蔡藝生：數字平臺準公權力的國家安全風險與法律規制

以下文章來源于政法論叢，作者蔡藝生

數字平臺準公權力的國家安全風險與法律規制

蔡藝生

（西南政法大學教授）

[摘 要]

數字社會中，大型數字平臺憑借對算法決策權、數據控制權與認知塑造權的壟斷性掌控形成具有廣泛社會規制力的準公權力，其技術私有化根基與公共治理屬性間的張力引發目標異化、程序異化與責任異化危機。異化效應通過復雜傳導機制對政治安全、經濟安全、社會安全及國防安全等國家安全領域構成代際挑戰。傳統規制體系因主體錯配、規則錯配與工具錯配而深度失效。亟需構建國家安全導向的法律規制新范式：通過承認平臺“類國家行為體”地位建立“新分權制衡”體系；實施準入限制、過程規訓與后果救濟三階防控；立足中國制度稟賦實施動態敏捷治理。最終建立權責統一、透明可控的數字權力運行機制，筑牢國家安全屏障并支撐可持續數字文明秩序。

[關鍵詞]

準公權力；國家安全風險；新分權制衡；算法問責；動態敏捷治理

一、引言：數字權力異化與國家安全的代際挑戰

人類正經歷一場由大數據、人工智能、平臺經濟等顛覆性技術驅動的深刻社會變革。以數字平臺(以下簡稱“平臺”)為代表的新型主體，憑借其對算法決策權、數據控制權與認知塑造權的壟斷性掌控，逐步形成一種具有廣泛社會規制力與強制約束力的“準公權力”，即由非國家機關實際行使的、具有強制性公共治理功能的權力形態。其雖無傳統國家公權力的法定授權，卻在功能上實質性替代或延伸了政府職能，對公共秩序、資源分配及公民權利產生類同公權力的支配性影響力。這種權力的內核本質已超越傳統私主體經濟行為范疇，呈現出顯著的公共性與社會規制強制性特征，“使得平臺儼然成為政府一般的存在”。技術賦權邏輯下的數字平臺，不再僅僅是市場的參與者，而是事實上的社會規則制定者、關鍵資源分配者與公共認知塑造者。

然而，這種“準公權力”的快速擴張與內在運行邏輯之間存在著根本性斷裂。其權力根基深植于技術私有化與商業利益最大化原則，這與公共權力“公益性、透明度與權責統一”的基本屬性產生了深刻張力。平臺“算法自治的隱蔽強制”“數據壟斷的戰略性掌控”“認知引導的非對稱影響”的權力內核，在缺乏有效制衡與責任約束的情況下，必然發生結構性異化：目標上，商業邏輯侵蝕公共福祉；程序上，技術黑箱消解正當過程；責任上，避責策略造成權責分離。這種權力異化不僅挑戰個體權利保障與社會公平正義，更因其系統性、滲透性、級聯性特征，對政治安全、經濟安全、社會安全和國防安全等國家安全核心領域構成了前所未有的代際挑戰。

面對這一新質安全挑戰，傳統法律規制體系在主體、規則和工具層面均遭遇困境，即私法人格規避公法責任、靜態立法滯后于動態技術、事后懲罰失效于系統性風險。這種困境，不僅暴露了工業時代法律范式在數字時代的適應性危機，更凸顯了構建新型法律規制體系以維護國家安全底線的極端緊迫性。

本文旨在系統解構數字社會中平臺“準公權力”擴張運行的本質，深入剖析其結構性異化對國家安全的傳導機制與風險圖譜，揭示既有法律規制的深層困境，并最終探討一種以國家安全為導向、面向數字文明時代特征的“新分權制衡”法律規制范式。期望為探索一條統籌“發展與安全”的中國特色動態治理路徑提供理論支撐，為構建公平正義、安全可控的數字新秩序貢獻制度性思考。

二、數字平臺準公權力的本質解構

平臺通過算法決策權、數據控制權與認知塑造權的三維耦合，不僅形成了對社會運行規則的基礎性掌控能力，更實質性僭越了傳統私法邊界，呈現出顯著的公共權力特質與治理功能。然而，“私工具承載公功能”的結構性矛盾必然導致權力異化。

（一）準公權力的權力內核構成

平臺的核心影響力源于其掌控的三種交織互嵌的基礎性權力。這些權力在技術賦能下，已超越傳統商業主體的私權范疇，形成對社會運行規則、關鍵資源和公共意識的壟斷性支配能力。

1.算法決策權形成自動化社會規制力

算法決策權作為平臺準公權力的核心維度，集中體現為一種自動化規制力，其實質在于通過預設的算法模型實現對社會運行規則的自主制定與強制執行。平臺以算法編碼為載體，將社會規范、交易規則及行為準則轉化為可執行的數字指令，實現“代碼即法律”的權力運作范式。一是制定并執行行為邊界，如設定用戶社區規范、界定言論合法范圍；二是分配關鍵稀缺資源，如流量曝光權重、訂單調度優先級、信貸額度評估等經濟權益；三是設定市場準入門檻，如控制商戶入駐資質審核、用戶注冊許可等參與資格；四是實施內容治理權力，如通過信息可見性排序、熱點議程設置、違規內容識別與刪除處置等干預公共信息生態。這些自動化決策直接形塑個體的權利義務框架，重構市場交易基本秩序，更深層次地引導乃至強制社會行為規范的變遷。該權力有如下特性：其一，廣泛約束性，算法規則一經部署，即對“億萬級用戶”產生普遍、持續且難以規避的強制性效力；其二，內在隱秘性，決策邏輯深嵌于多層神經網絡或復雜算法黑箱中，對外部監管者與受規制對象均構成理解壁壘，導致權力運行透明度缺失；其三，高效執行性，依托自動化處理能力，可在毫秒級時間內完成億級規模的規則執行，其效率遠超傳統人工治理模式，但也同步壓縮了糾錯與救濟的時空條件；其四，表面客觀性，常以“數據驅動”和“技術中立”為話語策略，利用統計模型與數學計算的表象掩蓋內置于算法架構中的價值預設，使得主觀權力意志在“客觀技術”偽裝下獲得合法性外衣。此種權力特質不僅消解了傳統規制中的程序正義保障，更埋設了權力異化與系統性失控的深層隱患。

2.數據控制權構成新型社會資源霸權

數據控制權彰顯為平臺在數字社會中的新型社會資源霸權。其核心在于，對涵蓋個人行為軌跡、社會關系網絡及宏觀經濟運行態勢、社會活動的大規模、實時性與多維度數據的全鏈條壟斷性控制權，進而形成數據采集、存儲、處理、分析至商業化開發利用的完整閉環。該權力使數據超越基礎運營要素，升維為平臺定義市場規則、預測行為模式、驅動算法進化與創造壟斷價值的戰略資產，實質構成數字時代的資源支配性力量。其核心特質表現為：第一，戰略性資源屬性。數據已成為兼具核心生產要素與國家戰略資源雙重角色的基礎性權力載體，對國家競爭力與安全格局具有重構意義。第二，基礎權力屬性。作為算法決策權與認知塑造權運行的燃料與基石，支撐平臺權力體系的運轉效能。第三，高流動與強積累性。依托網絡效應形成持續匯聚的數據洪流壁壘，可實現壟斷地位的動態強化。第四，規模與鎖定效應。通過“數據規模、算法精度與用戶粘性”的正反饋循環，催生贏者通吃的“數據霸權”格局，導致市場可競爭性的實質消亡。第五，基礎設施化定型。平臺數據池演進為經濟社會運行的底層數字設施，其控制權直接轉化為對數字生態的架構主導權與規則制定霸權。這種全域性與結構化的資源壟斷，從根本上顛覆了傳統權力的分配邏輯，確立了平臺在數字秩序中的結構性支配地位。

