江灘開發與近代南京江北地區的行政區劃調整

江西地名研究

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內容提要：南京江北地區的行政區劃變遷，是縣級政區在現代化進程中發生松動直至拆分的典型個案。明清以來漲落不定的江浦縣沿江灘地，因為鐵路興筑與商埠開放，在清末民初成為土客矛盾、官民沖突的焦點。縣域內部區位功能發生變化，是江浦縣域調整的緣起。南京國民政府時期，江蘇省與南京特別市對江灘的勘界、開發及治權劃分存在分歧，京省之間就區域歸屬問題反復協商，其對江浦建設的影響持續至汪偽時期。因開設鐵路、興建商埠、推廣城市型政區而起的江灘土地爭端，是近代南京江北地區縣域調整的直接動因，凸顯了行政區劃變遷的近代特質。

關鍵詞：南京；現代化；江灘開發；行政區劃

南京江北地區江浦縣在晚清民國時期的行政區劃變遷，是考察現代化因素之于近代縣級政區作用力的典型案例。自明初設縣以來，江浦地區一直扮演著“南都門戶”的角色，在政治、軍事、經濟層面都發揮著拱衛南京的作用。作為縣級政區，江浦的建置從明初起即較為穩定，行政區劃獨立且自成單元，轄境亦幾乎沒有發生太大變化。而在20世紀上半葉，江浦地區卻因種種原因由“縣域松動”而至“縣域拆分”，區域內形成“江浦”“浦口”并立局面，兩者的政區從屬亦因時而變。此一時期建置調整之余波持續至中華人民共和國成立以后，浦口正式從江浦縣析出，并入南京市，直至2002年全國范圍內的大規模行政區劃調整時，才又合二為一，重新以單個行政區劃單元的形態成為南京下轄的浦口區。換言之，20世紀是江浦地區的行政區劃在600余年建置沿革過程中發生“偏離”的歷史時期。而造成此一現象的原因，則與清末鐵路修筑、民初開辟商埠、南京特別市設立等系列舉措有關。

在相當長的歷史時段中，縣級政區往往被視作最具穩定性的行政區劃層級。然而隨著現代化進程的漸次展開，基層社會秩序經歷重構，縣級政區因之出現劇烈的結構性變動。圍繞現代化進程對縣級政區的影響，學者關注到至少四點新穎面向：其一，因應于晚清以降日益強化的邊界意識，傳統時代省級政區之間無序、粗放的“界限”逐步向精確、有序的“界線”轉化，縣級行政區劃頗受影響；其二，近代新型政區類型——城市型政區在民國時期開始出現并逐步完善，造成了城市型政區與縣級政區之間關于轄境、治權等多方面的權力互動。城鄉關系、民權民生、城市發展等議題因之需要被重新審視；其三，得益于微觀史料的呈現，以民意表達為典型的情感要素在政區調整過程中扮演著愈加重要的角色，政區遂不僅是國家“自上而下”的頂層設計，而更多表現為“國家—地方”妥協互動的結果；其四，明清時期基層社會的諸般特殊設置往往成為晚清民國時期政區調整的動因及參照系，如有學者考察了清初嘉定、寶山因救荒而設置的“廠”在清末民國時期逐步演化為基層行政區劃的歷史過程，亦有學者梳理了清末民國時期基層自治區域的制度變化，呈現了江南商業市鎮的政區實體化進路。

本文聚焦近代南京江北地區的江浦縣，考察包括鐵路興修、商埠開辟、城市擴張等現代化因素對于縣級政區調整的作用方式，著重檢視晚清時期、北京政府時期、南京國民政府時期及汪偽時期不同勢力間關乎地方社會發展形態的張力與博弈。在此語境中，本文與前賢研究展開對話的層面略有兩端：在時間層面，江浦縣級政區的調整將被置于長時段的語境中進行考察，這與既有研究多強調南京國民政府時期，尤其是全面抗戰前十年間城市型政區之完善對于縣級政區的擠壓稍有不同。本文強調，因清末新政而加速的現代化建設亦是近代縣級政區發生調整的重要動因；在空間層面，江浦縣級政區的調整，肇始于圍繞江灘土地資源而產生的復雜糾葛。而江灘地塊時漲時落、難以清丈的特殊性質所造成的極其復雜的地權關系，則是江浦地區行政區劃調整難以定論、遷延日久的關鍵癥結。江灘灘地、蕩地、沙田等廣泛分布于沿江沿海地區，其他地區的灘地開發與當地行政區劃的關聯，或可在比較框架下與本文之觀點相互補充、印證。基于此，本文著眼于近代江南地區縣級行政區劃變遷背后的“現代化過程”，而把作為個案但非個例的江浦政區調整視作20世紀上半葉諸方勢力和多種因素互動、妥協甚或沖突的在地產物與集中呈現。

一、清末江浦沿江地區的區位價值嬗變

近代江浦地區的快速發展是讓人頗難預料的結果。19世紀中期，江浦一帶是太平天國戰爭的重要戰場，十余年的戰事摧毀了區域內大量基建，地方社會秩序遭到嚴重破壞。太平天國運動失敗以后，江浦與江南諸多區域進入緩慢的戰后重建階段，直至19世紀末，社會經濟仍未得到恢復。在此意義上，清末江浦地區擬興筑鐵路的消息，可謂地方社會的一劑“強心針”。

清末數年間，江浦地區先后成為浦信鐵路、津浦鐵路的終端，兩者之中，又以后者的影響力更大。津浦鐵路是晚清民國時期溝通華北、江南地區的首要交通干線。而如此關鍵的南北交通干線將終端站址放在江浦地區，其實并不是從長計議的結果。起初，清政府和覬覦中國鐵路路權的英國殖民勢力都將津鎮鐵路（天津—鎮江）視為南北交通干線；其后德國勢力加入，并于1898年與英方就鐵路的承筑工程和權益范圍進行了分割。此后數年間，中、英、德三方就鐵路相關議題反復磋商，但各方仍認可鐵路當連接津鎮一線。然而及至1908年，鐵路南端終點由鎮江改為江浦，個中原因尚無定論。由此可以看出，江浦地區因鐵路修建而成為交通樞紐，實是政策臨時調整的產物。

