慈善財產法律制度的中國建構

慈善財產法律制度的中國建構

高志宏

南京航空航天大學人文與社會科學學院教授

摘要：中國特色慈善事業呈現出從傳統慈善轉向現代慈善的趨勢，但現有慈善資源尚不能滿足共同富裕對第三次分配的需求，需要通過法治創新推動慈善事業高質量發展。慈善財產的價值功能耦合性、法律定位復合性、制度發展漸進性決定了其在慈善法秩序中的結構性地位。中國慈善法治建設應以第三次分配為價值坐標，以慈善財產為中心基點。慈善財產在規范法學意義上具有公私法兩種屬性，宜界定為一種獨立財產類型。慈善財產的公益性決定了慈善財產“權利束”和“義務束”規范體系的特殊構造，應以界定慈善財產范圍類型為起點，以確保慈善財產公益屬性為宗旨，以慈善財產權利義務配置為主線，以創新慈善財產監管機制為支撐，構建中國慈善財產法律制度。

關鍵詞：慈善財產公益慈善第三次分配慈善法

　　引言

　　作為慈善活動物質基礎的慈善財產，其法律制度的建構是優化慈善資源配置的關鍵，法律制度的完善與否，直接影響社會財富再分配的公平價值實現程度及慈善活動的社會公信力建設水平。改革開放以來，我國慈善事業實現了跨越式發展，逐步從“小慈善”邁向“大慈善”。當前，慈善資源呈現出總量增速減緩和慈善信托、網絡慈善迅速崛起的顯著特征，“慈善資源不足”與“慈善資源冗余”并存的結構性矛盾依然突出，在治理邏輯上尚未完成從“道德命題”向“法治秩序”轉型，在治理效能上面臨慈善財產有限與監管機制滯后的雙重挑戰。

　　習近平總書記強調，在高質量發展中促進共同富裕要“構建初次分配、再分配、三次分配協調配套的基礎性制度安排”；黨的二十屆三中全會進一步提出“支持發展公益慈善事業”。中華傳統文化中儒家仁愛思想體系、墨家兼愛實踐哲學、佛家慈悲普度精神，為現代公益慈善提供了深厚倫理根基。馬克思主義“人的全面發展”理論與中國式現代化實踐相結合，加速推動第三次分配從傳統的應急救濟模式向制度化財富調節機制轉型，形成具有中國特色的分配正義體系。黨和國家提出的三次分配協調配套制度設計，本質上是通過法治化路徑構建社會財富流動的立體調節網絡。慈善法治需要以系統思維構建慈善財產“捐贈—管理—使用”全周期監管體系，形成慈善財產法律制度價值閉環。通過以慈善財產為原點構建慈善法治框架，既傳承“仁者愛人”文化基因，又注入馬克思主義公平正義內核，最終實現第三次分配從“道德倡導”到“法治規約”的躍升，為共同富裕提供可持續的法治化路徑。

　　隨著《中華人民共和國紅十字會法》（簡稱《紅十字會法》，下同）、《公益事業捐贈法》、《慈善法》等法律法規的頒布施行，我國已經初步建立慈善法律體系，2016年《慈善法》更是設專章集中規定“慈善財產”問題，使得慈善財產法治有了規范基礎，2023年《慈善法》修訂時進一步完善慈善財產規則。但是，現有慈善法律制度的構建是以慈善組織為核心并圍繞慈善活動要素而展開，對慈善財產重視不夠。就現有慈善財產法律規范而言，在慈善財產的范圍、類型、性質等問題上存在模糊不清或刻意回避之嫌，關于慈善財產募集、管理、使用、評估、監督中各利益方的權利（力）、義務、責任的界定尚待明晰健全，特別是《慈善法》與《民法典》《企業所得稅法》《個人所得稅法》等法律法規之間的銜接配合更需優化。就學術界研究而言，更多關注于慈善組織管理，而關于慈善財產法治建設著墨不多，對于慈善財產的結構性地位、法律屬性、范圍內容、權責利等問題探討不夠深入，特別是在慈善財產的獨立性及其與慈善組織財產之間的關系、慈善財產權利義務規范體系、中國慈善財產制度的特殊性等問題上存在較大爭議，亟待系統研究、澄清誤區、達成共識，從而推動構建更為系統、更為周延、更為嚴密的中國慈善財產法律體系。

　　一、慈善財產在慈善法秩序中的結構性地位

　　慈善財產法律制度的建構是中國式現代化法治進程中不可或缺的組成部分。在共同富裕目標指引下，第三次分配機制正以前所未有的力度重塑社會財富配置格局。作為承載這一歷史使命的核心介質之一，慈善財產的法律規制已然突破傳統私法范疇，演變為兼具公共治理功能和社會調控價值的特殊法秩序。

　　（一）慈善財產是構建慈善法秩序的基點

　　在功能維度上，慈善財產承載著三重法治使命，其功能耦合性奠定了其作為構建慈善法秩序基點的正當性基礎。作為組織運行的物質基礎，慈善財產保障著慈善組織的正常運轉，其穩定性決定了慈善組織的延續性；作為項目實施的物質載體，慈善財產支撐著慈善捐贈有效落地，涵蓋扶貧、教育、環保等領域；作為財富分配的調節工具，慈善財產通過捐贈抵稅、慈善組織免稅等稅收優惠制度設計，引導社會資源向公共服務領域流動。這三重功能共同構成慈善財產的法秩序價值：既通過組織化機制實現社會資源整合，又通過分配正義調節貧富差距，最終服務于社會整體利益的法治化建構。

　　在法理維度上，慈善財產具有超越普通財產的復合法律屬性。現代慈善法普遍將慈善財產定位為“非營利性目的財產”，同時在慈善財產物權歸屬層面又呈現出“所有權虛化”特征，即慈善組織雖享有形式上的法人財產權，但受制于“近似原則”的實質約束，其處分權能始終受到公益目的的嚴格限制。申言之，慈善財產“所有權虛化”特征突破了傳統物權邏輯，通過“近似原則”實現私益向公益轉化，這種特殊的法律構造使得慈善財產成為連接私法自治與公共利益的制度樞紐。