3.認知塑造權具備公共意識建構能力

認知塑造權標志著平臺對公共意識形成過程的結構性支配能力。其核心機制表現為通過算法系統深度介入信息篩選過濾、內容優先級排序、個性化精準推送、意義框架預設及互動規則設計等環節，實質性掌控“信息分發通道”與“價值建構節點”。進而系統性干預包括信息獲取邊界、情感傾向與信念體系的個體認知維度，以及涵蓋公共議程焦點、社會共識生成邏輯與集體行動潛能的集體意識維度。這種權力運作催生出如下關鍵特質：一是信息分發的超精準性，依托多維度用戶畫像實現的定向內容投送，構成對個體認知模式的微觀級精細調控；二是干預過程的高度隱蔽性，將價值傾向、政治立場及商業目標內嵌于算法參數體系，使意識引導過程隱匿于技術客觀性表象之下；三是操控層級的全域穿透性，形成從微觀個體心理到中觀集體議程再到宏觀社會共識的縱向操控鏈條；四是極化與動員的內生風險性，算法同質化分發機制天然強化信息繭房效應與社會認知撕裂，不僅固化群體間對立立場，更衍生可被操縱的社會動員工具性與公共理性消解危機。該權力形態通過對公共領域話語生產機制的深度重構，在技術賦權表象下孕育著解構社會共識根基的治理挑戰。

（二）準公權力的法律屬性重釋

平臺依托技術優勢構建的準公權力體系，其法律屬性已經根本性地突破了傳統公私法二元框架的預設邊界。這種權力屬性的嬗變，亟需在法學理論上進行重釋，揭示其從私權向具有公法效力的社會性權力的實質轉化。

1.私法自治異化形成普遍強制約束力

一方面是形式合意掩蓋實質強制。平臺通過“點擊同意”的標準化格式合同，構建形式上的用戶合意。這種“技術化強制合意”剝奪了用戶的真實協商能力，用戶僅在“全盤接受或徹底退出”的被動選擇中進行締約儀式。單個用戶幾乎沒有任何與平臺平等談判和協商合同的可能性。用戶已經習以為常，點擊同意按鈕或是通過其他形式表達接受只是為了盡快使用產品或服務而被迫形成的表面合意。另一方面是標準化條款的“準立法”功能。平臺單方制定的用戶協議、隱私政策或社區準則等標準化條款，實質上設定了具有普遍適用性和持續性強制約束力的行為規則，涵蓋數據權利讓渡（如生物信息采集范圍）、權利救濟限制（如仲裁條款）、行為規范創設（如內容審核標準）等核心領域。其功能已遠超傳統合同范疇。具體表現為：一是內容政策替代言論邊界，社交平臺的內容審核規則直接定義數億用戶的言論自由邊界，其標準制定缺乏公眾參與、透明度與外部制衡，形成“算法利維坦”；二是商業目標擠壓公法價值，協議中隱蔽植入的“數據最大化利用條款”等商業目標，系統性擠壓隱私權保護、公平交易權或反歧視原則等公法保障的核心價值；三是透明度與制衡機制缺失，傳統立法中的公開辯論、公眾聽證、權力分立制衡等程序性保障，在平臺規則制定中被簡化為不可協商的代碼指令，形成缺乏程序正當性的“私主體立法”。

2.財產權制度失效催生關鍵資源分配權

其一，傳統財產權制度在數據與算力領域的失效。用戶名義上的個人數據“所有權”因平臺對數據的事實控制力與排他利用能力而形同虛設，如位置軌跡被持續采集卻無法主張“使用、收益或處分”等權能。依賴平臺生態的企業，其數據資產因API接口壟斷或平臺規則限制等而淪為平臺的附庸資源，喪失獨立財產權能。其二，算力與算法資源的分配權力化。云計算資源調度權和算法模型調用權由平臺掌控，成為決定市場主體能否參與數字經濟的關鍵準入性權力。平臺通過算法決策實質行使對注意力資源、商業機會和金融信貸等關鍵社會經濟資源的分配權。如短視頻平臺通過算法控制將流量有組織的向“特定用戶”集中或限制乃至剝奪，形成事實上的“算法分封”體系。另外，平臺憑借先發優勢和數據網絡效應，實施“數字圈地運動”，搭建一個個封閉和排他的“虛擬莊園”，將公共數據資源、用戶注意力和網絡空間等轉化為私有壟斷資本。這導致起點公平與機會均等原則在數字市場徹底虛化，引發深層次分配正義危機。

3.技術中立偽裝導致公共空間殖民化

平臺常以“技術中立”為名，行“數字公共領域殖民化”之實，侵蝕法律保障的民主商談空間，導致公共領域建構權的私主體化。一是議程設置私權化，熱搜算法和推薦權重等隱性規則替代公共媒體議程設置功能，使其受制于點擊率商業邏輯而非公共利益考量；二是理性商談機制瓦解，平臺設計的碎片化表達界面（如字數限制）、情緒化互動機制（如點贊/轉發明感刺激）消解哈貝馬斯意義上的“尊重事實、態度真誠與表達明確”的理性交往行動，降低公共討論質量，助長非理性表達；三是共識生產異化，算法驅動的信息繭房與“回音室”效應強化群體極化，而平臺內容審核標準的不透明性，進一步割裂了社會共識基礎。最終，國家“元治理”角色被架空。傳統《憲法》言論自由保障和《網絡信息內容生態治理規定》等法律規范對公共領域的制度設計，難以穿透算法黑箱與平臺私權規則，對信息傳播秩序缺乏實質規制力。國家作為公共領域秩序終極守護者的“元治理”角色，在平臺技術寡頭對信息分發基礎設施與規則制定權的壟斷下被實質性架空或削弱，導致公共話語空間的主導權旁落。

（三）準公權力的結構性異化邏輯

平臺準公權力結構性異化的本質是商業資本的逐利本性與公共治理責任要求之間的根本性沖突，這導致權力運行機制的系統性扭曲以及公共性根基的持續性消解。

1.商業邏輯侵蝕公共利益造成目標異化

平臺權力運作被深度嵌入股東利益最大化的資本增值邏輯中，形成對公共福祉保障義務的系統性擠壓。用戶增長指標、用戶粘性、廣告轉化率和盈利目標等商業績效導向，持續侵蝕平臺應承擔的信息公平獲取、隱私安全保障、算法決策公平性與數字包容性等核心公共價值。公共服務目標實質讓位于商業價值攫取，公共利益淪為平臺盈利的制度性犧牲品。一是推薦算法優化目標扭曲。算法優先推送高點擊率、高參與度的成癮性、煽動性或低質內容，犧牲信息多樣性、客觀性與質量，損害公共信息環境健康。二是數據利用邊界僭越。默認勾選或設計復雜的超范圍數據授權條款，將用戶隱私保護置于商業數據價值榨取之后，系統性侵犯個人數據自決權。三是資源分配機制不公。流量分配、曝光權重、服務優先級等算法規則向高變現能力用戶或商戶傾斜，加劇“贏者通吃”效應，排斥中小主體，損害市場公平競爭與社會資源分配的起點公平。最終，消解公共性，算法決策權淪為“注意力經濟提款機”，數據控制權異化為“壟斷性榨取工具”，認知塑造權退化為“流量變現引擎”。

2.技術黑箱消解正當程序引發程序異化

算法系統的運行特性與傳統治理的程序正義價值構成根本沖突，技術復雜性與商業保密性合謀構筑“算法暗箱”，傳統公權力運行中的參與、透明、辯論與救濟程序鏈被解構為單向度的技術強制，民主程序價值在代碼統治下失語。第一，雙重遮蔽機制。技術性遮蔽方面，深度學習神經網絡的不可解釋性、多變量參數交互的高度復雜性，使決策邏輯無法向監管者及用戶清晰呈現，形成理解壁壘。戰略性遮蔽方面，平臺常以“商業機密”或“核心知識產權”為由，拒絕公開關鍵算法規則與參數設置，人為構建信息不對稱壁壘。第二，程序正義崩壞。透明度層面，用戶無法知悉內容限流、賬號封禁或信用降級等關鍵決策的具體依據與標準，知情權被虛置。可解釋性層面，自動拒貸、簡歷篩選或保險定價等影響公民權益的算法決策缺乏因果關系說明與個體化解釋，用戶難以理解“為何是我”。參與權層面，平臺決策機制普遍缺乏有效的異議申訴渠道、聽證辯論程序或用戶代表參與機制，剝奪了受決策影響主體的程序性防御權利。

