3.23多億老人如何安度晚年？激活城鄉閑置空間 打造養老幸福港灣

近日，國家統計局最新數據顯示，我國60歲及以上人口已達3.23億人。當這個龐大的群體渴望在熟悉的家中或社區養老，城鄉卻面臨著土地資源緊張與存量空間閑置的結構性難題。晚年安居夢，何處安放？

　　一場關乎空間治理與民生福祉的改革已然啟程。1月27日，自然資源部、民政部、國家衛生健康委聯合印發《關于深化自然資源要素保障支持養老服務改革發展的若干措施》（以下簡稱《若干措施》），以“降低用地成本、盤活存量空間”為核心，撬動養老服務從“資源受限”向“要素激活”的根本性轉變。從老舊廠房到社區邊角地，從商業綜合體到鄉村閑置校舍，政策紅利正在轉化為觸手可及的養老服務。

　　養老之困

　　資源錯配折射民生期盼

　　清晨7點，78歲的張阿姨提著菜籃子，步履蹣跚地走向2公里外的菜市場。“社區沒有配套食堂，市場又遠，想找個地方歇歇腳都難，更別說做康復訓練了。”張阿姨道出了千萬城市老人的共同困境。

　　“看似是缺地缺房，實則是資源配置與老齡化需求的結構性錯配。”中國社區發展協會會長陳越良在接受中國城市報專訪時直言，城市發展進程中核心區域土地資源稀缺，單獨劃撥養老用地成本高、周期長；而另一方面，大量閑置商業辦公用房、工業廠房、社區邊角地、閑置校舍卻處于“沉睡”狀態，形成鮮明反差。

　　作為我國最早進入深度老齡化的超大城市，上海也面臨同樣的困境：截至2024年末，上海戶籍60歲及以上老年人口577.62萬人，占總人口的37.6%，高齡、失能、空巢群體疊加態勢顯著，大城養老正面臨著資源配置等難題。“我們曾想在老舊小區旁新建養老服務中心，僅土地征用成本就高達數千萬元，還涉及10多戶居民搬遷，最終不了了之。”上海市某養老機構負責人回憶，“此外，有些閑置商鋪產權分散在多個業主手中，想整合改造卻協調困難。”

　　中國自然資源學會資源活化與城市更新專業委員會秘書長、河海大學地理與遙感學院教授宋偉軒表示：“我國養老服務設施面臨‘落地難、用地貴’的雙重梗阻，在老舊城區表現尤為突出。過去單純依賴增量供地的模式，已難以適應老齡化社會的現實需求，必須向存量挖潛轉型。”

　　農村地區的養老空間困境同樣嚴峻。在許多農村地區，閑置的村集體辦公用房、舊校舍等資源并不少見，但由于缺乏明確的政策引導和持續的資金支持，往往難以有效轉化為養老服務設施。“村里很多老人都是空巢老人，平時想找個地方活動、做做體檢都困難，更談不上獲得專業的照護服務。”一位基層村干部表示，“我們有空置的校舍，卻既不清楚該怎么改造，也擔心即使改好了，后續能否順利運營下去。”

　　數據更顯緊迫：截至2025年底，我國60歲及以上老年人口占全國總人口的23%。如今，許多城市已基本實現城市社區養老服務設施網絡全覆蓋，但實際空間供給不足、資源分布不均衡等要素短板正成為制約養老服務高質量發展的核心瓶頸。

　　政策破局

　　要素保障激活空間革命

　　直面民生痛點，《若干措施》的出臺恰逢其時。“這標志著我國養老服務體系改革邁入一個全新階段——從過去單純追求床位數量增長，轉向通過空間治理的系統性創新，來整體提升服務效能與可及性。”陳越良表示，政策的深層意義在于實現從“資源受限”到“要素激活”的根本性轉變。

　　這場“空間革命”的創新之力，凝聚于多個維度。

　　土地成本高，曾是壓在社會力量興辦養老機構肩上的重擔之一。《若干措施》明確，對非營利性養老機構用地，堅持“應保盡保、依法劃撥”，免繳土地出讓金；對市場化運營的營利性機構，則大力推行長期租賃、先租后讓、彈性年期出讓等靈活供地方式，并允許土地出讓金在兩年內分期繳納。

　　“這為社會資本打開了一扇‘機會之窗’，大幅降低了行業準入門檻。”江蘇省社會科學院研究員苗國算了一筆實實在在的賬：“以某地級市為例，過去新建一家中等規模的營利性養老機構，僅土地出讓金一項，就可能需要一次性支付超過500萬元。新政策下，企業若選擇長期租賃模式，年租金可能僅需30萬元左右，初始投資壓力得到極大緩解，資金能更聚焦于服務品質本身。”