　　在制度史維度上，比較法視野下的慈善制度漸進性規律表明，慈善財產法律地位的提升與第三次分配機制的成熟呈顯著正相關。美國《國內稅收法典》501(c)(3)條款確立的慈善信托制度、英國《慈善法》創設的慈善委員會監管體系，均以財產規制為基點構建起現代慈善法治框架，這種制度漸進性規律為他國慈善法治建設提供了重要經驗借鑒。就中國而言，在共同富裕目標指引下，慈善財產法律制度的完善已超越單純的技術性立法任務，成為推進國家治理現代化的戰略性工程。通過構建以慈善財產為基點的法治框架，不僅能夠規范第三次分配秩序，更能激活社會財富的公益潛能，為中國特色社會主義法治體系注入新的時代內涵。

　　（二）慈善法治重心從慈善組織轉向慈善財產

　　慈善財產作為組織運行、項目實施與財富分配的物質載體，其結構性地位支撐了社會資源再分配的法治化。比較法經驗揭示，現代慈善法治的核心在于通過財產規制實現公益目標，而第三次分配的法治化程度則取決于慈善財產法律地位的明確性與可操作性。因此，以財產規制為基點的慈善法治框架是第三次分配成熟的關鍵，是中國慈善法治建設的重心。

　　然而，長期以來，我國理論界和實務界將慈善法治建設的重心偏向于慈善組織。理論上認為，中國慈善組織在歷史發展中形成了具有本土化色彩的政府和民間二重結構模式，其與政府部門之間的關系主要有協同增效、服務替代和拾遺補缺三種類型，且主要發揮拾遺補缺功能。立法上，我國《慈善法》創設了慈善組織制度并在第二章予以規定，但內容上集中于慈善組織管理，未涉及慈善組織的功能定位及內部治理，且整體關于慈善組織內部治理結構的規定過于粗略，科學性、規范性尚不能滿足慈善事業發展需要。應當承認，按照自上而下傳統產生并依附于國家公權力的慈善組織具有極強的社會資源動員能力，在中國慈善事業發展中發揮著重要作用，慈善組織與政府之間的密切關系使得中國慈善事業具有不同于西方國家慈善事業的非典型性特征。申言之，我國慈善事業高質量發展既受“差序格局”“愛有等差”等傳統慈善文化觀念影響，也受社會轉型、現實國情、經濟發展水平等現實因素制約，但最為關鍵的因素還在于慈善組織自身的公信力問題，慈善組織的慈善財產募集能力和慈善財產管理成效是影響其公信力的關鍵所在。

　　公信力是慈善組織的生命基石，是影響慈善事業發展的決定性因素。慈善語境下的公信力，是指社會公眾對慈善組織的信任程度，即社會公眾對慈善組織的認同度、信任度和滿意度的集合。如果說，我國傳統慈善組織公信力主要來源于基于國家公權力而形成的政治力量，而現代慈善組織公信力則應主要來源于基于社會認同而形成的民間權威。慈善組織與政府部門二元對立的觀點無益于中國慈善的現代轉型，關鍵在于如何界定慈善事業發展中各主體的法律地位和權力（利）邊界，并尋求他們之間良好的政社、企社嵌入合作關系。“把權力關進制度的籠子里”等現代權力理性要求，國家公權力要審慎介入慈善活動，并且介入的形式、程度和范圍都需要限定在法治的框架下。因此，我國慈善法治建設如何以增強慈善組織公信力為核心，以推動中國公益慈善事業現代轉型為導向，最終提升慈善組織募捐慈善財產能力，是當前推動我國慈善事業高質量發展的重要課題。

　　（三）以慈善財產為基點構建中國特色慈善制度

　　任何國家的慈善事業都根植于其特定的歷史文化傳統。“慈善文化是慈善事業發展最基本、最深沉、最持久的精神力量。”理論研究中，以西方國家市民社會理論框架分析中國政府部門與慈善組織之間的關系，忽略了中國社會的歷史和國情，西方慈善組織“非政府原則”“非政治性原則”是西方特定經濟、政治、社會、文化、歷史背景的產物，對中國不具有借鑒意義。中國的社會主義國家性質具有獨特的政治優勢，慈善事業被稱為具有中國特色的國家事業。現在面臨的問題是，如何在法治框架下讓社會各種力量有序參與慈善活動，實現慈善組織對政府部門的“單向依附”轉向二者之間的互補共生和良性合作，增強慈善組織公信力。

　　各國慈善事業發展既具有普遍規律，更具有各自的民族特性。西方發達國家慈善理論和慈善法治為我國慈善事業發展提供了有益借鑒，但中國慈善鐫刻著獨特的“中國元素”，并形成了符合當時社會環境的發展脈絡。目前世界各國慈善事業已經完成或正在經歷著從傳統救助型慈善向現代公益型慈善的轉型。社會主義慈善事業扎根于中國傳統慈善文化，具有多主體、多模式、多樣態共存共生特征，并整體呈現出從行政化向社會化、運動化向常態化、精英化向大眾化、泛道德化向法治化的轉變之中，具有中國特色的非典型性意義。當下，隨著各項改革的推進，政府部門與慈善組織之間的關系正（已經）經歷從否認到承認、限制到支持、排斥到合作的重大轉變，日益強調二者之間的良性對話和互動融合，慈善組織管理體制亦從分類控制逐步轉向嵌入型監管。

　　從法律關系的權利義務理論出發，需要通過法律確定慈善組織享有哪些權利、承擔哪些義務，以及慈善監管部門的職權范圍和法律責任。在傳統慈善向現代慈善轉型期，如何進一步優化慈善立法理念，淡化慈善法管理色彩，將培育慈善組織自治能力和加強慈善財產監管作為慈善立法導向，明確各方權利義務，構建慈善財產“權利束”（Bundle of Rights）和“義務束”（Bundle of Obligations，或稱義務群）以及“責任束”（Bundle of Liabilities，或稱責任體系），是立法面臨的重大問題。鑒于慈善責任制度與其他法律責任制度并無本質不同，“責任束”不是本文研究重點。