3.避責策略使風險社會化滋生責任異化

平臺通過技術架構設計、法律條款嵌套與話語策略構建的系統性脫責架構，實現算法權力實際控制主體從公共風險責任中結構性隱身。導致權力行使與責任承擔的徹底斷裂，形成“權力行使私有化”與“風險成本社會化”的當代治理悖論。如外賣平臺算法極限擠壓送貨時間以獲得巨額利潤，卻將外賣員交通違法、身心健康乃至社會矛盾沖突等風險轉嫁給社會；各類工廠的“自然環境污染”已有法律規制，而數字平臺的“社會環境污染”則面臨規范缺失。平臺借此系統性脫責架構制造“權責鴻溝”，致使系統性風險無責任載體。其核心策略表現為：一是技術中立免責主張，聲稱算法僅為“價值無涉的工具”，決策結果不可歸責于平臺，以此規避其作為設計者與部署者的積極義務，如自動駕駛事故中的責任推諉；二是自動化過程免責主張，將算法輸出的歧視性結果或重大錯誤歸因于“算法自主演進”或“訓練數據偏差”，逃避對模型全生命周期（開發、訓練、調優與部署）的持續監控與干預責任，如招聘算法中的性別歧視爭議；三是中介地位豁免主張，援引法定中介責任豁免條款，堅稱平臺僅為“中立信息傳輸管道”或“被動內容托管者”，否認其對平臺信息生態的實質性塑造作用，拒絕承擔內容治理失職引發的公共安全責任。

三、準公權力失控的國家安全風險圖譜

平臺準公權力的三維構成如同一張滲透性極強的網絡，其運行邏輯的失控或濫用，將直接或間接沖擊政治穩定根基、經濟自主命脈、社會團結紐帶以及國防安全屏障。風險傳導的非線性特征使其易于在單一領域觸發之后迅速蔓延至全局。以下通過繪制國家安全風險圖譜，具體闡釋準公權力失控是如何在技術賦能的外衣下，潛藏著顛覆國家治理秩序和侵蝕主權安全底線等重大隱患，揭示其對國家安全構成的多維度、深層次代際挑戰。

（一）主權侵蝕與權威解構的政治安全風險

平臺所掌控的準公權力，在缺乏有效制衡的情況下，其內在的結構性異化對國家政治安全的核心構成要素，即國家主權獨立性與政治權威的有效性，制造了多維度的侵蝕與解構風險。

1.數字操縱技術實現選舉干預

平臺對認知塑造權的濫用可能構成選舉操縱的直接威脅。通過用戶畫像分析所形成的個體心理模型，平臺能夠進行信息的超精準化定向投放。這種能力被惡意利用時，可導致針對特定選民群體精準投放極具誤導性的虛假信息或高度偏激的內容，系統性地扭曲選民的認知基礎與投票意向，干擾甚至操縱選舉過程的公正性。這不僅損害民主選舉的代表性根基，更直接挑戰國家政治合法性和權力更迭秩序的穩定性，成為外部或內部勢力干預國家內政的新興高風險渠道。如在巴西、智利等南美國家，跨國社交媒體平臺干預選舉甚至于引發騷亂的例子層出不窮。

2.意識形態滲透伴隨煽動效應

算法決策權與認知塑造權的結合，在特定條件下會淪為意識形態滲透與社會顛覆的工具。算法系統基于“用戶參與最大化”的商業邏輯，傾向于優先推送具有情感沖擊力、爭議性或極端性的內容，極易放大、擴散與主流價值觀相悖的極端主義思潮或煽動性信息。這種無意識的“優化”或主動的惡意設置，能夠迅速在特定群體內形成高度同質化的信息繭房，加劇社會群體極化與共識裂痕，削弱政治整合效能；為外來意識形態滲透提供技術支點，并在特定區域或群體內埋下社會動蕩的種子，直接沖擊國家政治穩定與意識形態安全。國外反動力量利用網絡媒體的強大傳播力，通過特定渠道、某些平臺將扭曲的價值觀滲透進國內，網絡平臺已經成為西方意識形態和文化價值觀滲透的主要工具和載體空間。

3.“數字主權”遭遇實質挑戰

外國平臺巨頭憑借其對海量用戶數據的數據控制權及其底層運行規則的算法決策權，實質性地侵蝕著主權國家的數字疆域治理能力。數據的跨境存儲、處理與分析可能涉及核心國民信息、經濟活動數據甚至國家安全敏感信息，其控制權歸屬直接關系到國家關鍵信息資產的掌控。同時，由外國主體設置且不透明的算法規則，深刻地影響著本國公民的信息獲取范圍、議題討論熱點乃至公共空間的規則框架，實質上弱化甚至剝奪了本國政府對數字空間的立法權、司法權和行政管理權。這種規則制定權的旁落，構成對國家主權在網絡時代擴展維度的直接挑戰。如微軟提出“作為一個全球科技行業，我們需要成為一個值得信賴的、技術中立的數字瑞士”，試圖創造一個與國家主權平行的替代性備選權力架構。

4.國家機器功能呈現弱化趨勢

部分大型數字平臺憑借其龐大的用戶基數和先進的技術能力，逐步接管甚至壟斷了部分原本屬于國家機構的社會治理功能，如大規模的內容審查審核、關鍵公共領域的支付結算體系等。這種功能性替代雖可能源于效率需求或技術優勢，但是長期來看，可能導致國家治理能力被局部“架空”或逐漸“侵蝕”。一方面，平臺規則取代國家法律成為特定數字空間的實際行為準則；另一方面，國家對這些關鍵治理職能的監控與介入能力受限。這不僅削弱了國家機器整體的權威性與執行力，更在核心社會管理與公共服務領域，形成了一種缺乏公共問責與透明度保障的“私人治理”機制，損害國家治理體系的完整性、連貫性與公信力。甚至使得“國家何以國家”的元問題被迫重新開放討論。

（二）要素壟斷與市場失靈的經濟安全風險

平臺所掌控的準公權力，特別是數據控制權與算法決策權的結合，正在重塑現代經濟體系的運行基礎與競爭格局，其無約束或不透明的運作，對國民經濟安全構成了深層次的威脅。

1.關鍵數據資源流失與結構性壟斷

平臺憑借其數據控制權，形成了對數字時代核心生產要素——數據——的絕對掌控。這種控制表現為兩種潛在危害路徑：一是戰略性數據流失風險，即涉及國民身份、企業經營、基礎設施運行等敏感核心數據，因跨境存儲、處理或商業關系，實質落入外國實體控制范圍，削弱本國對關鍵經濟信息資產的自主掌控能力，威脅國家經濟主權與戰略決策獨立性。二是國內市場結構扭曲風險，即大型平臺憑借網絡效應與“數據與算法”反饋閉環，形成強大的數據積累壁壘與鎖定效應，扼殺市場可競爭性，擠壓中小企業生存空間，最終導致數據要素配置權的高度集中與固化。還可能以“自由”的表象強迫沒有數據加工使用能力的數字勞工出讓數據的“所有權”，進而實現對市場和人的控制，實現贏者通吃。這兩種風險共同指向對國家經濟根基的侵蝕。

2.數字市場壟斷形成與創新生態抑制

算法決策權成為平臺實施反競爭策略、維護壟斷地位的關鍵工具，可能嚴重破壞市場競爭秩序與創新活力。一是排他性行為自動化，利用算法自動化執行“二選一”、拒絕交易或提高競爭對手成本等策略，阻礙市場開放與有效競爭；二是自我優待行為制度化，在自營業務與第三方服務共存時，利用算法人為賦予自有產品或關聯方顯著的競爭優勢，如優先展示、流量傾斜或數據訪問權限差異化，扭曲公平競爭環境；三是創新抑制效應系統性，壟斷平臺利用市場支配地位，通過對數據、流量和用戶入口的控制，以及對潛在顛覆性初創企業的收購或封鎖，系統性壓制市場進入與技術迭代，最終損害長期經濟增長的動能。