　　同時，在存量空間盤活上，政策突破了多重壁壘。明確支持利用閑置商業、辦公、工業、倉儲用房及閑置校舍、村集體建設用地等改造養老設施，給予五年過渡期，其間可暫不改變土地原用途和權利類型，不增收土地價款。

　　“這一政策擺脫了存量改造的合規性困境，讓‘沉睡資產’轉化為養老資源成為可能。”陳越良表示，政策還鼓勵“住宅+養老”“商業+養老”“醫療+養老”等混合模式，推動空間從“單一功能”向“綜合服務”轉型。

　　規劃保障的剛性約束更顯力度。政策要求將養老服務設施布局專項規劃納入國土空間詳細規劃，新建住宅小區必須“同步規劃、同步建設、同步驗收、同步交付”養老服務設施，不得擅自改變用途。“這從源頭保障了養老空間供給，避免了‘重建設、輕配套’的問題。”宋偉軒表示，政策還支持在社區綜合體內嵌入日間照料中心、在社區衛生站旁設置康復護理單元，實現醫養、康養、文養服務的有機銜接。

　　政策的民生溫度也體現在細節中。針對農村養老需求，鼓勵優先利用閑置村集體辦公用房、校舍等建設養老設施，符合條件的集體經營性建設用地可通過出讓、出租等方式用于養老項目；針對康養新業態，探索土地、林草、水域等自然資源資產組合供應模式，支持溫泉康養、森林康養等產業發展。“政策既回應了城市老人的‘原居安老’需求，也兼顧了農村老人的養老期盼，更拓展了養老服務的產業內涵。”苗國評價。

　　在協同監管方面，政策構建了全生命周期監管框架，明確自然資源、民政、衛健等多部門職責，依托自然資源管理和國土空間規劃“一張圖”，實施動態監測。“‘放管結合’的思路，既確保了土地資源真正用于養老服務，又防止了政策紅利流失，讓降成本的紅利切實惠及廣大老年人。”宋偉軒說。

　　存量煥新

　　閑置空間變身“幸福港灣”

　　空間易得，長效難繼。如何讓建成的養老設施不僅“建得起”，更能“運營好”“活得久”，是新政必須答好的考題。

　　“核心在于構建可持續的運營生態，平衡公益性與市場性。”陳越良分析，需破解收入單一與持續投入、服務同質與需求多元、人力密集與成本控制等多重矛盾。出路在于構建“政府保基本、市場優服務、社會增活力”的多元運營體系。

　　廣東清新區綜合養老服務中心提供了范本。基礎助餐、日間照料通過“政府補、集體助、個人付”多元共擔；專業助浴、短期托養等增值服務按市場規律運營。其“長者飯堂”通過精細化管理實現保本微利，既確保了普惠性，又培育了自身“造血”功能。

　　上海市徐匯區天平街道的“鄰里匯”，如今是轄區老人的“幸福港灣”。誰能想到，這里曾是閑置多年的小區配套商鋪和舊辦公房。“徐匯區是率先試點‘物業+居家養老’這個項目的。物業企業貼近居民，響應快速，具有天然的優勢，目前已在298個小區開展物業養老，以國有企業物業為主。”徐匯區民政局工作人員表示，目前項目有四張服務清單，其中維修和家政這兩張清單需求最高，一年6萬單服務量，占比52%，平均每單服務價格約為50元。

　　四川成都金牛區營門口街道，閑置的工業廠房被改造為綜合為老服務中心，通過“政府支持、企業運作、社會參與”的模式，打造了家門口的“醫養食娛”共融空間。“政策允許我們利用工業廠房改造，五年內不改變土地用途，大大降低了前期投入。”該中心相關負責人王芳介紹，該中心整合了社區衛生服務站資源，實現“醫養結合”，老人在這里可以享受門診、康復、護理一站式服務……

　　一個個閑置空間被激活，一處處養老設施拔地而起，老年人的幸福晚年有了堅實的空間支撐。

　　但前行之路仍需披荊斬棘。“政策的落地仍需細化配套，在產權整合、消防驗收、運營補貼等方面還需進一步明確。”陳越良建議，各地應結合實際制定實施細則，打造更多可復制、可推廣的樣板項目。宋偉軒與苗國也充滿期待地強調，這是一項系統工程，需自然資源、民政、衛健等多部門持續協同，加強全生命周期監管，確保政策紅利不折不扣惠及于民。

　　隨著《若干措施》的深入實施，更多存量空間將被激活，更多養老服務將觸手可及，一幅“老有所養、老有所依、老有所樂、老有所安”的幸福圖景，正在中國城鄉徐徐展開。這既是應對人口老齡化的戰略舉措，更是中國式現代化的生動注腳——讓每個老年人都能共享發展成果，擁有幸福美滿的晚年。

■中國城市報記者 張永超

原標題：3.23多億老人如何安度晚年

激活城鄉閑置空間 打造養老幸福港灣