　　二、慈善財產法律制度的規范檢視

　　從2016年頒布《慈善法》到2023年修訂《慈善法》，我國慈善財產法律制度進一步完善，特別是補充規定慈善年度支出和管理費用標準（第61條），增設“應急慈善”專章（第八章），強化財產在突發事件中的調配效率，細化法律責任條款（如第124條），體現了對慈善財產公共屬性的制度回應。然而，由于慈善事業的高速發展和慈善活動的較強技術性，《慈善法》的規定更多具有方向性、原則性、宣示性特征，慈善法體系內部也難免存在抵牾和疏漏，需要檢視現有慈善財產法律規范，健全中國特色慈善財產法律制度體系。

　　（一）慈善財產的性質界定

　　我國《慈善法》并沒有直接規定慈善財產的性質；《公益事業捐贈法》第7條將慈善財產歸屬于“社會公共財產”；《刑法》將財產分為兩大類即“公共財產”和“私人財產”，且暗含了“公共財產”等同于“公有財產”的觀念（第91條）。但實際上，關于“公共財產”的范圍界定遠比“公有財產”更寬泛，慈善財產即歸為“公共財產”，但并非“公有財產”類別。

　　從我國現行立法看，主要從兩個維度界定慈善財產屬性：一是在所有權維度，即在私法性質上慈善財產的權利主體是誰。爭議焦點在于，慈善財產與慈善組織財產之間的關系，即慈善財產歸慈善組織、捐贈人、受益人抑或其他主體所有。根據我國《慈善法》第52條規定，似乎可以得出“慈善財產”等同于“慈善組織財產”的結論。二是在所有制維度，即在公法性質上慈善財產的屬性是什么。爭議焦點在于，慈善財產是私有財產、公共財產、政府財產抑或其他類型財產。根據我國《公益事業捐贈法》和《刑法》規定，似乎可以得出慈善財產屬于“公共財產”的結論，然而關于慈善財產的法律性質問題，學術界長期以來存在諸多爭議。

　　（二）慈善財產的范圍類型

　　我國《慈善法》第52條僅規定了“慈善組織的財產”的范圍，似乎把“慈善組織財產”等同于“慈善財產”，且把慈善組織的財產分為發起人捐贈資助的創始財產、募集的財產和其他合法財產三類。從《慈善法》總體框架看，可以把慈善財產分為慈善組織財產和慈善信托財產兩大類，兩者分別適用不同的法律規范。

　　從國外立法來看，慈善財產法律類型界定主要有以下幾種方式：一是通過公益性目的界定慈善財產范圍，如英國《2006年慈善法》第一部分第2條第2款具體列舉了13類慈善目的事業，符合慈善目的的財產均屬慈善財產。二是通過稅收優惠與公益性活動限制界定慈善財產范圍，如美國《國內稅收法典》501(c)(3)條款規定慈善組織活動限于公益性領域，包括消除貧困、教育、宗教、公共建設等，符合透明度等監管規則的財產屬于慈善財產并享受稅收優惠。三是通過注冊與募捐管理界定慈善財產范圍，如澳大利亞《2004年慈善補充法案》通過慈善組織注冊管理與州際限制界定慈善財產范圍并享受稅收優惠。四是通過民間賦權與稅收優惠界定慈善財產，如日本《特定非營利活動促進法》允許民間非營利團體法人化，簡化注冊流程，并通過“公益認定法人制度”提供稅收優惠。整體而言，法律層面的“慈善財產”是一個具有特殊意蘊的規范概念，其不僅關系到慈善主體的資格認定、權利義務分配等問題，而且關系到慈善活動的法律識別、稅收減免等問題。

　　（三）慈善財產“權利束”

　　慈善財產法治建設應圍繞各方主體的權利義務規范而展開。原則上，慈善組織對慈善財產享有的權利類似于法人財產權，即包括募捐、使用、處分等管理類“權利束”。但是，慈善財產的公益性決定了慈善組織在行使上述權能時必須滿足公益目的，且受到法律法規、組織章程和捐贈合同的限制約束。同時，行政主管部門、捐贈人、受益人、社會公眾對慈善財產享有監督類“權利束”。

　　就慈善財產募捐權而言，目前爭議的焦點主要包括以下五個方面：一是“草根慈善組織”是否享有慈善募捐權。經合法登記的慈善組織享有慈善募捐權自不待言（《慈善法》第21條），而對于普遍存在的“草根慈善組織”募捐活動是否合法爭議頗多。二是自然人是否享有慈善財產募捐權。在道德層面值得褒揚鼓勵的直接捐贈行為應當歸慈善法還是民法調整，以及能否享受稅收優惠待遇，涉及慈善法的調整對象以及慈善公益性質的認定問題。《慈善法》第35條基于“大慈善”理念對直接捐贈行為進行規定，但第21條和第33條大大限縮了慈善募捐的主體、類型和范圍。三是慈善信托受托人范圍能否拓展。《慈善法》以專章（第五章）對“慈善信托”作出系統規定，并明確設立慈善信托采用“備案制”且降低了慈善信托門檻，這是慈善信托立法的重大突破。但與西方發達國家成熟的慈善信托制度相比，中國《慈善法》大大限縮了慈善受托人范圍，不利于充分發揮慈善信托的制度優勢，從而導致慈善信托未能廣泛應用。四是慈善募捐是否必須“無償”。現實生活中，針對特定群體適當收取較低對價的善舉是否屬于“慈善”存在很大爭議。五是慈善募捐權能否獲得救濟。現實中“諾而不捐”即慈善捐贈行為的可追責性問題，本質上涉及捐贈人撤銷權限制問題，《民法典》賦予公益性贈與下所有受贈人贈與給付請求權，但《慈善法》僅規定只有在捐贈人通過媒體公開承諾捐贈或捐贈財產用于濟貧等目的，且簽訂書面捐贈協議的情況下，受贈人才可以請求捐贈人交付捐贈財產（第41條），從而產生了法律沖突及適用困難。