3.算法驅動系統性金融風險的積聚與擴散

算法決策權在金融領域的深度應用，使得平臺具備了影響甚至主導特定金融活動的能力。首先，市場內生波動性風險加劇。在證券等金融市場中，高頻交易算法可“在毫秒級識別市場漏洞并進行誘單買賣等操作”，能引發指令流的瞬間劇變，導致市場流動性突然枯竭和價格劇烈非理性波動。算法共振、策略趨同及反饋循環進一步放大市場內在的不穩定性。如2010年美國股市的“閃電崩盤”事件，便是多個高頻交易算法共振與反饋機制引發極端市場波動的典型案例。其次，平臺型金融業務監管滯后風險。平臺借助其海量用戶和數據優勢，深度涉足支付、信貸、保險和資產管理等核心金融業務，形成“平臺型金融”。此類業務往往通過復雜的算法模型進行風險評估、定價、營銷與服務提供。然而，現行監管框架未能充分適配其風險特征，如算法信用評分歧視、過度借貸誘發宏觀債務風險、資金池管理不透明、風險傳染渠道復雜化等。這導致諸如資本金要求、流動性管理或消費者保護等重要的風險緩沖在算法主導的運行中失效，顯著增加了誘發跨市場風險傳導和區域性乃至系統性金融危機的隱患。

4.全球供應鏈彈性受制于平臺的依賴風險

平臺正日益演化為連接原材料、生產、物流與消費的核心節點，深度嵌入了全球價值鏈與供應鏈的神經中樞。其對數據控制權和算法決策權的掌握，在提升效率的同時也引入了新的脆弱性。一方面是運營連續性風險，平臺特別是云基礎設施、關鍵物流或電商平臺的系統性技術故障、遭受網絡攻擊或因商業糾紛引發的服務中斷，會沿著高度互聯、實時響應的數字供應鏈網絡迅速傳導放大，引致多個產業環節的“斷鏈”危機，沖擊國民經濟運行。另一方面是供應鏈操縱風險，主導性平臺可能利用其算法規則設定權與信息優勢地位實施戰略性操縱行為。例如，利用供應鏈關鍵數據預測能力，通過不透明的算法決策調整平臺規則，脅迫上游供應商或壓榨下游零售商；或者在地緣沖突、貿易制裁等特定情況下，其規則變化可能被操控服務于特定的非商業或非本國目標，直接威脅供應鏈的安全、穩定與戰略自主性。

（三）信任瓦解與結構解體的社會安全風險

平臺準公權力，特別是認知塑造權和數據控制權的擴張與濫用，正對構成社會安全根基的社會信任與社會結構整合構成深刻挑戰。

1.社會信任瓦解與群體極化效應加劇

平臺通過認知塑造權構建信息分發機制，其算法驅動的個性化推送邏輯天然傾向于強化“信息繭房”和“回音室”效應。用戶長期暴露于同質化、自我強化的信息流中，社會認知的差異被算法不斷放大并固化。這導致雙重危機：一是社會共同體意識弱化，不同群體間基于對立的“敘事”形成相互隔絕、難以溝通的認知壁壘，削弱社會普遍信任的基礎；二是群體身份認同極端化，特定群體內極端觀點被反復印證與強化，群體間立場趨于對立和極化。長期積累將引發難以調和的社會分歧、對立情緒彌漫，嚴重削弱社會凝聚力與集體行動能力，為社會沖突埋下隱患。

2.系統性隱私侵害與全景監控風險

平臺憑借數據控制權建立的龐大數據采集、存儲與分析體系，構成了對公民私人生活和尊嚴的系統性威脅。一是監控的泛在性，通過設備嵌入、軟件應用、網絡行為追蹤等技術手段，實現近乎無縫的個人數據捕獲；二是分析的深度性，運用先進算法從海量碎片化數據中挖掘、推斷個人的行為模式、心理特征、人際關系乃至政治立場；三是使用的隱蔽性，用戶對自身信息如何被收集、處理、共享及利用往往缺乏有效的知情與控制權。這不僅構成對個人隱私權的持續侵犯，更是營造出一種“數字全景敞視主義”的潛在監控環境。公民由此產生普遍的不安全感和自我審查傾向，對社會交往和公共參與制造寒蟬效應，嚴重損害個體尊嚴與自由表達，動搖社會安全感的根基。

3.虛假信息的加速傳播與放大型風險

認知塑造權可影響信息可見性和優先級，算法決策權可優化內容分發策略進而實現用戶留存和參與最大化，二者的結合，共同構建了虛假信息與謠言的高速傳播通道并放大其破壞力。其一，傳播效率倍增。虛假、煽動性、陰謀論等“吸引眼球”的內容因其易于激發用戶的情緒反應（如憤怒、恐懼），被優化參與度的算法優先推送給易感人群，實現“病毒式”擴散，遠超真實信息的傳播速度和廣度。其二，社會危害性加劇。此類信息可能擾亂公共秩序（如公共衛生危機中的錯誤信息）、損害特定群體名譽、煽動社會對立（如族群沖突）、沖擊基本倫理共識甚至干擾公共政策的制定與執行。其危害不再局限于個體層面，而是會成為沖擊社會穩定與公共健康、挑戰公共理性的系統性風險源。

4.數字鴻溝深化與結構性社會不公強化

數字平臺權力的高度集中，加劇了既有的社會經濟不平等，形成多維度與累積性的數字排斥。其表現和后果包括：一是接入性鴻溝，低收入者、老年人或偏遠地區居民等弱勢群體在獲取數字設備、網絡和技能方面存在障礙；二是能力性鴻溝，數字素養差異導致弱勢群體在有效利用數字資源、應對算法決策或者維護自身數字權利方面處于劣勢；三是收益性鴻溝，平臺商業模式（如按關注度或流量分配收益）和價值創造機制（如數據紅利），傾向于將財富和機會向技術精英和資本方集中，進一步加劇社會財富與權力分配失衡。這種基于數字技術和平臺權力的不平等，并非隨機產生，而是嵌入并強化了既有的社會、經濟結構中的不平等，形成“數字馬太效應”，導致社會排斥固化、階層流動性降低和社會撕裂風險提升，阻礙包容性社會發展。

（四）國家防御體系脆弱性的國防安全風險

依托數據控制權的廣泛滲透力與認知塑造權的精準影響力，平臺技術架構與數據資源已成為新型戰略博弈空間，其運行失序或遭惡意利用，將對國家防御能力構成系統性、深層次威脅。

1.關鍵數字基礎設施與國防系統漏洞風險

平臺運營的核心數字基礎設施，如云計算平臺、大規模數據中心或工業物聯網系統等，深度嵌入國防指揮系統、后勤保障網絡與裝備研發體系等關鍵環節，形成軍民融合依賴。其系統存在的預設性安全后門、未公開漏洞或供應鏈污染節點，可能被國家級攻擊者或高級持續性威脅組織利用，作為持續性攻擊跳板。攻擊者可能通過數據控制權實現對基礎設施的非授權訪問或操控破壞，或利用平臺生態的信任鏈污染實施橫向滲透，最終危及國防信息系統的機密性、完整性與可用性，導致指揮中斷、裝備失效、情報泄露等災難性后果。

2.軍事領域數據監控與戰略情報泄露風險

平臺掌控的海量異構數據及先進分析能力，為對手提供了前所未有的全景式監控與精準情報挖掘工具，威脅軍事機密與戰略意圖。其作用機制為：一是被動監控，通過數據控制權，對手可系統性采集與關聯分析諸如軍事人員的位置軌跡、社交關系、行為偏好，軍事設施的地理信息、能耗模式、通信特征，軍事行動的部隊調動、演習信號、物資流轉等等多源數字足跡，用于復原軍事部署態勢與推斷作戰計劃；二是主動塑造，利用認知塑造權，通過定向信息推送或算法誘導，對特定軍事人員及其親朋好友群體實施心理干預、認知誤導或策反引誘，以瓦解士氣、破壞內部信任或獲取內應情報。