津浦鐵路南端站址的具體位置，定在江浦縣的沿江地區。設計初衷本是以鐵路接駁航運，從而方便人員、貨物流轉，卻在行政區劃層面引起了“漣漪效應”，由此重整了地方各片區間的相互關系：從明初到清末，江浦的政治中心一直是今鳳凰山南麓珠江鎮一帶的縣治所在，而經濟中心則在今泰山街道一帶的浦子口城（簡稱浦口），尤以東門鎮為商業繁盛之處。但是因為津浦鐵路的修筑，地方社會發生了“地名漂移”現象，“浦口”一詞被“狹義化”，僅僅用以專指火車站附近區域，原浦子口城地區則自此多習稱“浦鎮”。由此可見，火車站及其周邊地塊的區位價值提升，首先在區域地名所指上得到體現。

伴隨著現代化交通對區域發展的助力，浦口的前景備受矚目。如《銀行周報》將浦口譽為“我國第一商埠”。《農商公報》亦評論道：“浦口將為我中國北方十余省之總匯矣，循津浦路而北，可直達西歐······而該埠必為華洋商務薈萃之中心點也。”孫中山在考察南京后更是直言：“南京對岸之浦口，將來為大計劃中長江以北一切鐵路之大終點。”

社會各界對浦口的一致看好，對江浦縣治所在地的政治地位造成沖擊。1910年，兩江總督張人駿“以津浦鐵路、浦口商埠皆在浦口，華洋雜處，事務殷繁，該埠距治城太遠，呼應不靈，奏請徙治浦口，以資便利”，建議將江浦行政中心從鳳凰山下縣城所在地移至火車站所在的浦口區域。然而，這引起了地方士紳的不滿，邑紳詹其桂、韓鳴鶴等呈述了三條不便移置縣治的理由：其一，在歷史沿革層面，自洪武初年起，江浦的行政中心即設于今珠江鎮的縣城，地方人士已經將地區的行政架構視作應然，且舊治地理位置適中，不存在對轄區內各部分顧此失彼的行政負擔，所謂“輿情咸順，已習久而相安”，“析土分疆，勢無取乎偏倚，今若驟行移置，僻在東偏，則南北已切道阻之憂，迤西倍僅鞭長之慮，薄書期會，跋涉益重”；其二，江浦的西部地區位于蘇皖之交，多土匪游民，若將縣治東移，則地方治安難以保障，“浦邑西偏突出······家無土著，地等插花，巨盜鴟張，則此拿而彼竄，游民麇集，則朝遣而夕還，緝捕維艱，稽察匪易”；其三，從地方文化言之，江浦西北地區民風剽悍，且多受基督教影響，在清末民初的動蕩時局下，貿然遷治，恐有隱患，所謂“浦邑······西北則土風悍戾······又自異教風傳，耶堂霧集，浦邑惟西鄉一帶習染較繁······若此二者，一則防微杜漸，端賴平時，一則定變弭災，功收俄傾，形勢稍有隔越，呼吸即不靈通”。

詹其桂等人的諫言，使得張人駿的遷治動議暫告消歇，但這并不意味著浦口地塊的崛起對于地方社會原有的政治平衡沒有造成影響。1912年，地方官“由縣公署組織分署，即江浦縣知事署浦口辦公處”，亦即通過設立辦事處以拆分縣治的行政管轄權，理由則是“鐵路商埠次第成立，皆在浦口一隅，民刑案件，層見疊出，距離縣署二十里之遙，頗感不便”。除卻行政層面，江浦商貿格局亦因江邊火車站地塊的崛起遭到沖擊。時人記述道：“縣商會者，一縣之商會也。縣治所在即商會所在，他邑皆然，而吾浦獨設于浦鎮東門者，以該鎮為商務會萃之區。”即江浦與別處不同，商會并未置于縣治附近，而是設立于商貿繁盛的浦鎮東門一帶。然而在火車站定址以后，雖然該地塊基建尚未形成規模，但商業潛力已為人矚目，因此地方紳商即聯合組建浦口商埠商會。就此，地方志的編纂者即評論道：“浦口為津浦鐵路終點，又附近商埠雖建筑未遑，尚乏富商大賈，然五方雜處會萃于商埠區域者實繁······使無商會以聯絡之，未免散而無紀，縣商會又以距離太遠，鞭長莫及，以是群商集議，決定創設浦口商埠商會，以浦口商埠全境為區域。”津浦鐵路興筑對地方權力結構的動搖，分明可見。

除卻對于江浦地區內部的權力格局產生擾動，浦口地塊的勃興亦影響了南京長江兩岸的平衡，尤其使得江浦與隔江相望的下關地區之間產生了微妙張力。晚清時，南京港的吞吐量本就有限，即便1899年下關正式開埠，但區域發展緩慢，勢頭疲軟。因此，時人甚至寄希望于浦口，希望以江浦的發展反哺下關，并將兩岸之關系對標紐約及布魯克林：“下關—埠本無發達之奢望”，“是浦口日益發達，下關必獲沾其余潤······若將來浦寧鐵橋告成，津浦與滬寧接線，則兩埠并為一市，如紐約與布魯克林之合并者然”。本地士紳亦視此為良機，主動提出興辦航運，以密切長江兩岸之往來。1909年江浦士紳提請興辦浦口輪渡局，負責當地的客貨運輸事宜，并開通客運航渡，是為江浦的第一條現代輪渡運輸航線。然而以后見之明，浦口與下關距離過近、部分功能亦有所重復，這成為日后京省相爭中南京市方面竭力要求將浦地置轄的重要動因之一。