　　就慈善財產管理權而言，慈善財產的公益性決定了慈善組織在管理、處分、清算慈善財產時的行為規范具有特殊性。應嚴格遵守如下制度：一是慈善組織管理成本制度。我國《慈善法》和《基金會管理條例》均明確規定了慈善組織的年度管理費標準（不得超過當年總支出的10%），前者主要體現在第61條，后者主要體現在第29條，但這一規定沒有區分慈善組織的類型和規模，對于那些服務型慈善組織或者規模較小的慈善組織，其工作經費比例限定應不同。二是慈善活動支出標準制度。根據《慈善法》第61條和《基金會管理條例》第29條的規定，公募基金會每年用于開展慈善活動的支出不得低于上一年總收入的70%，其目的在于通過提高慈善財產的使用效率推動形成慈善財產的良性循環。應當說，設定慈善財產的法定支出標準，對于防止慈善財產沉淀，督促慈善組織及時使用慈善財產具有重要意義。但這一嚴格的比例限制可能導致慈善財產用于投資的資金規模過小，從而導致慈善組織難以發展壯大。三是慈善剩余財產處理制度。《慈善法》第58條和《基金會管理條例》第33條均規定了“近似原則”，已初步構建了慈善剩余財產處理的方向性規則。但是，在慈善剩余財產范圍、接受主體條件、遵循的程序規范等具體操作層面問題上，仍需細化明確。四是慈善財產清算制度。慈善組織作為非營利性組織與營利性組織均存在終止機制，且在終止后應依法進行清算，《慈善法》第17條和18條對此作出了規定，但該規定過于籠統。

　　就慈善財產監督權而言，鑒于慈善財產的公益屬性，國家機關、捐贈人、受益人、社會公眾等都享有慈善財產監督權。健全的慈善財產監督機制，要求監督主體的多元化、監督職權的清晰化、監督體系的有機化。從比較視角看，世界各國的慈善監管機制并不完全相同，形成了專業監管、多維監管、融合監管等不同模式。就中國而言，長期以來圍繞慈善組織而非慈善財產構建監管體系，且對慈善組織存在“重準入、輕管理”“重登記、輕監管”傾向，監管力度不夠，慈善組織第三方評價闕如，從而導致慈善財產使用效率低下甚至出現專款被挪用等現象，嚴重影響慈善組織公信力。

　　就慈善財產救濟權而言，此處主要指捐贈人作為慈善法律關系的重要主體在慈善組織不當處分財產時享有的權利，即其是否享有撤銷權或者其他救濟權，這一問題長期被學術界所忽視，需要在理論闡釋基礎上進行制度構建。

　　（四）慈善財產“義務束”

　　整體而言，放松管制和創新監管形式是目前世界慈善發展的兩大基本趨勢，其目的在于鼓勵慈善組織開展更多慈善活動的同時保證慈善財產合法合規使用。由此可見，放松管制與創新監管并不矛盾，都是為了克服慈善領域的“市場失靈”“政府失靈”和“志愿失靈”，解決慈善負外部性問題，從而確保慈善組織公信力。在這一背景下，慈善財產“義務束”制度成為慈善法律體系構建的重要組成部分。

　　就勤勉管理慈善財產義務而言，其作為慈善組織最為重要的法律義務，構成了創新慈善組織內部治理制度的核心。一是慈善財產投資問題。我國《慈善法》第55條予以肯定性規定，符合慈善組織發展趨勢，但缺乏細致的慈善財產管理國家標準。二是慈善組織年度報告的法律性質、效力及應用問題。我國《慈善法》第13條以慈善組織年報制度取代了傳統年檢制度，有利于革除年檢制度“蓋圖章”式的形式監督弊病，但對于“年度報告”的法律屬性、處理結論等問題仍存在很大爭議。三是慈善財產內控法律制度問題。《民法典》第三章第3節關于“非營利法人”內部治理架構的規定可以原則性地適用于慈善組織，但其與《慈善法》之間的融貫性、銜接性仍需增強。四是慈善財產管理程序制度問題。現行慈善財產管理程序制度雖然早已超越了傳統意義上的工具主義，而具有獨立的重要的內在價值，但目前慈善法仍存在偏重于實體性規定而程序性規定不完善的問題。

　　就慈善財產信息披露義務而言，信息公開是建立慈善組織與社會公眾信任關系的基石，對于生成、提升和修復慈善組織公信力至關重要。強化慈善信息披露是慈善組織承擔公共責任的應然體現，是慈善組織治理的關鍵所在，也是保證慈善財產公益性的必然要求。《慈善法》在確立慈善組織報告制度（第13條）基礎上設專章集中統一規定慈善信息公開規則（第八章），但慈善財產信息披露義務仍面臨著積極推動和消極阻力的現實困境，慈善財產信息公開不及時、不全面、不充分、不準確等問題廣遭詬病，慈善財產封閉化管理、密閉化運作模式、慈善活動（項目）實施過程不透明等，大大降低了社會公眾對慈善組織的信任度。

　　就禁止慈善財產濫用義務而言，我國目前規制慈善財產濫用行為的法律規范主要有《公益事業捐贈法》（第23條）、《信托法》（第25條）、《基金會管理條例》（第23條）以及《慈善法》（第六章）。特別是《慈善法》，既對禁止濫用慈善財產作出了概括性規定（第45條），又作出了具體性規定，包括“力求近似原則”（第53條）、內部交易規則（第14條）、禁止內部分配規則（第48條）、捐贈人監督救濟規則（第38條）、慈善組織濫用慈善財產法律后果（第96條）等，這些規定雖較為具體，但仍有較大改進空間。

　　三、慈善財產法律制度的學理基礎

　　鑒于慈善財產是慈善法治的基點，應從解釋論層面闡明慈善財產的法律屬性、內容范圍、權利義務等元問題，從而奠定構建慈善財產法律制度的理論基礎。從立法論層面提出慈善財產募集、使用、管理、處分、監督等元規則，從而推動中國慈善法律體系的建立健全，最終發揮慈善在實現共同富裕目標中承載的不可或缺的第三次分配價值功能。