3.國防技術供應鏈中斷與受制風險

國防現代化高度依賴尖端數字技術供應鏈，涵蓋高制程芯片、基礎AI模型、云服務基礎設施和核心工業軟件等。這些技術的關鍵節點若由少數外國平臺巨頭掌控或深度介入，極易形成戰略依賴性。如亞馬遜、微軟和谷歌三家公司就占據了全球超一半的超大規模數據中心，它們既是全球數據匯流中樞，更是算力調度核心，同時也是服務分發閥門，亞馬遜、微軟和谷歌已成為目前全球最大的三家供應商。其作用機制為：第一，供應中斷風險。平臺出于商業決策、政治壓力或技術故障，可單方面中斷對國防用戶的關鍵技術服務、軟硬件供應或更新維護，導致裝備研發停滯、系統運維癱瘓。第二，功能植入風險。平臺可能在產品中預設功能限制、強制后門接入或實施版本降級，使國防系統在關鍵時刻性能受抑或受制于人。第三，數據主權風險。依托境外云服務或使用外資平臺技術，可能導致國防研發數據、測試數據、裝備運行數據等敏感信息跨境存儲或處理，面臨司法長臂管轄或非授權獲取等風險。

4.技術賦能載體的惡意操控與攻擊風險

平臺控制的大規模民用智能設備與系統，如聯網汽車、智能家居、工業物聯網設備或可穿戴設備等，因其深度互聯性、遠程可控性及物理交互能力，存在被惡意行為體遠程操控或利用并轉化為準軍事化攻擊武器或破壞工具的潛在威脅。該風險源于技術雙重用途性與平臺集中控制架構的結合。其作用機制為：首先，遠程惡意激活，攻擊者通過利用平臺系統漏洞、劫持設備控制權或植入惡意代碼，遠程觸發設備執行預設破壞程序。例如，“攻擊者可能在產品開發、制造、生產或交付過程中篡改產品”，遠程引爆植入爆炸裝置的聯網設備等；遠程“強制”自動駕駛汽車在特定時間地點熄火以癱瘓交通樞紐、自燃制造混亂或撞擊關鍵基礎設施與人群等。其次，大規模協同攻擊。利用平臺對海量設備的集中管理能力，攻擊者可同時操控設備集群，實施分布式拒絕服務以攻擊物理關鍵設施、制造區域性恐慌或干擾軍事行動。

四、傳統法律規制應對準公權力的系統性困境

基于平臺準公權力擴張引發的現實國家安全風險圖景，其治理的極端緊迫性已不言而喻。然而，既有法律規制體系面對這一新質挑戰，卻陷入深層次的結構性失效困境。究其根本，在于工業時代構建的傳統法律工具與數字權力的獨特屬性之間，存在難以彌合的多重錯配。這種錯配并非零星漏洞，而是體系性、根源性的范式危機。

（一）私法人格規避公法責任的主體錯配

由于現行法律體系的核心架構立足于清晰的公私二元分離和對私人主體私法屬性的預設，它無法有效捕捉和解碼平臺作為“權力與市場復合體”的新型本質。這導致平臺在持續行使實質性的公共治理職能的同時，其行為模式、風險承擔和責任認定仍被框定在傳統的商事活動責任框架內。這種主體錯配，使得民商法工具箱在面對平臺準公權力擴張引發的國家安全風險時根本性失效。平臺得以利用其私法人格，規避本應承擔的、與權力匹配的公法義務和系統性風險責任，導致“權力實質公法化”與“責任承擔私法化”的制度性悖論。

1.私法框架的固有局限

第一，契約自由與責任邊界。合同法強調意思自治與契約自由，其預設前提是平等主體間的協商。然而，在平臺與用戶/商戶的關系中，“點擊同意”的標準格式合同取代了真實協商，平臺通過其單方制定的、隱蔽或復雜的條款實質性地設定具有普遍約束力的行為規則。合同法無法有效質疑這些規則本身的公共政策適當性或其可能包含的系統性歧視。第二，侵權責任的事后性與個案化。侵權法聚焦于特定個體因特定行為（或疏忽）導致的直接損害，遵循“損害填補”原則。它難以有效處理平臺權力運作的間接性、系統性、分布性和級聯性后果。例如，推薦算法導致的社會群體極化，很難將損害直接、具體地歸因于某個用戶的單個侵權行為，也難以通過個案訴訟證明平臺主觀過錯與損害結果間的直接因果鏈條。第三，公司法人治理的屏蔽效應。公司法的核心是處理股東、管理者與債權人的內部關系及有限責任原則。該框架天然不具備識別和約束公司外部公共影響力的機制。平臺的治理結構主要服務于股東利益最大化，缺乏對公共利益代表、獨立監督者等公法責任的制度性嵌入。尤其是大型跨國平臺的復雜法律架構，更可能被用于策略性地切割責任，規避特定司法管轄區的公法規制要求。第四，反壟斷法的經濟性中心化。反壟斷法主要關注經濟效率和消費者福利受損。其對“市場支配地位濫用”的認定，常基于對價格歧視、排他交易或搭售等行為及其直接經濟影響的分析。這難以充分涵蓋平臺利用算法決策權和數據控制權實施的非價格性扭曲競爭、或對其治理功能的策略性濫用，如搜索降權、內容審核權或封禁競爭對手等。更重要的是，反壟斷法對系統性公共安全風險及非經濟性公共利益損害缺乏評判框架和責任設定。

2.公共屬性失察與公法責任落空

其一，權力實質的識別困境。民商法體系的設計初衷是規制平等主體間的私權關系，缺乏識別平臺事實上行使的準公權力（即“制定普遍規則、分配關鍵資源、塑造公共認知、執行公共秩序”）的概念工具和規范基礎。平臺行為因此常被僅視為“商業行為”或“中介服務”，而非“治理行為”。其二，系統性風險責任的制度真空。平臺的算法決策和數據壟斷行為所引發的危害往往表現為系統性、擴散性和宏觀性風險，如金融市場波動性劇增、社會信任瓦解或關鍵基礎設施脆弱等。這些超越了特定個體損害的集合，構成對國家或社會整體福祉的威脅。傳統民商法強調個體救濟，其“誰主張、誰舉證、損害特定性”的責任認定模式天然無法應對此類公共性、整體性風險，導致平臺的預防、管控和消解系統性風險的公共義務在法律層面難以確立和追究。其三，“技術中立”原則的異化適用。平臺常援引“技術中立”或“中介地位”作為抗辯理由，主張其僅為信息通道或技術提供者，不應對其系統運行的結果承擔責任，如用戶發布的內容、算法推薦的后果。這種主張在民商法語境下有其歷史根源和表面合理性，但忽略了一個關鍵事實：當平臺通過精密的算法模型和預設的策略主動地、系統地塑造信息的流動、資源的分發和行為的規范時，其“技術中立”地位不再成立。民商法體系未能發展出穿透“技術中立”表象并識別平臺作為規則實質制定者與執行者地位的法律理論和規則。

（二）靜態法律滯后動態技術的規則錯配

規則錯配的癥結在于工業社會形成的“穩定環境下穩定規則”的立法范式，難以適應數字技術驅動的“動態環境下動態治理”的客觀要求。靜態法律難以追趕動態技術迭代的步伐，普適性規則無法覆蓋復雜垂直場景的獨特屬性與高風險點。其本質是法律規則的供給速度、靈活性與精細度，無法匹配平臺技術應用創新與風險演化的速度與復雜性。這種錯配不僅造成大量高風險場景陷入“有法難依”或“無法可依”的狀態，更使得平臺在數據控制權、算法決策權行使過程中可能引發的垂直領域專業性、深層性國家安全風險，缺乏及時、精準、有效的法律防控屏障。

1.立法程序遲滯與技術代差的形成

一是法規生命周期遠超技術迭代周期。一項法律法規從動議、起草、論證、審議到最終頒布生效，往往需歷時數載。相較之下，人工智能的技術迭代和風險涌現速度遠超傳統技術，人工智能、區塊鏈、復雜算法模型等關鍵數字技術的代際更迭可能在數月乃至數周內即告完成。這種時間尺度上的不對稱，使得法律從誕生之初就可能面對已演進數代的技術應用場景，導致其規制目標、對象和方法在起點上就與現實脫節。二是風險預測與前瞻性立法的困難。立法者主要基于既有的技術形態、商業模式和已顯現的風險進行規制設計，難以對未知技術路徑及其可能引發的新型次生風險進行有效預判和前瞻性規范。例如，針對當前深度學習模型的監管規則，可能對下一代的神經形態計算、量子計算驅動的AI或強人工智能形態束手無策，形成顯著的風險監管真空期。可見，過時的法律不僅無法有效約束新興技術應用，反而可能抑制創新或迫使技術以規避監管的路徑發展，進一步加大監管難度。