由“自有津浦鐵路以來，全省重鎮，首推浦口一隅”的表述,不難想見鐵路興建對于浦口地區的社會影響，而其中最為醒目的變化，則是地價飆升。“鐵路未筑以前，該處地價極廉，且亦無人過問”,爾后興筑鐵路的消息不脛而走，“地方本極荒涼，自津浦路約宣布，地價陡然翔貴”,更以靠近火車站的沿江灘地溢價極多，有史料記載“濱江地價比較陸地洲產，略已超過八九倍”。面對沿江洲地巨大的增值空間和潛在的投資回報，大量外地客商在短時間內涌入江浦搶購江灘沙洲之地，由此引發多起土客產權糾紛，其中尤其以陳瀏為代表的本地官紳和以程文炳、馬得升、劉鶚為代表的客籍商賈之間的“地產爭奪戰”最為典型。

清末，在參與江浦江灘競購的數位客籍官紳中，勢力最大者為程文炳。程文炳以“剿捻”起家，1901年升任長江水師提督后即赴南京。其時因“浦信鐵路筑造有期”，程文炳遂組織族人在浦地江邊以商號名義置產，并委托“丁多族大，祖遺洲產浦境為多”的馬得升代購江邊沙洲地，而馬得升確也不負程文炳所托，通過種種方式將江浦沿江灘地中最具發展潛力的地塊九洑洲一體購入程氏名下。史料記載：“浦口現筑鐵路，九洑洲一帶地畝最關緊要”,“該洲共十二股，馬姓已代水師程軍門購去九股半”。

《老殘游記》的作者劉鶚也參與了江浦地產一事，他本人甚至因此被禍身故。劉鶚與程文炳早已結識，因之決定涉足江浦地產，其日記中多有相關記載，如光緒三十一年（1905）即記有“談浦口地事畢······馬約明日交浦地執照”,可見彼時劉鶚已經完成購地事宜。然此番購地卻成為劉鶚開罪陳瀏的緣起，劉鶚之子劉大紳回憶道：“先君南歸，復共戚黨集資購荒地于浦口······后數年，平浦路議起，浦口適為終點，一時地價大起，先君與戚黨集資所購者，又為人注目。會江浦縣有巨紳陳瀏者，以言官致仕于家，強欲得地，先君拒之。”

對于程氏、劉氏、馬氏在江浦大肆購地的行徑，自小生長于江浦、光緒年間曾任外務部員外郎的本地士紳陳瀏甚為不滿，遂利用其曾任京官的優勢，四方檢舉，獲得浦籍京官的“背書”，并通過強調此類買賣背后“洋商”的因素，力圖將事情鬧大。此類指控是否有據可查，今人無從得知，但不論如何，陳瀏此番檢發還是達到了他所希冀的效果。因劉鶚曾與袁世凱同于張曜手下共事，張曜將袁世凱留在身邊，不予外派，袁世凱央劉鶚代為求情無果，因此遷怒于劉鶚。1907年袁世凱進入軍機處后，遂“借浦口購地事，密令逮問”,并最終促使朝廷將劉鶚發配新疆，不久劉鶚病亡，所購浦口江灘地一體充公。

由陳瀏出面領銜的浦地鄉紳與外地商團之間圍繞江浦江灘地塊的競購，最終以客籍商團失勢告終。陳瀏眼中的數位“眼中釘”里，程文炳病故，劉鶚遭發配后身死新疆，失去了靠山的馬得升則“因迫于公論，惟恐明正其盜換公地之罪······稟請將······洲地······全數報效歸公”。本地士紳利益得到了保護。因鐵路興筑、爭奪江灘而起的土客爭端，預示了民國初年圍繞江浦江灘地塊所有權的持久官民張力，更為此后數十年中區域行政區劃結構之反復調整奠定了集體認同層面的基礎。

二、民初江浦沿江地區的央地互動

在津浦鐵路全線完工通車之際，外方勢力即向清廷施壓，要求開放浦口作為通商口岸。對此，報刊媒體多從國家主權的角度提出異議，浦地民眾也表示反對。兩江總督張人駿亦據理力爭，拒開口岸，“以浦口商民堅請自辟市場、毋庸遽開租界等詞，迭次專折具奏，于是租界潮流得以暫時緩辦”。

在這樣的背景下，江浦士紳開始急切運作本地自開商埠之事。他們認為外方既已提出浦地開埠的要求，便不會善罷甘休，因此應利用張人駿爭取到的空檔，自開民埠，以免被迫“約開商埠”后造成利益流失。然而，江浦士紳的地方自治設想與實踐，遭到了時任津浦鐵路督辦徐世昌的嗤之以鼻，在他看來，“一切部署事體繁巨，非僅地方自治之力所能賅舉”。但隨著清廷滅亡，地方社會政局發生動蕩。在國家力量暫時無暇顧及地方社會的情境下，江浦士紳開始實踐自開商埠的計劃。

1912年，江浦士紳向江蘇都督提出建立民埠局并勘定界址的要求，得到批準：“將浦口全境劈分兩半，以十里為民埠，民有者也；以十里為國埠，國有者也。”現藏于德國聯邦檔案館的“德國領事有關南京的法案”卷宗中即存有一幅作于1913年的《浦北三埠略圖》，該圖鮮明地呈現了其時江浦士紳“浦地自治”的愿景。在圖繪中，江浦士紳將火車站、港口等核心地塊劃在民埠之內，而將“官埠十里”的國埠留在外圍,二者重要性不可同日而語。所謂“民埠十里”的核心區域，便是江浦士紳從客籍商團手中奪回的浦口九洑洲沿江灘地。

除對浦口地塊的牢牢掌握以外，江浦士紳還要求將六合部分沿江片區劃入江浦代管，并特地說明六點理由：

惟有推至梅官營、卸甲店地方，亦預備十里之地，留為異日應付之需，然非吾國民所忍言也。吾浦人復查，浦口為江皖重鎮，應將梅官營、卸甲店一帶三十余里之地，劃歸江浦界內，以資擘畫。應自葛塘集起，另定縣界辦理。因時制宜，因地制宜，自無庸膠執舊說，諸多窒礙。葛塘集以上地段，距六合縣城太遠，鞭長莫及，一也。浦口局勢促狹，不敷建設，二也。交涉工程兩大宗，均應歸浦口兼轄，三也。從前梅官營、卸甲店盜賣三十余里之巨案，六合紳衿竟無一人過問，亦應由浦人籌謀善后之方，四也。改劃葛塘集界線之后，物力較厚，地方稅多，免致隔縣撥款，窒礙阻滯，五也。浦界放寬，方有合于天然之形勝，以壯浦口鎮之嚴重氣象，六也。此不論有無租埠，均應將葛塘集一帶區域，呈請報告新政府，劃歸江浦縣界者也。其自定山起，順珍珠泉迤及城內外一帶地畝，應由浦口農工商公司會同自治公所妥為辦理。

