡報；政府回復簡報第 9-11、18 頁。根據政府的說法，這些先例承認總統在武裝沖突期間享有征收關稅的固有權力。而且，該論點認為國會在 TWEA 以及隨后的 IEEPA 中編纂了這些先例。

但這一論點在兩個步驟上均告失敗。就政府依賴于我們的戰時案件本身而言，這些案件在表面上是不切題的。無論這些案件對總統固有的戰時權力意味著什么，所有人都同意總統在和平時期不享有征收關稅的固有權力。

我們亦不認為可以將在戰時先例、多次修訂的《對敵貿易法》（TWEA）與《國際緊急經濟權力法》（IEEPA）之間建立聯系，從而將 IEEPA 解釋為授予總統廣泛的和平時期關稅權。這一論點在很大程度上依賴于從匱乏的立法史中得出的一系列推論。如此牽強的邏輯鏈條無法支持——更不用說“清晰地”支持——將 IEEPA 解讀為包含征收關稅這一獨特權力。

關于本院的先例，政府首先依賴于Federal Energy Administration v. Algonquin SNG, Inc., 426 U. S. 548 (1976) 。在該案中，我們裁定 1962 年《貿易擴張法》第 232(b) 條包含征收“許可證費”的權力，該條款允許總統為保護國家安全而“調整特定商品的進口” 。但該判決對 IEEPA 的含義幾乎沒有參考價值。從文本上看，第 232(b) 條不僅授權總統“調整……進口”，而且（正如政府在Algonquin 案中所強調的）授權總統“采取其認為必要的行動”來調整某種商品的進口。IEEPA 并不包含此類廣泛的、賦予裁量權的語言。就語境而言，第 232(a) 條規定，如果“減少或消除”現有的“關稅或其他進口限制”會威脅國家安全，則“不得采取任何行動” 。第 232(b) 條之前對關稅的這一明文提及，使得第 232(b) 條本身授權征收關稅變得順理成章。因此，我們拒絕進一步擴展Algonquin案中明確“有限”的裁定。

最后，政府援引了Dames & Moore v. Regan, 453 U. S. 654 (1981)，但該案同樣未能提供支持。Dames & Moore 案的適用范圍極窄，并未討論總統的“規制”權力，且完全不涉及關稅。如果說該案有什么意義，那就是它強調了密切關注 IEEPA 文本的重要性。我們曾裁定，“IEEPA 的條款并未授權”中止索賠。本案亦是如此：IEEPA 的條款并未授權征收關稅。

III

總統主張擁有一種非同尋常的權力，可以單方面征收數額、期限和范圍均不受限制的關稅。鑒于該主張職權的廣泛性、歷史背景以及憲法語境，他必須明確指出行使該職權的明確國會授權。

IEEPA授予的“規制進口”權力并不足以支持這一主張。IEEPA 中沒有任何關于關稅（tariffs）或稅捐（duties）的表述。政府無法指出任何一部國會使用“規制”一詞來授權征稅的法律。并且直到現在，沒有任何一位總統將IEEPA 解讀為授予了此類權力。

我們并不自認為在經濟或外交事務方面擁有特殊的專業能力。我們僅是依照職分，履行《憲法》第三條賦予我們的有限職責。在履行這一職責時，我們裁定 IEEPA 并未授權總統征收關稅。

法庭意見

本院維持美國聯邦巡回上訴法院在第 25-250 號案件中的判決。撤銷美國哥倫比亞特區聯邦地區法院在第 24-1287 號案件中的判決，并將案件移回，指令其因缺乏管轄權而予以駁回。

特此裁定。

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