　　（一）慈善財產的獨立性證成

　　慈善財產的性質問題是慈善法治建設的本源性問題。慈善財產的法律定性直接決定著慈善財產的法律地位，關系著慈善主體的權利義務，影響著慈善管理規則的構建乃至慈善目的的實現。從研究思維看，學術界探討慈善財產性質問題慣常以厘定慈善財產所有權歸屬為邏輯起點，形成了不同觀點學說。如今，慈善財產獨立于捐贈人財產和受益人財產已基本形成共識，慈善財產不同于共有財產和政府財產亦并無異議。需要探討的是，慈善財產是否屬于慈善組織的財產或者說慈善財產是否獨立于慈善組織財產。

　　慈善財產的獨立性主要涉及三個層面：一是慈善財產獨立的正當性；二是慈善財產獨立的前提條件；三是慈善財產獨立的法律效果。根據《慈善法》第52條規定，似乎可以得出慈善組織的財產包括慈善財產（募集的財產）的結論。如果把慈善組織的財產與慈善財產等同起來，慈善組織即能夠根據所有權理論和規則自由處分捐贈人捐贈的慈善財產，這將可能導致慈善公益目的發生根本性偏離。因而，將慈善財產界定為一種獨立的財產類型較為合適，其類似于信托財產，不屬于任何人所有，構成獨立的法律結構和法律關系，慈善組織對慈善財產負有類似信托受托人的管理職責，只能基于慈善目的或根據捐贈協議將財物捐贈給受益人或作其他安排。

　　（二）慈善財產范圍的理論拓展

　　慈善，是一個隨著時代發展而不斷被賦予新內涵的動態概念，現代慈善已實現從“小慈善”到“大慈善”的轉變。傳統意義上，“慈善”更多地被理解為對陷入貧困者或弱勢群體的救濟和幫助，與英語中“Charity”一詞接近，通常被理解為“小慈善”，即直接救濟。現代慈善語境下，“慈善”已上升到更高層次的社會公共事業范疇，與英語中“Philanthropy”一詞接近，通常被理解為“大慈善”，即公益活動。我國2016年《慈善法》突破了1999年《公益事業捐贈法》關于慈善的界定，實現了從“小慈善”到“大慈善”的轉變，集中體現在《慈善法》第3條，即該條通過“內涵界定+外延列舉+兜底條款”的方式從廣義角度界定了“慈善活動”，將公益活動納入慈善范疇，大大豐富了慈善內涵。

　　在“大慈善”理念下，慈善財產來源有四種形式：一是直接捐贈，即直接向受益人捐贈；二是成立慈善組織，即單方成立公益法人、基金會等；三是通過慈善組織捐贈，即捐贈給各類慈善組織；四是設立慈善信托，即通過設立公益信托實現捐贈目的。對于第一類直接捐贈行為，屬于通過贈與合同達到捐贈目的的雙方法律行為，其雖符合“大慈善”理念，但畢竟是直接贈與特定受贈人的“一對一”行為，與受益人是“不特定多數人”的公益慈善本質有一定差異，由《民法典》進行調整更為合適。因此，在慈善法上對慈善組織的初始財產和募集財產作出區分，并明確類似公司法“資本維持原則”，以便慈善組織遵照執行。

　　從世界范圍來看，慈善財產的分類因各國法律體系和社會結構不同而有所差異，大致有以下幾種類型：一是慈善組織財產，即依法成立的慈善組織所擁有和管理的財產。二是慈善信托財產，即委托人依據慈善法和信托法基于慈善目的委托為受托人管理的財產。三是宗教財產，英國、日本等部分國家允許宗教組織通過慈善信托或特定項目參與公益事業，其財產可能被視為慈善財產并享受稅收優惠，中國《慈善法》未明確將宗教活動直接納入慈善活動范圍。四是其他類型，如企業或個人設立的專項慈善基金，政府針對突發事件募集的應急慈善財產，社區基金會以及捐贈者建議基金(Donor Advised Fund，DAF)管理的財產。

　　（三）慈善財產權利規范的理論回應

　　一是對慈善財產募捐權爭議的回應。首先，關于“草根慈善組織”是否享有慈善財產募捐權問題。慈善組織作為非營利法人，其與營利法人的分類方法是基于中國國情的特性與公法制度約束的前提，是通過公法體制形塑私法的制度演化結果。考慮到慈善募捐存在重大倫理風險，慈善法將慈善募捐主體限定于慈善組織是現實可行的做法。但從更廣闊的視角看，我國《慈善法》關于“慈善募捐”的規定并不完全符合現代“大慈善”理念，大大限縮了慈善的內涵范圍。對于應否分類逐步承認客觀存在的“草根慈善組織”并對其加強治理和監督，即通過創新慈善組織立法，健全慈善募捐監管機制，確保其公益性質和慈善屬性，是一個亟待給出理論回答的重大現實問題。其次，關于自然人是否享有慈善財產募捐權問題。如果僅從生存權和發展權視角看，法律不應剝奪社會個體開展募捐的權利。然而，公益慈善的本質在于面向“不特定多數人”，《慈善法》認可直接捐贈行為更多是從鼓勵慈善倫理行為出發。考慮到現代慈善活動的專業性、技術性以及直接捐贈所蘊含的道德風險，慈善法聚焦于公益慈善更有利于推動慈善回歸公益本質。再次，關于慈善信托受托人范圍能否拓展問題。是否應進一步改革慈善募捐制度，賦予慈善信托一定的特權，創設混合目的信托規范，需要給出充分的理論論證。復次，關于慈善募捐是否必須“無償”問題，宜對《慈善法》第3條關于“慈善活動”概念界定中的“等”作“等外”理解，慈善法中的“無償”不應限定為不支付任何代價，而應理解為不需要付出“對等價值”。最后，關于慈善募捐權能否獲得救濟問題，《慈善法》進一步擴大慈善受贈人請求權范圍符合維護公共利益之目的，且與《民法典》保持一致。