江浦士紳基于地方情結提出的“擴張”設想，其實并非益事。政權更迭造成了地方動蕩，諸端矛盾集中爆發，地方士紳種種排斥外人的做法，又顯得過于專橫，如“江浦人夏斌為江浦民政長，遂以清丈公地為詞······不分公地、民地，一概沒收，所劃區段，無論公家業戶之產，一律充作浦人之地”,被江蘇都督程德全“斥為跡近壟斷”。而在1913年浦口正式開放之際，北京政府更是出臺行政令，將江浦士紳所辦產業全部收歸國有，尤其是取締了地方人士對于民埠的控制權，令曰：“將以前原有之市場局取消，并轉飭江浦縣，傳令民埠局及其他關系浦埠疑似之名稱，一并撤消。”

北京政府將浦口地塊及相關產業收歸國有，挫敗了江浦士紳本地自治的愿景，也引起了地方社會的強烈反彈，如有人便大發詛咒之辭：“古未聞廢民以利官者也，況今日新造之民國耶？前清載澤用事四川鐵路一案，乃欲混民有以為官有，國隨以亡，殷鑒不遠，言之凜然！”雖然江浦地方社會無法拒斥國家的強力介入，但“國家進入地方”的過程亦并非一蹴而就。此后數年間，官民之間圍繞江浦江灘“公產”之厘定清丈進行角力，是為浦口沿江灘地屬省屬市之爭的前奏。

在取締江浦士紳自開商埠的權利后，北京政府開始介入浦口商埠的諸項事宜。首要工作便是確定商埠核心地塊，即前述馬得升、劉鶚遭政府充公的兩塊地皮。這兩塊地皮“在未歸公家以前，原系分股不分段”。換言之，灘地地塊隨江水漲落而升沉，所以頗難確定面積。因此，沿江業戶遂憑分股原則對灘地收入進行均攤——這是地方社會數百年來的習慣操作。但到了民國初年，因為九洑洲十二股中兩股被收歸國有，并擬在其基礎上開發建設浦口商埠，官地、民地的實際界限認定問題便應運而生。關于“九洑洲充公二股”的地塊面積，成為民初數年間官民雙方無法達成一致的癥結。

清末民初，曾有數位地方官員主持測量浦口九洑洲充公地塊的面積，然而數次清丈的結果卻差別很大：“詳查浦口九洑洲地，共分十二股，每股應得畝數，每案均有不同。如端督定案，則一股約得五百五十七畝，如莊督辦定案，則一股約得八百六十畝，迨劉督辦定案，則一股又為九百零二畝余。”三位地方官員的清丈結果，差別最大者幾近兩倍。

引文中所謂“端督”，實指1904—1909年擔任兩江總督的端方。馬得升、劉鶚所有地畝遭到充公即發生在端方任內。然而在此兩項地塊歸公后，端方所主持的土地清丈卻并不順利，其任內前后兩次勘界，數據皆頗混亂。端方去職以后，兩江總督張人駿及北京政府時期江蘇都督莊蘊寬亦嘗試清丈灘地，但皆未取得實際成果。1913年，新任浦口商埠督辦劉恩源甫一上任，便再行清丈，測得每股地“九百零二畝八分三厘”，自詡“與莊前督辦所測大致不甚懸殊”。與此同時，劉恩源找到了兩人所測畝數與端方任內測量數據差別甚大的原因，即端方所測以舊日糧冊為參照藍本，殊不知糧冊數據久未更新，因之無法反映最新漲出地畝情況。

雖然劉恩源認為端方任內的清丈數目一團亂麻，但這并不意味著他自己任內的清丈數目便得到了地方社會的認可。在劉恩源之后任浦口商務督辦的馮國璋即評論道：“劉前督辦······測量全洲，亦用土法申算，意在求多，所謂每股九百零二畝，殊恐難憑，致令各業戶斷斷力爭，疊赴京內外各署陳訴，至今案懸莫結。”所謂“意在求多”，道出了事情的關鍵，即劉恩源試圖最大化清丈面積，從而使得開辦商埠的基址擴大。當然，這樣實有肥公損私之嫌，也難怪涉事業戶多方奔走，四處申訴。而業戶在據理力爭時所采用的基本邏輯和話語技巧，則是以端方任內較低的清丈數目為標準，設法多爭民地，少定官地，惹得劉恩源大為不滿。

此外，劉恩源的執政風格頗為強勢，亦激化了官民沖突。北京政府遂將劉恩源調離，改任馮國璋為浦口商埠督辦。馮氏上任以后，急于發展浦口商埠，迫切希望從速解決遷延日久的地產糾紛。一方面，針對劉恩源任上“用土法申算”的測量方法，馮國璋派專人使用“精實確切”的三角測量方法進行清丈，測得數字較之劉恩源測得面積稍小，一定程度上舒緩了民間的反對之聲；另一方面，馮國璋放棄了此前督辦“與民爭利”過程中錙銖必較的強勢態度，不拘小節，對于屬性不明的地塊不再糾結，直接以“毋庸列作公產······無留此地之必要”的態度處理,并在方方面面對民間勢力多有讓步，只求從速解決爭端。在馮國璋的整飭之下，延亙數年的浦口公產土地糾紛于1916年基本告一段落。