2.通用性原則難解垂直領域獨特風險

平臺技術的滲透具有顯著的垂直領域分化特征。算法在金融交易、醫療診斷、內容分發或關鍵基礎設施控制等不同領域的應用，其技術邏輯、功能目標、潛在風險類型及危害程度存在本質差異。使得傳統“一刀切”規制遭遇困境：一是缺乏風險分級與精準對應。現行法律多以普適性、功能性的條款設定框架性義務，但對特定領域所需的關鍵控制點、風險閾值、技術標準、合規審計要求等缺乏精細化、可操作的規定。例如，僅規定“算法不得歧視”，卻難以區分內容推薦或就業篩選等場景中“歧視”的具體構成要件、檢驗標準以及免責情形。二是忽視領域特殊性與專業性要求。不同垂直領域的規制需要考慮其獨特的屬性規范、技術倫理、行業標準和安全基線。通用性法律難以深入理解并整合這些專業特性。例如，金融領域需要關注算法的市場穩定性影響、風險傳染性、金融欺詐新模式，而現有金融法律對實時算法決策的監管響應機制則普遍滯后。內容治理領域需平衡表達自由、信息傳播安全、文化多樣性等多重復雜目標，而通用性網絡內容管理條款常陷入“要么過度審查，要么監管缺失”的兩難。最終，平臺可能利用規則的寬泛性，以形式合規掩蓋實質風險或者消極等待具體細則出臺而疏于風險管理；監管者自身因缺乏針對性、可量化的技術評估依據和清晰的合規判斷標準，難以進行高效、專業、權威的監管干預；特定垂直領域的獨特風險則因缺乏對應精準規制的“手術刀”，而面臨不可控放大。

（三）事后懲戒難遏系統風險的工具錯配

現行的以事后懲戒、個案制裁為核心范式的“命令與控制”型監管工具，其設計與效能邏輯立足于工業時代以物理行為、可見的個體主體、具體損害事件為特征的風險類型。當面對平臺準公權力運行所衍生的以技術化代碼規則為骨架、以大規模實時數據為燃料、在高度互聯網絡中自主演算產生的潛在系統性國家安全隱患時，這種工具范式表現出嚴重的適應性危機。它不僅無法在損害爆發前有效阻斷風險累積，難以理解和約束分布式、自動化運作的復雜系統，更因責任認定的模糊和懲罰效能的稀釋，無法為平臺設定清晰的、有效的風險預防與過程控制壓力。這種工具層面的錯配，是國家對平臺系統性風險的防御屏障存在重大漏洞的關鍵成因。

1.事后性與事前風險防范不足

一方面是“事后補救”的滯后本質。罰款、禁令等工具主要在風險或損害已現實發生后啟動。其核心邏輯是制裁、補救或糾正既成事實的違規行為。然而，平臺準公權力引發的風險，往往具有爆發突然、蔓延迅速和后果不可逆或修復成本極高的特征。如算法共振導致的金融市場崩盤、社會撕裂后的群體性對立、關鍵數據流失造成的戰略被動。待到傳統監管工具介入時，危害已成定局，國家安全利益已經受損。另一方面是風險源捕捉失效。平臺風險的真正源頭在于其技術架構設計和運行邏輯本身，而非單一的、孤立的違規操作。如推薦算法的價值觀預設、數據收集協議的超范圍性、缺乏熔斷機制的自主交易系統。傳統工具難以穿透至系統設計層面進行源頭風險識別與控制，無法在風險尚未顯現的設計開發階段或持續運行過程進行有效介入，只能對最終發生的不良“輸出”進行反應。這種“末端治理”模式面對系統性風險顯得效能低下。

2.個案化與系統性風險特征不適配

一是針對單一事件與系統關聯性的割裂。傳統處罰通常聚焦于具體可界定、可量化的損害事件，如某次特定歧視性定價、某類用戶數據被泄露。而平臺風險表現為非線性關聯、廣泛連鎖反應的網絡效應。例如，一個看似孤立的數據接口漏洞，可能被串聯利用于大規模供應鏈攻擊；一項普遍采用但帶有偏見的基礎算法模型，可能導致金融信貸市場結構性的信貸錯配或社會歧視固化。傳統工具難以捕捉和處理這種分散在多節點、因果鏈條復雜、影響呈指數級擴散的系統性威脅。二是懲罰力度與損害規模的失衡。即使能夠進行事后懲戒，現行法律設定的罰款上限、拆分條件等往往源于對傳統行業（如制造業）損害規模的預期，難以充分反映平臺系統性風險的全局性、宏觀性損害程度。如對國家經濟穩定、社會凝聚力、關鍵基礎設施安全的破壞。有限的處罰對擁有龐大財力的巨型平臺構成的實際威懾力顯著不足。

3.自主性與分布式架構規避過程控制

第一，技術黑箱與監控穿透困境。平臺的算法決策運作深嵌于技術黑箱之中，監管者難以實時監控其內部邏輯和動態決策過程。傳統監管依賴的文件審查、現場檢查等手段，在理解復雜、實時演變的算法系統及其動態運行參數方面效能低下，無法對算法決策進行透明、可驗證、全過程、風險導向的持續監督。這導致在風險顯性化之前，監管者難以掌握足夠信息進行干預。第二，分布、自動化與“無主體”實施的規避效應。平臺風險的實施主體常呈分布式，如涉及多地域服務器等，且高度自動化，由預設算法規則自主運行觸發。在風險爆發后，責任歸因往往困難。傳統的責任追究通常依賴于確認明確的、可歸責的行為主體及其實施的特定行為，這在平臺自動化決策主導的風險制造機制前顯得力不從心。第三，“命令”難以傳達至“代碼”的困境。“命令與控制”的核心——發布具法律約束力的命令——在技術上難以直接精準地下達并有效約束由代碼邏輯驅動的、億級規模的、實時進行的自動化決策過程。缺乏有效的技術接入點和嵌入式合規執行機制，“命令”因此而常常在技術現實面前落空。

五、國家安全導向的準公權力法律規制范式構建

既有規制困境的解析表明，要應對數字準公權力擴張帶來的國家安全挑戰，亟需超越局部修補，進行范式層面的根本性重構。本部分旨在提出一種以保障國家安全為底線、適應數字權力運行規律的治理新范式。其核心在于：明確承認平臺準公權力的客觀存在及其公共屬性，打破傳統公/私法二元分立的思維禁錮，通過構建適應數字時代的“新分權制衡”理念與全過程規制框架，在激活市場活力與捍衛國家安全之間實現動態平衡。

（一）架構數字時代“新分權制衡”理念體系

應對平臺準公權力擴張挑戰的首要前提是實現治理理念的根本躍遷。這要求超越傳統的“監管者與被監管者”二元框架與“經濟性規制”思維局限，從權力本質和權力制衡的基本原則出發，構建適應數字權力獨特結構的“新分權制衡”理念體系。

1.承認平臺“類國家行為體”的實質地位

必須清醒認識到，大型平臺在數字空間行使的算法決策權、數據控制權和認知塑造權，其作用范圍之廣、影響力之深以及強制性之強，已遠超傳統企業私權利范疇，在功能上構成了事實上的“類國家”公權力體系。這種權力直接觸及公共秩序建構、關鍵資源分配、公民權利保護及社會共識形塑等核心公共治理領域。該權力體系具有技術化封裝、架構性賦能、過程性彌漫與準主權化運行等區別于傳統國家權力的特性，但其對個體自由、社會公平、國家安全的潛在支配性影響卻不亞于甚至在某些方面超越傳統公權力。因此，必須將平臺準公權力納入現代權力制衡理論的分析框架之內，將其視為一種新型的、具有重大公共影響力的權力中心，需要接受與權力實質匹配的責任約束與制衡。