　　二是對慈善財產管理權爭議的回應。一方面，體系化地構建慈善剩余財產處理實體規范與程序規范，符合“近似原則”要求。其一，明確慈善剩余財產的具體范圍和處理途徑；其二，細化接受主體的適用條件標準及其權責義務；其三，優化慈善剩余財產處理決議程序、公示程序、監督程序、評估程序等程序規范；其四，健全慈善剩余財產處理的主管機關、審查責任、審查程序、第三方監督等監督規范。另一方面，根據慈善組織財產償付能力的不同狀態，將清算程序劃分為一般清算與破產清算兩種模式，并對應適用差異化的法律規范。在一般清算程序中，需重點考量慈善清算規則的特殊屬性，首先確保限定用途的慈善資產免于債務追償，嚴格遵循非營利組織剩余資產禁止分配原則，同時妥善處理慈善項目后續運營接續事宜。針對破產清算情形，鑒于慈善組織的社會公益屬性及其財產的特殊法律地位，其破產程序在制度設計上不能簡單套用《企業破產法》的商事破產規則體系，比如破產財產的范圍、破產財產的清償順序、剩余財產的分配等規則都具有特殊性。

　　三是對慈善財產監督權爭議的回應。實踐中，慈善財產外部監督時常陷于困境：其一，政府監督乏力。“多重管理”模式極易造成監管漏洞和缺位，且容易產生互相推諉、效率低下的弊病。成立類似于英國“慈善委員會”的機構，有利于統一行使慈善監管職權。其二，社會監督不足。自媒體時代各種信息魚龍混雜，慈善法對于捐贈人權利保障不足，從而導致捐贈人監督成效缺失。其三，專業監督闕如。慈善活動煩瑣復雜，需要專業、獨立、權威的評估機構。借鑒域外發達國家慈善組織治理經驗，成立第三方評估機制是比較可行的做法，譬如美國的“全國慈善信息局”，從而打破傳統評估方式窠臼，細化優化具體評估標準，并將評估結果作為政府監管參照。其四，監管方式滯后。改革傳統“重準入、輕管理”模式，加強預警監管、過程監管、結果監管，健全慈善財產聯合監管、信用監管、智慧監管機制，意義重大。

　　四是對慈善財產救濟權爭議的回應。慈善法律關系的特殊性決定了慈善捐贈人權利體系具有綜合性、復雜性，主要體現在慈善捐贈人權利的主體具有廣泛性、時間具有多階段性、性質具有多維性、內容具有復合性等方面。慈善捐贈人作為慈善捐贈人個人享有私權，作為慈善捐贈人群體享有社會權，權利體系包括捐贈權、隱私權、稅收減免權、捐贈冠名權等實體性權利以及監督權、訴權等程序性權利。僅就救濟權而言，遵循“捐贈者意愿應予優先考慮”理念，并以此為思路增補我國慈善財產管理規范，明確并細化捐贈人司法救濟權，以增強慈善財產監督之成效。

　　（四）慈善財產義務規范的理論回應

　　一是勤勉管理慈善財產義務問題。首先，制定慈善財產管理的國家標準規范，明確慈善投資內涵，界定慈善投資標準，規定慈善投資權利義務，細化慈善投資稅收優惠，從而為慈善組織管理慈善財產提供具體規則指引。其次，明確慈善組織年度報告的法律性質、效力及應用，即年度報告僅具有告知、備案的法律屬性，監管部門對年報的監督不屬于行政許可或行政審批，不需要作出“通過或不通過”的判斷。再次，健全慈善財產內控法律管理體系，特別是加強重大項目決策、項目資金管理、失職責任落實等機制建設，并將多元主體參與慈善組織內部糾紛解決機制納入章程“需要載明事項”范圍。最后，秉持并凸顯正當程序的重要價值，細化慈善財產管理程序規范，明確慈善財產參與者的角色定位及其職責義務，達成程序正當的價值目標。

　　二是慈善財產信息披露義務問題。第一，將“準確”和“方便獲取”增加為信息披露的基本原則，豐富慈善財產信息披露應遵循的基本規范。第二，擴大慈善信息披露的內容范圍，將慈善組織的架構信息、管理信息、財務信息、活動信息等納入其中，具體可借鑒民政部《公益慈善捐助信息公開指引》的“抽象概括+列示主義+兜底條款”立法例。第三，擴大慈善財產信息披露的對象范圍，不限于捐贈人、政府，而且還應包括社會公眾、媒體，并賦予社會公眾信息公開請求權和監督權。第四，類型化慈善財產信息披露的時限和方式，統一慈善信息披露標準，細化慈善信息披露責任主體，強化慈善財產信息披露責任落實。第五，搭建統一而權威的慈善信息公開平臺，充分利用現代媒體發布相關信息，暢通慈善信息公開渠道。

　　三是禁止慈善財產濫用義務問題。禁止慈善財產濫用是慈善治理普遍性難題，美國被認為是目前慈善事業最為發達、慈善法律制度最具示范效力的國家，但亦發生了諸多慈善組織濫用慈善財產、過度管理支出現象。為了規范慈善組織管理、遏制慈善財產濫用行為，美國通過《美國信托法第三次重述》《美國統一慈善機構基金謹慎管理法》《美國聯邦憲法》等法律明確慈善財產只能用于公益目的并細化相關制度規則。就中國而言，可以從以下幾方面完善相關規則：其一，關于“力求近似原則”適用方面，增加主管部門審核并向社會公開等規定；其二，關于“內部人”和“外部人”范圍方面，以《慈善法》規定為準且進一步明確“內部人”的指向，將慈善組織高級管理人員、捐贈人及其近親屬等納入其中；其三，在濫用慈善財產稅法制裁方面，加強對慈善組織濫用慈善財產行為的稅法規制（比如加大征稅比例、取消免稅待遇等）。

　　四、現代慈善財產法律制度的構建路徑

　　中國慈善財產法律制度的構建應從法律體系出發，結合《慈善法》《民法典》《信托法》及其他相關法律法規，制定具有中國慈善事業特色、符合慈善財產本質屬性、滿足慈善事業健康發展客觀需要且與其他法律制度相互銜接耦合的規范體系。

　　（一）慈善財產范疇的界定與類型化

　　在內容范圍界定上，采用“實質認定+形式列舉”的復合標準，進一步明確并拓展慈善財產范圍。除《慈善法》第52條明確的捐贈財產、政府補助等類型，慈善組織為實現宗旨取得的經營性收入、服務性收費等也應納入法律規制范疇。對于股權、知識產權等新型財產形態，建立動態認定機制，防止制度滯后影響慈善創新。