在作為“埠務發展之初基”的兩股公地的面積、四至基本厘清的同時，浦口商埠的范圍亦大體確定：“商埠范圍，自開辦至今，即指三洲為地點。”所謂的“三洲”，即指兩股公地坐落的九洑洲、永生洲、柳洲。其時三洲尚有頗多民產，但在北京政府眼中，這些產業是亟待處理的對象，計劃將“上項三洲地產，一律停止縣契······另訂商埠換照及三洲稅契單行章程”，其后進一步將地稅劃歸商埠局范疇。對于地方財政而言，將三洲稅項收編無異于與民爭利，因為“該三洲在商埠范圍，地價日昂，稅項亦巨，一隅收入，足抵全邑而有余”。可想而知，此種對江邊民產的處理態度及地稅的歸公方式極難得到地方社會的認可。因此，雖然商埠核心區塊的清丈在1916年前后已完成，但圍繞三洲土地稅項的官民拉扯，則一直延續至20世紀20年代。

三、南京國民政府時期江浦地區的行政區劃糾葛

伴隨著浦口開埠，國家力量開始介入地方事務，浦口地權糾紛的性質也逐步產生變化。而體現這一變化的最為典型的案例，則是南京國民政府建立以后的“京省劃界”。在此過程中，原本圍繞地權、產權而發生的“民民”或“官民”沖突，轉化成了兩個平級地方行政機構之間的抵牾，而江灘糾紛的相關案件，也就在此語境下變成了縣級行政區劃調整的重要參照。

從行政區劃的角度而言，城市型政區在中國歷史上并無先例，而是近代以來西方城市制度和市政觀念傳入中國以后的產物。以此，城市型政區的發展勢必經歷與傳統的省級政區、縣級政區之間的磨合調適。國民政府定都南京以后設立南京特別市，南京遂與江蘇省同級。雙方在轄區與職權層面因之產生頗多爭端，尤其表現在浦口地區的行政區劃歸屬方面。

1927年4月南京初得克復，浦口即被劃歸南京特別市管轄，但彼時南京市方對于浦口的需求并非基于商貿因素。事實上，津浦鐵路的“落地”對長江北岸之社會經濟發展助力不多，甚或令時人感到失望。1918年一位江蘇省實業視察員即記道：

竊查江浦縣境，土瘠民貧······其精華全在浦口一鎮，該鎮地居要沖，從前北來之貨，抵鎮而止，卸載之后，即就近販運南貨而去，商業所萃，號稱發達。自津浦通車以來，雖經設站，惟輸運之方法，既經變更，商人趨于便利，無停頓之必要，市面遂因之漸衰，夫商務利在交通，今反因交通之故而受影響，殆亦始料之所不及。

這一讓實業視察員感到始料未及的現象，在江浦士紳看來，便是江浦商業不振的深層原因。津浦鐵路為南北交通帶來便利，北方客商到達浦口以后，便不再停留，直趨下關貿易，這無形中削弱了江浦地區舊有商貿體系的規模和區域的影響力。而除了南岸地區的虹吸效應，江浦地帶較小的人口基礎也是導致浦口發展不盡如人意的重要原因，江浦全境直至1919年亦不過12.5萬人，地區人口規模劣勢明顯，難以支撐經濟的轉型升級。

那么為何南京市方面希望將江浦劃為市轄區而非省轄區？這與南京市希冀以江北之交通便捷助力主城地區發展的策略有關。1927年7月30日，南京特別市市長劉紀文向國民黨中央政治會議提交方案，對南京特別市之發展提出一攬子計劃，并著重說明需要將浦口及八卦洲一并劃入京市的原因：“浦口南北之要沖，占商務上重要之位置，而下關、浦口之間江面不廣，不能容納多數輪舶，將來商務發達、工廠日增、人煙稠密，逆料現在下關、浦口沿江一帶必有不敷分配之日。該八卦洲位于市區北部，停泊商輪、創設工廠，勢不得不以之為尾閭。”由此可見，南京特別市之所以要求將浦口、八卦洲“打包”接收，實是出于跨江發展的考慮，即以長江北岸的諸端要素服務長江南岸主城的建設。可見，相較于社會經濟層面的商貿潛力，地緣格局和交通區位才是南京市對浦口地區產生興趣的原因。

但此一建議遭到江蘇省方面反對，雙方甚至發生武裝沖突。8月4日，京省雙方再次討論，討論的結果是將浦口劃歸江蘇省。那么為何南京市方面愿意“放棄”浦口呢？在10月的一次會議中，新近上任的南京特別市市長何民魂道出了事情的原委：“現在本市市政諸待進行，也無暇顧及浦口，等到下關市政辦理完善之后，浦口一隅自然也要劃在市區之內。”換言之，市府暫時無暇顧及浦口，不如先由省方管理，待日后市府騰出手來，再將浦口追回。當然，這樣的“如意算盤”更多還是一廂情愿。

浦口一隅劃歸江蘇省以后，作為商埠所在，得到了省方相當的重視。因為省方沒有犧牲浦口成就南京的行政負擔，所以反而能夠站在地方立場上進行開發建設。省方一方面竭力整理檔案卷宗，另一方面派員對商埠范圍內的官民界址進行勘定，顯然抱持著對浦口勠力經營的希冀。然1928年，南京市方面再次提出收回浦口的要求，并積極組織委員會實地調研，以備京省劃界。可見，距離同意讓出浦口不過半年有余，市方似已重新認識到了浦口的重要價值，希望將區域治權收回。但時過境遷，市方的美好設計顯然已經無法輕易實現。從1928年年中至年底，南京市方面多番提請收回浦口，但一直遭到省府的拖延抵制。

及至1928年年末，南京市對于收回浦口的反復要求終于得到正面回應。在國民政府定都南京以來京省范圍的第五次調整過程中，浦口商埠全區再次被劃入南京特別市區域。得遂所愿的市方旋即展開接手浦口的諸項工作，但從彼時的相關記載來看，省府的移交工作并不干脆。1928年12月，市方“奉鈞令接管浦口商埠籌備處”；及至1929年4月，市方仍“迭函以浦口商埠區域奉令劃入南京特別市范圍，請將職廳接管浦口商籌備處移交接收”。可見，省方雖然收到政令，卻態度消極，直逼得市府頻繁發文催促：“浦口商埠劃入市區，省市兩方早奉國府明令，以江蘇省民政廳迄未移交，現本府已兩函省府，請其令催民廳克日移交，以便接政矣。”