2.分散、監督與制衡數字權力集中

“新分權制衡”體系的直接目標是防范數字權力集中導致的單點濫用、失控與系統性風險，如平臺“算法暴政”、大規模監控或數據霸權。其終極目標是確保數字權力服務于公共利益，保障公民數字時代基本權利，維護國家安全韌性。為此，其分權維度包括：（1）結構性分散。探討通過合理的功能性拆分降低系統性風險集中度。一是業務拆分解耦。考量是否將涉及基礎數據設施、關鍵算法模型與特定增值應用服務進行強制或可運行性隔離，防止平臺利用核心基礎設施優勢捆綁或擠壓下游創新。二是數據開放與互操作強制。強制關鍵平臺有序開放核心數據接口，打破數據壟斷壁壘，引入數據多元主體控制機制，形成數據要素流向更公平、更具競爭性的生態。（2）功能性賦權監督機構。其一，強化專業監管權威。設立高度專業化、跨領域的獨立數字監管機構并進行法律賦權，超越傳統行業監管部門的碎片化權限，使之擁有對平臺核心算法、數據處理、用戶協議等系統性風險點進行事前評估、事中穿透審查、事后強制干預的廣泛權限。其二，技術賦能監督能力。監管機構需配備強大的技術專家團隊和監管科技工具，實現對算法邏輯的動態監控、海量數據的風險分析以及對平臺合規性的智能化審計，彌補監管機構與平臺間的信息不對稱鴻溝和技術能力鴻溝。（3）創新嵌入技術制衡機制。一是技術內生化監督。探索強制要求在關鍵算法系統中預設內置審查接口、可驗證機制、“風控熔斷開關”，使監管機構和獨立第三方在必要時能穿透黑箱，進行合規性驗證或緊急干預。二是算法透明度與可解釋性工具強制。針對高風險應用，要求平臺提供算法決策的可理解解釋、影響評估報告，非僅是技術性披露，應讓相關方能實質理解決策邏輯及其影響。三是監管沙盒與實時監控API。構建安全可控的實驗環境（沙盒），允許在監控下測試創新技術與新規則；開發并提供API接口以供監管機構實時、高效地訪問關鍵運行數據和風險指標。

3.區分市場活力場域與權力制衡地帶

首先，應避免過度干預創新。承認并保護平臺在核心市場服務與技術研發方面的活力，避免以分權制衡名義扼殺有益競爭與創新源泉。其次，應聚焦權力制衡核心。分權制衡的核心焦點應嚴格鎖定在平臺行使實質公共治理功能的領域，即當其行為具有普遍的、強制的、戰略性的公共利益影響時，如設定基礎信息規則、分配關鍵接入資源、深度影響國家安全等，才需要構筑嚴格的制衡防火墻，市場邏輯必須讓位于公共利益保障與權力約束邏輯。

（二）打造貫穿權力運行全鏈條的制度機制

為有效應對平臺準公權力擴張所引發的國家安全風險，需要突破傳統碎片化、事后化的規制模式，構建一套覆蓋權力運行全生命周期的系統性制度框架。這就要求建構以“準入限制與資格賦予”“過程規訓”“后果救濟與審查強化”為核心的三階制度體系，實現對平臺準公權力的全過程、多維度、動態化防控與制衡。

1.建立準入限制與資格賦予屏障

一是國家安全前置審查與嚴格準入/許可制度。對象界定方面，對擬進入或已在運營的、涉及國家關鍵數字基礎設施、掌控核心國家/國民數據資源、或具備重大社會認知塑造能力的平臺，建立強制性國家安全審查機制。審查內容方面，應超越傳統反壟斷或行業準入，聚焦平臺技術架構、數據流向、算法模型、治理結構、外資背景或供應鏈安全等維度對國家安全的潛在系統性風險。準入形式方面，對高風險平臺實施特許經營許可、特別業務許可或備案核準制度，明確準入條件并設定有效期限與續期審查。二是平臺治理結構與風險內控機制強制性要求。獨立監督委員會方面，強制要求核心平臺設立由具備技術、法律、倫理和公共政策背景的獨立人士組成的監督委員會。賦予其對平臺高風險算法部署、重大數據政策變更、系統性風險評估報告的審查權、質詢權、建議權及特定事項的否決權。國家安全風險內控體系方面，要求平臺建立常態化、制度化、文檔化的風險識別、評估、監測、報告和處置流程，明確首席風險官或類似職位的責任，并定期向監管機構提交獨立審計驗證的風險內控報告。數據主權保障機制方面，對于涉及國家安全核心利益的數據，強制要求境內存儲、處理設施本地化、數據出境安全評估前置，并建立數據訪問的嚴格分級授權與審計追蹤機制。

2.權力運行透明化與可控性保障

（1）高風險算法透明化與可解釋性強制義務。針對應用于金融交易、人力資源、內容分發或公共安全等高風險領域的算法系統，要求平臺向監管機構及受重大影響的用戶/第三方提供如下信息：一是算法邏輯概要說明，非技術性描述其目標、主要輸入、決策流程及關鍵考量因素；二是核心參數與閾值披露，影響決策結果的核心變量及其設定值；三是算法影響評估報告，定期評估算法在公平性、歧視性、安全性、穩健性、社會影響等方面的表現及潛在風險；四是可解釋性輸出，對于特定個體或群體產生重大不利影響的算法決策，須提供個性化、可理解的解釋。（2）正當程序原則的算法化嵌入。一是決策告知義務，在算法決策對用戶/第三方權益產生重大不利影響前或后，及時、清晰地告知決策內容、依據及影響。二是有效申訴與復核機制，建立便捷、低成本的異議申訴渠道，確保在合理時限內由具備專業能力（不限于算法）的人員進行復核，并反饋復核結果及理由。復核過程應考慮人工干預的可能性。三是聽證與辯論權保障，在涉及重大公共利益或群體性權益的算法規則制定或修改前，探索建立公開征詢意見、專家論證、利益相關方聽證等程序。（3）常態化國家安全風險評估與披露。其一，風險評估框架，要求平臺建立并遵循監管機構認可的國家安全風險評估框架，定期或觸發重大變更時，對其業務活動在政治穩定、經濟安全、社會秩序、國防利益等維度的潛在風險進行系統性識別、分析與評級。其二，強制披露要求，將評估結果納入定期公開報告，并向監管機構提交詳細版本。（4）分級分類數據出境安全審查與評估。一是數據分級分類標準，依據數據敏感性和出境目的/接收方風險等，建立國家主導的數據出境風險分級分類目錄。二是差異化審查機制，根據風險等級，實施從備案制、安全評估前置到嚴格禁止或特許審批的分級管理。三是持續監控與再評估，對獲準出境的數據，建立使用目的合規性監控和接收方安全環境動態再評估機制。

3.后果救濟與審查強化的制度閉環

（1）確立“算法問責原則”。一是責任穿透，在法律上實質性突破“技術中立”抗辯，明確規定，平臺作為算法系統的設計者、部署者與運營者，應對其系統運行產生的可預見或應預見的國家安全風險及損害后果承擔首要責任，不得以“算法自主”或“用戶行為”為由完全免責。二是責任基礎，責任認定可基于過錯責任或特定高風險場景下的嚴格責任/無過錯責任。三是組織責任強化，明確平臺高級管理層對算法系統安全性與合規性的組織保障責任。（2）探索新型司法救濟途徑。首先是集體訴訟與公益訴訟，針對算法決策或平臺規則導致的大規模、分散性與系統性損害，完善集體訴訟制度，并授權特定國家機關或社會組織提起公益訴訟，解決個體訴訟動力不足和損害聚合難題。其次是敏感領域的行政訴訟，對于平臺行使事實性公共管理職能引發的爭議，在涉及國家安全或重大公共利益的特定領域，探索允許用戶或受影響方提起行政訴訟，以審查平臺行為的合法性、合理性及程序正當性。（3）強化并拓展國家安全審查作為終極“安全閥”。一是審查范圍拓展，將國家安全審查范圍從傳統的外資并購、關鍵行業準入，前瞻性拓展至可能影響國家安全的重大算法應用部署、核心數據跨境流動項目以及涉及關鍵數字基礎設施或核心數據資源的平臺間重大合作/并購。二是審查標準動態化，審查標準應結合技術演進和威脅態勢動態更新，重點關注技術依賴性風險、供應鏈韌性、數據主權掌控、系統性脆弱性引入等新型安全維度。三是審查效力剛性化，賦予國家安全審查結論強制性效力，使其對存在不可接受風險的平臺行為或交易擁有否決權或強制剝離/整改權。