　　具體而言，慈善財產主要包括四大類：一是慈善組織的財產及其增值，即慈善組織的初始財產（固有財產），慈善組織對這類財產承擔類似公司組織機構對公司財產的管理職責。二是慈善組織接受捐贈的財產及其增值，即慈善組織募集的獨立于自身財產的財產（募集財產），慈善組織對這類財產負有類似信托人的管理義務和職責。三是慈善信托財產及其增值，即通過設立公益信托形成的財產（信托財產）。信托人根據慈善法和信托法相關規定對這類財產承擔管理職責。四是用于慈善活動的其他財產。

　　（二）公益導向下慈善財產的價值內核與制度保障

　　理論上，慈善財產的法律屬性呈現“三性融合”特征。一是非營利性構成其本質屬性，要求財產用途嚴格限定于慈善目的；二是公共性體現其價值內核，強調財產使用必須符合社會公共利益；三是獨立性形成其存續基礎，確保財產不受捐贈人、受益人及管理人的不當干預。這種復合屬性要求法律規制必須突破傳統物權理論，構建起“目的約束型”財產權制度。制度上，慈善財產的法律屬性具有“公私融合”特性。在私法層面，慈善財產屬于慈善組織的財產，這是慈善組織存續之根基，也是慈善財產管理之必要。在公法層面，慈善財產具有社會公共屬性，而非營利性組織之私有財產，需受到公益目的和分配正義之約束。從公私法協同視角構建我國慈善財產法律制度，尋求慈善財產公共財產屬性和法人財產屬性的有機統一，建立一種更加包容、更加高效的慈善財產規則，促進慈善法與民法體系的有效銜接。

　　慈善財產具有超越普通財產的復合法律屬性，其核心在于非營利性目的與公共利益的深度融合。慈善財產物權形式上歸屬于慈善組織，但其實質處分權能受到嚴格限制，這種“所有權虛化”特征體現在兩方面：一是慈善組織雖享有法人財產權，但其對財產的支配需嚴格遵循慈善宗旨和公益目的，不得進行利潤分配或用于私人利益，否則將觸發法律責任。二是通過“近似原則”的適用，當原定慈善目的無法實現時，剩余財產需轉移至宗旨相近的其他慈善組織，而非返還捐贈人或歸屬私人。這一法律構造表明，慈善財產通過制度設計突破了傳統物權法的絕對所有權邏輯，成為私法自治與公共利益的制度樞紐。其正當性源于法秩序對“社會本位”價值的吸納，即通過財產權的功能化改造，實現私人財富向公共福祉的轉化。

　　因此，需要通過立法進一步明確慈善財產的法律屬性。其一，慈善財產是一種類似于信托財產的獨立的特殊財產類型。慈善財產有獨立的運營和管理機制，慈善組織不享有慈善財產的完全所有權，慈善財產的管理、使用、支出、剩余財產處理等均需要遵守法律的特殊規定。在此意義上，“財產權不僅具有權利性，同時還具有義務性”。其二，強化慈善財產的公益性，確保其使用符合公益目的。將公益原則作為慈善法的基本原則并統攝整個慈善立法、貫徹慈善法始終，即通過修改《慈善法》第3條、第4條協調處理慈善公益原則和非營利性原則，以強化非營利性原則而彰顯慈善組織和慈善活動公益性。其三，進一步協調規范“公益”，將“公益”慈善理念貫穿我國慈善立法始終，即將《慈善法》第35條刪除或改為“國家鼓勵捐贈人通過慈善組織捐贈”。

　　（三）慈善法律關系中的權責配置與衡平機制

　　其一，權利義務配置應遵循動態制衡原則。慈善財產的公共屬性要求法律通過權利束的合理分割與相互制約，構建起三方主體間的動態衡平機制。一是捐贈人權利的限制性配置。捐贈人依法享有知情權、建議權等程序性權利，但基于慈善財產的公共性特征，其財產處分權在捐贈完成后即發生讓渡。二是慈善組織的權利邊界。慈善組織雖然享有管理處分權，但受到法定慈善目的剛性要求和章程約定自治規范的雙重法律約束，從而既保證慈善組織專業管理權的行使，又形成持續性監督。三是受益人的相對請求權。受益人享有的給付請求權具有從屬性和被動性特征，其實現程度受制于慈善財產的實際存續狀況，防止權利濫用損害慈善財產的永續性。這種動態制衡結構的法理價值在于實現了慈善財產從“私權絕對”到“社會產權”的范式轉換，其通過權利束的分解與重組，形成“捐贈人程序制約—慈善組織實體管理—受益人結果反饋”的閉環系統，確保慈善財產沿著“捐贈人意愿—慈善組織管理—社會公共效益”的法治軌道運行。為此，需要通過《慈善法》配套實施細則的制定，進一步優化動態制衡的法律效能：細化捐贈人知情權的實現程序，建立標準化信息披露平臺；強化慈善組織內部治理，推行理事會利益沖突回避制度；完善受益人認定標準，建立動態調整機制。

　　其二，慈善財產流轉環節需要構建全周期規制體系。以法治化、規范化、精細化為導向，形成覆蓋“募集—管理—使用—處置”全鏈條的閉環監管機制。一是在募集階段，形成立體化監管網絡。募捐準入制度方面，建立分級分類的備案審查機制；信息披露平臺方面，構建“中央—地方”兩級架構，強制要求募捐機構實時上傳捐贈人信息、資金流向等核心數據；針對網絡募捐新業態，建立“平臺+機構”雙重責任制。二是在管理使用階段，健全動態監控體系，建立項目預算核準制度，推行慈善資金管理“三戶（募捐收入專戶、項目支出專戶、管理費用專戶）分離”模式，搭建慈善資金智能監測系統。三是在資產處置階段，建立穿透式監管機制，實行重大資產處置特別決議程序，構建慈善資產處置負面清單，完善資產處置后評價制度和法律責任追究制度。