省方的不合作態度，直至1929年5月蔣介石親自介入才有所改觀，“頃奉蔣主席手示，囑將浦口商埠即行移交。查此案經國府決定，似應即辦”。從比較的維度來看，蔣介石的介入，往往是解決南京國民政府時期京省劃界爭端的便捷途徑—1934年當南京特別市與江蘇省就江寧自治縣事爭執不下時，亦是蔣介石一紙手諭推動了問題的解決,說明南京特別市的話語權始終不強。這從1928年底京省劃界時市府小心翼翼的態度亦可見一斑：“今江寧縣全境及浦口商埠全區，已重行劃入市區，所望蘇省方面，一本總理天下為公之精神，立將江寧縣及浦口移交南京特別市政府管轄。幸勿以為市區擴大即系省區縮小，斤斤于保持原來區域之成見。”

1929年，在多方勢力的干預下，浦口重歸南京特別市，持續兩年多的京省爭端總算暫時平息，但諸多產業治權的歸屬問題及具體區域的外延界限仍未厘清。此后數年間，京省之間關于浦口商埠的糾紛即圍繞權益劃分及邊界劃定展開。

京省之間權益糾葛的核心，在于地方的稅收問題，尤其聚焦于江灘沙洲的蘆課。1929年底，南京特別市發文，要求省屬江浦縣停止對浦口三洲的行政管轄，并盡速移交賦稅清冊。但省方并不配合，反而由省屬沙田總局將地產指為無主官荒，招人承領,市方頗為不滿，因之對洲地賦稅強行開征，引起了省方的強烈反彈。及至1930年2月，省方仍以劃界未定為由，拒絕移交三洲行政權及財權，態度頗為強硬。南京市檔案館中存有數份文案，歷數1930—1933年市府派員赴浦地追租而地方百姓稱租金已繳予省府之事，可見省市之間一直因稅收歸屬反復拉扯。在國民政府定都南京以后，江蘇省政府即對市內稅權進行限制，并對國府要求置若罔聞。而浦口商埠作為交通樞紐，商貿繁盛，工廠林立，自然是省市眼中的“香餑餑”，雙方就地方財政問題屢起轇轕。

雖然在蔣介石的指示下，浦口商埠歸屬京市所有，但其外延何在、與省屬江浦縣的相互關系為何，并不明晰，遂成為此后數年間京省角力的又一問題。1929年底，國都設計技術專員辦事處擬定了首都的詳細界線，其中將江浦縣一分為二，江浦縣城仍屬省域，但包括浦鎮、浦口火車站的地塊則都被劃入南京特別市管轄。雖然此一方案獲得諸如戴季陶等國民黨元老的支持，但將江浦大部劃歸市屬，無疑不能讓省方滿意，因之爭端又起。

1934年，經過數年糾葛，南京特別市與江蘇省政府就京省劃界一事達成協議。考察協議細節可知，20世紀30年代最終確定的省市勘界界線，較之20年代指定的商埠地塊有所調整。1928年“浦口商埠以三州〔洲〕三圩之地為范圍”,1934年“三洲”中的柳洲不再劃給市方，理由是“柳洲荒地面積二萬余畝，土壤肥沃，頗合墾種之良田”，此舉的出發點應當是為了照顧江浦縣財政。與此同時，九洑洲也被一拆為二，分為“民有九洑洲”與“官有九洑洲”，江浦地區京省勘界的確定，實為雙方力量博弈的妥協與權衡。而不得不提及的是，積年累月的省市權力爭奪亦使浦口商埠有名無實，商埠建設推進遲緩。《民國江浦縣新志稿》記道：“元年十二月間，始決然由國家自辟商埠，任命督辦主其事。二年一月，暫設事務所于寧垣，籌備一切······正在預備開工，商請財政部先行暫墊，而寧垣亂作，停止進行。十二月，雖賡續舉辦，定名為浦口商埠局，然十余年來，除辦理稅契測繪洲地外，余則無所事事也。”

四、淪陷時期江浦地區的社會民生

1937年2月，市府開始運作財稅交割事宜，一切整頓事宜按部就班，江浦似乎即將迎來穩定的發展。然而不久之后，抗日戰爭全面爆發，1937年底南京淪陷，江浦地區行政區劃亦再生波瀾。

1937年末開始，南京地區先后由偽南京市自治委員會、偽維新政府負責。1938年初，原南京除浦口外的各區相繼重建區公所，浦口歸屬則暫時擱置。直至年中，偽南京市自治委員會宣布浦口地方暫由江浦縣兼管，浦口再次回歸江浦，理由是“浦口九洑洲兩處原屬江浦縣轄境，遵照維新政府頒布縣組織條例第一條‘縣之區域依其現有之區域’之規定”。及至1940年初，汪精衛在日本的授意下，開始籌建偽國民政府。南京方面亦開始謀求“浦口歸市”，但遭到省方發文反對。南京國民政府時期牽扯數年的浦地歸屬問題，及至淪陷時期，又回到了原點。

1941年，南京市方面由偽市長蔡培出面，再次向汪偽政府提出收回浦口的要求，而省方則借縣民姜式如之口，直陳浦口不應劃予南京的理由：

查浦口一區向歸江浦管轄，一則以長江天界，管理宜便，一則以浦邑狹小，公稅窮乏，無浦口即不能成縣。事變以后，縣域更小，營業市面，惟賴浦鎮、浦口兩地，是浦口竟為江浦之半身，若劃去浦口而斷江浦之半身，則江浦更不能名縣矣。乃有劃浦口復歸京市管轄之議，僉以浦口有不能劃分之理由四焉。一、浦口原屬江浦，既有縣志可考，復有糧串為憑，自民元以來，相安無異，此根據史實不能劃分之理由者一。二、迨民國廿一年，當局為拱衛首都一時權宜起見，雖一度將浦口劃歸南京管轄，然僅行使其警備權，土地權與行政權仍屬江浦，良以南京、浦口長橫隔界，于天然形勢上決〔絕〕對難以分裂，此根據地理不能劃分之理由者二；三、倘浦口劃歸南京管轄，非特南京感受鞭長莫及，即于江浦行政亦有諸多窒礙，結果浦口必陷于尾大不掉之境地，此根據行政方面不能劃分之理由者三；四、江浦為蕞爾小邑，方圓不滿百里，勉強立縣，事變以后，縣治僅有三十余里，其余皆淪于匪區，若更去浦口，則江浦即根本不能名縣，此根據區域不能劃分之理由者四。有此種種不能劃分之理由，似有環求收回成命之必要，為特迫切陳詞，聯名備文呈請鈞鑒，俯納民意，收回成命，不勝待命之至。