（三）兼顧安全與發展的動態敏捷治理模式

在構建應對平臺準公權力挑戰的國家安全規制體系時，中國方案的核心特征在于，其擁有獨特的制度稟賦與治理理念創新，能夠有效統籌國家安全剛性底線與數字經濟發展活力，實現動態適應性與治理效能的統一。這種“動態敏捷治理”模式，植根于中國特定的政治經濟結構與發展階段，展現出區別于西方模式的鮮明特色。

1.制度稟賦優勢的集成與轉化

一是基礎設施集中建設優勢。充分發揮國家在新型數字基礎設施規劃、投資與建設中的主導作用，為構建安全可控、高效互聯的數字生態提供堅實的物理基礎，降低平臺壟斷關鍵基礎設施的風險。二是快速動員響應機制優勢。依托高效的行政組織體系與政策執行力，能夠在面對突發的、重大的數字安全威脅時，迅速啟動跨部門協同響應機制，實施緊急干預與風險處置，有效遏制系統性風險擴散。三是國家主導數據要素市場發展優勢。通過頂層設計（比如“數據二十條”），確立數據基礎制度，明確公共數據授權運營、數據產權分置、數據要素流通交易規則等，在保障數據安全與主權的前提下，激活數據要素潛能。國家在數據要素市場培育、規則制定與監管中的主導角色，有助于平衡效率與安全，防止平臺形成絕對的數據壟斷霸權。

2.安全與發展平衡的實踐路徑

（1）底線思維：確立不可觸碰的“國家數字主權與安全紅線”。其一，主權紅線。明確核心數據境內存儲與處理、關鍵算法自主可控、數字基礎設施安全可靠等涉及國家數字主權的剛性底線，任何平臺運營不得逾越。其二，安全紅線。劃定政治安全、經濟安全、社會安全和國防安全等領域的絕對禁區，對觸碰紅線的平臺行為實施“零容忍”。其三，制度保障。通過《國家安全法》《關鍵信息基礎設施保護條例》《數據安全法》等法律法規，為紅線設定提供堅實的法治保障。（2）分類分級精準治理：風險適配的精細化規制。一是平臺分級。依據平臺的用戶規模、業務性質、市場地位等維度，實施差異化的監管強度與合規要求。二是領域分類。針對金融、醫療、交通、能源等不同垂直領域，識別其特有的風險屬性，制定領域適配的專門性規則與技術標準。三是風險分級。建立平臺風險評級體系，根據其算法應用風險、數據安全風險、合規歷史等因素，動態調整監管資源投入與干預措施，實現資源優化配置與風險精準防控。（3）技術與規則協同演進：規制范式的智能化升級。監管科技創新方面，大力投入發展并應用監管科技工具，如利用人工智能進行算法合規性自動監測、大數據風險預警、區塊鏈存證溯源、自然語言處理分析用戶協議等，提升監管的穿透性、實時性與效率。法律與技術標準深度融合方面，推動法律規則與技術標準的協同制定與迭代更新。借鑒“標準必要專利”模式中的“公平、合理、無歧視”原則精神，探索在關鍵數字技術領域建立開放、透明、互操作的技術標準體系，并明確標準實施中的合規要求與責任邊界，使技術標準成為法律規則落地的有效載體。（4）多元協同共治：構建韌性治理生態。一方面是主體協同，構建政府主導、平臺擔責、行業自律、學術支撐、公眾參與的協同治理網絡。政府負責規則制定、監督執法、風險兜底；平臺落實主體責任，完善內控，參與標準制定；行業組織制定行業規范，促進自律和信息共享；研究機構提供技術評估、政策咨詢、風險研究支持；用戶代表/公眾通過意見征詢、投訴舉報、參與聽證等方式反饋訴求，監督平臺與政府行為。另一方面是機制創新，建立常態化的政策協商平臺、風險信息共享機制、聯合應急演練等，促進信息互通、能力互補與行動協同。（5）全球治理參與：塑造有利的外部規則環境。第一，主動倡導。積極參與聯合國、G20、WTO電子商務談判等多邊框架，以及雙邊、區域數字治理對話，倡導符合我國安全與發展核心利益的數字國際規則。重點推動構建公平包容、安全可信、開放合作的數字治理國際秩序。第二，貢獻方案。推廣中國在數據分類分級出境管理、平臺治理、數字基礎設施安全等方面的實踐經驗和治理理念，為全球數字治理提供“中國智慧”與“中國方案”。第三，規則對接與風險防范。在堅持底線的前提下，探索與國際規則的兼容性對接，同時通過跨境數據流動安全評估、外資安全審查等機制，有效防范外部規則輸入帶來的安全風險。

六、結語：邁向數字文明新秩序的權力倫理與制度正義

本文系統解構了數字社會中平臺資本依托技術優勢所形成的“準公權力”體系，揭示了其權責失衡的內在結構性異化本質。這種異化源于平臺權力的技術私有化根基與公共影響力實質之間的深刻張力，表現為目標異化、程序異化與責任異化。這種結構性矛盾，在缺乏有效制衡的情況下，通過算法決策權、數據控制權與認知塑造權的三維傳導機制，對國家安全中的政治安全、經濟安全、社會安全乃至國防安全構成了系統性、滲透性、級聯性的代際挑戰。面對這一新質安全威脅，傳統法律規制體系在主體錯配、規則錯配與工具錯配的“三重錯配”困境中陷入深層失效，凸顯了范式性變革的極端緊迫性。

為應對這一挑戰，本文提出并論證了以國家安全為剛性底線的規制重構路徑。其治理的核心要義在于：第一，構建“新分權制衡”體系。突破傳統公私法二元思維，客觀承認平臺作為“類國家行為體”的權力實質，將數字權力納入現代權力制衡框架。核心目標是通過結構性分散、強化獨立專業監管與創新技術制衡手段，實現對數字權力集中的有效分散、監督與制衡，彌合權力實質與法律地位、技術能力與監管資源的雙重鴻溝。第二，構建“準入、過程與救濟”三階體系。準入限制與資格賦予層面，建立國家安全前置審查與嚴格準入/許可制度，要求核心平臺建立獨立監督委員會、國家安全風險內控體系及數據主權保障機制，從源頭筑牢安全防線。過程規制層面，強制高風險算法透明化與可解釋性，嵌入正當程序，實施常態化國家安全風險評估與披露，構建分級分類數據出境安全審查，確保權力運行透明、可控、可追溯。后果救濟與審查強化層面，確立“算法問責原則”，穿透技術中立，明確平臺首要責任；探索新型司法救濟；強化并拓展國家安全審查范圍作為終極安全閥，實現權力與責任的統一閉環。

本文所倡導的規制范式，其終極價值歸宿在于構建一個保障國家安全基石穩固、捍衛公民數字時代基本權利、促進數字社會公平正義的制度框架。這不僅是對當下風險的應對，更是為數字文明的可持續發展奠定制度根基。

展望未來，數字文明的健康發展呼喚更深層次的雙重構建：一是數字權力倫理的構建。亟需在技術狂飆突進的同時，同步發展與之匹配的數字權力倫理規范。這要求明確平臺作為準公權力行使者的公共責任倫理，包括對算法公平、數據正義、認知尊重、風險敬畏的倫理承諾，超越狹隘的商業利益至上邏輯。二是制度正義基礎的夯實。必須構筑堅實的制度正義基礎，確保規制體系本身具備正當性、公平性、有效性與適應性。這意味著法律規則需體現數字時代的分配正義、程序正義與矯正正義，并通過動態機制保障其與時俱進。

唯有將負責任的權力倫理與堅實的制度正義緊密結合，方能有效馴服數字權力的野性，引導其服務于人類福祉。這不僅是化解當前國家安全風險的必由之路，更是構建一個可持續、人本、安全的數字文明新秩序的根本保障。邁向這一新秩序，要求國家、平臺、技術社群與社會攜手，共同書寫數字時代的權力規范與制度篇章，使技術進步真正成為人類文明進步的階梯，而非失控的利維坦。

—— EDN ——

文章來自《政法論叢》2025年第6期。本文章僅限學習交流使用，版權歸原作者所有。

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