　　其三，公益性是慈善財產權利義務配置的價值邏輯。慈善財產權利體系和義務體系內容豐富，應以公信義務為核心構建我國慈善財產法律制度。此處所謂公信義務（Fiduciary Duty），通常也可稱為“信義義務”或“誠信義務”，是指慈善法律關系主體特別是作為受托人一方的慈善組織基于信任關系，有義務以誠實、忠誠和專業的態度為捐贈人（委托人）和社會公共利益行事，避免利益沖突或牟取私利。公信義務作為比一般合同義務更嚴格的法律義務，是維護慈善信任關系的基石，通過立法將確保慈善財產公信義務作為慈善各方主體首要的共同法律義務。

　　其四，配套制度協同構成權利義務的系統保障。在慈善財產法治體系建構中，配套制度的協同創新構成權利義務配置的系統性保障，需要通過多維度的制度供給形成激勵約束并重的法治生態。具體可從三大關鍵領域進行制度突破與規則再造：一是稅收激勵機制的重構，實現從比例優惠到全額扣除的制度躍升，創新遞延抵扣制度并試點遺產捐贈稅收豁免政策，建立捐贈信用積分體系。二是慈善信托制度的突破，實現民事與慈善信托的銜接轉換，在《信托法》修訂中增設“慈善目的轉換條款”，建立慈善信托雙重登記制度，創新專業監察人和受益保護人雙重制衡機制。三是司法保護規則的升級，實現公益與私益訴訟的協同治理，通過制定《公益訴訟法》或在《民事訴訟法》中增設慈善公益訴訟條款，建立慈善公益訴訟。

　　（四）慈善財產監管體系創新

　　慈善財產監督是世界性難題，特別是網絡信息技術的發展為慈善事業帶來了一場機會建構乃至根本變革，其不僅催生出“公益眾籌”“網絡慈善”“微公益”等慈善新形式、新業態，而且帶來了新的法律問題，尤其是在資格準入、信息披露、外部監督、平臺責任落實等方面對慈善法治提出了新挑戰，而監督機制創新是制度效能提升的關鍵。

　　首先，進一步優化慈善財產監管職責。我國慈善法將民政部門作為慈善監管機構，稅務、審計、財政等部門在各自職責內履行監管義務，這種監督體制能否在實踐層面有效發揮監管職能備受爭議。可以借鑒國外的普遍做法，成立一個獨立、綜合、專業、權威的綜合性慈善監督部門，統一行使慈善監管職責，強化政府部門內部的信息共享，實現跨層級跨部門慈善監管協作。同時，應建立“行政監管+社會監督+行業自律”的三維監督體系：民政部門強化年度報告審查和專項檢查，社會公眾通過信息平臺實現捐贈追溯，行業協會制定財產管理標準并開展評估認證，加之慈善組織重點完善投資風險管控制度，形成動態化慈善財產監督體系。

　　其次，進一步健全慈善財產募捐監督機制、運行監督機制和評估監督機制。一是從完善募捐人準入制度、捐贈人監督制度、受益人監督制度著手，健全慈善募捐監督機制；二是從完善慈善信息公開制度、慈善業務年審制度、公眾監督制度著手，健全慈善財產運行監督機制；三是從完善健全慈善行業準入制度、等級評估制度、行業淘汰制度著手，健全慈善組織評估監督機制。特別是要明確賦予捐助人捐贈監督權，調動私人監督積極性，從而實現國家監督、社會監督和私人監督的多向互動合作。

　　再次，進一步創新慈善財產監管形式。細化慈善組織年度工作報告和會計報告的具體要求，制定慈善組織財務報告指導規范。針對互聯網慈善發展現狀，依托大數據和網絡平臺，構建新型慈善財產監管體制，加強對慈善信托等新興慈善活動的監管力度，明確并細化網絡慈善各主體的資格責任，保護并強化捐贈人和受益人的合法權益，嚴懲網絡慈善詐騙犯罪，推動網絡慈善模式與傳統慈善模式的融合發展。

　　最后，進一步健全慈善財產管理第三方評估機制。從域外發達國家經驗來看，慈善財產管理第三方評估機制主要有民間主導型（以美國為代表）、政府主導型（以英國為代表）、行業主導型（以法國為代表）等三種模式，他們的共同點在于均強調評估機構的獨立性、專業性和客觀性，以便贏得社會公眾信任。就中國而言，除了建立慈善組織和項目評估制度，比較可行的選擇是健全政府主導型第三方評估機制，培育全國性慈善評估機構，同時支持慈善行業組織制定行業標準，以行業公約加強對慈善組織及其活動的引導與規范。

　　結語

　　黨和政府對第三次分配的高度重視和精準定位，確立了慈善事業在我國經濟和社會發展中的重要地位，預示著社會主義慈善事業邁入新階段。慈善事業的發展以充足的慈善資源供給為基礎，慈善資源供給規模的擴大是建立在慈善組織公信力基礎之上的，慈善組織公信力根源于其財產管理能力。質言之，慈善財產募捐能力是衡量慈善事業發展水平的主要標準，而慈善財產管理能力則是影響慈善組織募捐能力的關鍵因素，法治則是提升慈善組織公信力的根本保障。可以說，共同富裕對慈善資源增長的需求與慈善組織公信力較弱的現實，是當前我國慈善事業發展的主要矛盾。如何在法律的引導和規范下通過自身建設提高專業度和公信力從而獲得更多慈善資源，是慈善事業發展的重中之重。在全面推進依法治國的背景下，慈善法治建設重心應從慈善組織轉向慈善財產，即以慈善財產為基點構建慈善法律體系。慈善財產管理領域的新問題亦需要法治作出回應，即從法治創新角度明確慈善財產在慈善法治建設中的核心地位，構建慈善財產“權利束”和“義務束”以及“責任束”，推動慈善財產管理從“權利本位”向“權義平衡”的范式轉變。通過法律制度間的耦合聯動，最終形成“激勵有效、約束有力、救濟有徑”的慈善法治閉環，從而順應結構復雜慈善財產法律關系的時代需要，夯實中國特色慈善事業發展法治之基。

　　〔本文注釋內容略〕

以上內容來自《中國社會科學》2025年第10期。本文章僅限學習交流使用，版權歸原作者所有。

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