省方的慷慨陳詞，直指南京國民政府時期將浦口從江浦縣中劃出而并入南京市域的數個不妥之處，并主要從歷史、地理、行政、區域四個方面反對“浦口歸市”，或可概括為兩點：其一，“浦口歸市”破壞了江浦縣經過時間檢驗的、自成一體的行政區劃建制，打亂了縣域內部各區域之間的權力平衡。南京國民政府時期將江浦一分為二，使得江浦縣域狹小，“縣將不縣”；其二，受制于自然及交通因素，浦口與南京之間交通不便，南京其實無暇照管浦口。在省方眼中，此情形確有“剜肉補瘡”之嫌，造成的結果則是雙方之間權屬分割不明，糾纏不清，甚或是浦口未能充分發展的原因之一。換言之，在國民政府定都南京及南京與周邊地區關系的調整過程中，江浦縣其實成了“犧牲品”，地方發展大受影響。

雖然省方據理力爭，但1941年間省市雙方針對浦口的爭奪，仍以市方得到了偽政府的支持而告終，是為南京國民政府時期省市糾紛過程的延續。同樣似曾相識的，則是政府命令僅停留在紙面，而地方實踐層面一團亂麻。當市府前往接收浦口之時，又碰到了省方以“市府手續微有錯誤，蘇省因案卷散佚，自無從查明成案······京市府方面······所繪浦口區域圖又極簡略，即四圍界線亦無必要說明······實屬手續有缺”的方式以為應對。省市之間再次呈現為數年以前的糾纏局面，雙方牽扯不清，關于浦口的糾紛再成懸案。

1941年以后江浦地區的省市糾紛，主要圍繞土地開墾展開。自清末以來，江浦江邊灘地因地權歸屬不明，多未曾充分開墾。與此同時，本地業戶多對清末民初的地價飆升有所體會，因此在擁有土地以后，亦養成了囤地居奇、坐地起價的心性。如1937年南京國民政府就希望開墾柳洲荒地，但是遭到了地方業戶的拒絕，業戶直陳“生活富裕，非以該洲荒地為生，自甘拋荒，任何不準開墾”。1942年，汪偽政府頒布《督勵墾荒暫行條例》，試圖通過登記荒地公開招墾以刺激農業生產。但當政策落實到江浦地區尤其是九洑洲之時，卻引起了地方矛盾。九洑洲民地本來由業主公會負責主持，然而抗戰爆發以后，政局動蕩，洲地荒蕪，便由江浦縣政府出面招人承種。南京興業銀行董事長為“奉行政府墾荒殖糧、增加生產之功······集資籌組大有農場，呈準江浦縣政府承租縣轄九洑洲全部地畝”。然而1941年7月，正當大有農場著手開墾之際，“忽有利民墾殖公司之出現，假名九洑洲業主延攬······強占洲地，擅行放墾”。1941年秋冬，大有農場與利民墾殖公司爭執不下，直至1942年1月，雙方在江灘地塊發生武裝沖突，兩敗俱傷，以致政府高層過問。

1941—1942年大有農場及利民墾殖公司的墾地爭端，實由江浦灘地自清末以來特殊的產權結構所致。據1941年8月的招墾啟事可知，浦口三塊江灘地之間，地權性質各有不同。其中永生洲地塊業戶較少，劃分亦清晰；柳洲雖仍采用分股不分段的權益劃分方式，但因業戶亦少，集體決策情形還屬明朗。“惟獨九袱洲之業戶，則多至二百三十五家，每家所分得之地段均為小塊，而星散于各處。且均為他家之地段所包圍，無路可通，且各管各業，與其他兩洲絕不相同”。個中原因，其實是數十年前政策的在地“后遺癥”使然：“自津浦鐵路筑成之后，因車站設置于九袱洲，故中國政府決定在九袱洲建立一模范商埠······購地者爭先恐后······而業戶遂多至二百三十五家······前次世界大戰爆發之后······商埠之經營，不得不暫行停止。但各業戶仍以為將來必有復行經營之一日，是以將洲地定為上中下三則。割碎為一千五百余小塊，而以掣簽之方法分之。使家家均能占有上中下之地段也。”洲地因歷史原因變得犬牙交錯，也為大有農場和利民墾殖公司的爭端埋下了禍端。大有農場與江浦縣政府接洽，同時因“承種昭和通商株式會社之蓖麻，以事關軍需”,為日本人服務，所以獲得了相當支持。而利民墾殖公司全稱為南京利民墾殖公司，因其具有南京市背景，且公司并非由江浦政府渠道得到開墾名義，而是直接獲得頗多業戶的認可。換言之，大有農場和利民墾殖公司之間的沖突，不在于雙方孰是孰非，而在于雙方皆具有一定的墾地合法性。

大有農場和利民墾殖公司的針鋒相對背后牽涉了江蘇省與南京市的權益糾葛，是此前十數年間京省劃界風波的延續，又為九洑洲江灘地特殊的土地性質及業權分屬情形所影響，歷經整個淪陷時期皆未得到妥善處理。但在抗戰結束、國民政府還都南京以后，江浦沿江地塊延亙數十年的糾葛，卻因為區域在淪陷時期的政治命運而得到了相當的解決。

抗戰勝利以后，國民政府還都南京，進行了大量的戰后重建工作，其中非常重要的兩項工作，一是進行行政區劃調整，恢復戰前建制；二是清丈土地，整理地權。1945年后期，南京市政府取消汪偽時期的城鄉區劃，重以1937年建置為行政區劃標準。在這個過程中，浦口地區被定為京屬第八區。及至1947年，京屬浦口區最終與省屬江浦縣劃定界限，以“二十五年勘定之界線”為基礎,僅在個別地區進行微調。

在確定行政區劃的同時，還都以后的國民政府還借厘清省市治權的機會，成功地對江浦地區的田賦情況進行整理：

九洑洲在淪陷期間，被少數業主勾結漢奸，非法占墾······占墾九洑洲之公司······利民公司董事長常玉清更為人所共知之大漢奸，大有公司主持人······亦屬漢奸······今以偽組織漢奸強占人民產業所締結之契約，而猶云合法，是則偽組織之一切賣國行為，我政府均將承認其為合法矣，其荒唐悖謬如此，亟應嚴加糾正······直接以自耕農為對象······倘有故意阻撓或意存觀望者，即驅逐下洲，無條件收回耕地。

由此可知，淪陷期間，九洑洲全部官地、民地都被包括上述大有農場、利民墾殖公司等四家公司占墾。而在還都以后，這四家公司的負責人都被判為漢奸，因之公司對洲地的一切權益亦告失效。浦口江灘地的復雜地權歸屬反而被“快刀斬亂麻”，可謂頗為意外地解決了困擾政府及地方社會數十年的頑疾。

結語

南京江北地區的縣域劃分，是理解近代南京城市發展的重要視角，更是觀察現代性因素影響行政區劃調整的有效途徑。早在1947年，譚其驤先生就曾提出“一地方至于創建縣治，大致即可以表示該地開發已臻成熟”，而就“某一區域內各縣作一綜合的觀察，則不啻為一部簡要的地方開發史”的觀點。就南京江浦地區而言，江浦縣在明初即已初成，500余年間的區域開發已趨“飽和”，若無現代化進程的促動，浦口的區位功能和空間價值當不會發生質變。

可以說，江浦近代行政區劃調整背后，實為農業時代以土地開墾為主導的傳統開發方式向工業時代依托交通區位進行開發之形式的轉換。這樣的“地方開發史”理路可謂近代南京城市形態演進與格局變遷的典范式呈現。晚清及民國時期南京城市的發展過程充分體現了“現代性”的影響。就南京主城地區而言，晚清時期，下關開埠造就了城市西北沿江地帶西化景觀帶的形成，而作為中國第一次舉辦的世界博覽會，南洋勸業會的籌辦則為南京中北部地區的城市開發提供了時代契機。更不用說民國時期依托西方城市規劃理念所倡行的《首都計劃》對于城市格局全方位的重整，無論是城市功能分區的規范、現代化交通設施的興建、西式建筑的林立而起，還是包括城墻在內的傳統城市設施的重新利用，近代南京之開發的邏輯和方式都與傳統時代大相徑庭，而江北地區江浦縣因現代化動因而得到開發，則是此一歷史過程的重要表征。

具體而言，現代化因素之于江浦縣級行政區劃調整的作用力，在三個方面表現得尤其明顯。

第一，現代化的交通方式對于地緣政治空間的改造力度頗為醒目。近年來，多有學者關注鐵路與近代中國社會變動的轉變，并強調作為現代化符號的鐵路對于地方社會的積極提振，考察在鐵路樞紐地位的形成過程中、近代商貿體系的需求背景下近代交通型城市的崛起。而發人省思的對比是，津浦鐵路的“落地”顯然沒有讓江浦成為具有鮮明近代特色的新興城鎮，反而給地方帶來了頗多消極影響。本文或許可以作為反思現代化因素之“雙刃劍”效應的典型案例。

第二，城市型政區伴隨現代化進程，對傳統行政區劃體系與層級造成影響。在設立之初，城市型政區與原地域性政區之間的關系模糊，權力劃分并不明確，張力因之出現，并在縣級政區的治權、轄屬、邊界等方面集中體現。因此，對于被裹挾進“省市劃界”爭端的縣級政區進行研究，是厘清近代城市發展與城市建設過程的重要維度，而關注充滿現代性的城市型政區在設立之初與周邊縣域的相互關系，亦成為深化認識中國城市之“城市特性”（urbanity）的關鍵視角。

第三，民意表達在近代縣級政區的行政區劃調整過程中發揮了關鍵作用。本地居民對于地方事務發聲的行為自然不是近代才有的現象，但通過報刊發表、出版物宣講等現代化傳播方式表達意愿，則在近代愈加成為地方社會參政議政的習見手段。就江浦地區而論，地方士紳利用時人對外國勢力的恐懼與客籍商團的對抗、采用“自治”表述以強調自開商埠的合法性等行為，都可以視作近代特殊時空語境下的民意表達方式，亦提示我們對“國家—地方”關系的近代特質進行深思。

當然，現代化視域下的縣級政區調整，絕非與傳統時代諸般要素截然二分。從江浦地區的個案來看，因江邊灘地漲沒不定，土地難于清丈，地界往往難分，這是瀕水灘地復雜地權關系的原點。明清時期，地方政府雖出臺相關政策，但在無法進行長期、規律的土地清丈的情形下，官方規定大多形同具文，地方社會則發展出以分股形式均攤灘地收入的應對方式。但在近代地方開發亟需明晰邊界的情形下，地區的傳統習慣無法滿足特別的現實需求，遂影響了晚清民國數十年間的央地關系，可見前現代的行為邏輯在近代政區調整的過程中亦扮演著重要角色。而傳統與現代的無法割裂與糾葛不清，本身也是一種近代維度的體現，提供了觀察復現歷史線索的可能性。由此，縣級行政區劃的結構性變動，以及此一過程中的建置調整、轄區劃界、權屬劃分等相關議題，皆凸顯了行政區劃變遷的“近代”維度，成為認識中國現代化復雜邏輯的關鍵所在。

作者：胡簫白

來源：《近代史研究》2025年第5期

選稿：宋柄燃

編輯：耿 曈

校對：宋柄燃

審訂：汪依婷

責編：楊 琪

（由于版面內容有限，文章注釋內容請參照原文）

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