孟曉蘇：如何讓房價企穩？

房地產市場如何走出低迷？真正的出路不是重回老路，而是構建新發展模式。通過“商品房+保障房”的雙軌制，在穩定市場的同時，托舉起億萬普通人的安居夢。

幾千年來中國人民的居住夢想

通過改革開放和住房制度改革得以實現

若能完善“市場+保障”的住房雙軌制

就能從根本上穩定房地產

中國經濟潛力巨大

房地產市場必將恢復穩定向上發展

歡迎點擊觀看

新經濟學家智庫xTAIXUEx孟曉蘇

（點擊下方觀看視頻）

大家好，今天我想分享的主題是：加快完善‘市場+保障’的住房供應體系。改革開放47年來（節目錄制于2025年9月24日），我們經歷了農村承包制改革、市場經濟改革和城鎮住房制度改革，我有幸參與了這些改革進程。近年來，我較多關注并講述房地產與住房制度改革。中央早已明確，要加快構建房地產發展新模式。而這一新模式的核心，正是加快完善“市場+保障”的住房供應體系。

面對近幾年房地產市場低迷的局面，中央明確提出要促進房地產市場止跌回穩，并持續推動這一趨勢。今天我將從三個層面展開分享。

首先，談談住房商品化改革。根據住建部早年統計，從1956年開始到1986年的30年時間，全國城鎮僅蓋了7億平方米的房子，1985年全國城鎮人均住房面積僅為 4.6平方米。而2021年，全國商品房銷售面積一年就達到17.9億平方米，過去30年的總量還不到這一年的零頭。

當年，房改課題組由國家幾個主要部門共同組成，包括原國家體改委、原國家計委、原國家建設部、原國家科委、中房集團研究所以及房地產業協會。我們六個單位以當年推動農村改革的精神，共同推進住房制度改革。當時流行一句話：“20年前農民一畝地，20年后市民一套房”，旨在讓城鄉居民都能擁有資產。

房改課題組自1996年啟動工作，至1998年完成并向國務院提交課題成果。在研究過程中，我將從美國學到的一個概念引入中國：美國在五六十年代提出了“兩個空間”——居住空間與流動空間。而我們在房改時，人均GDP已接近1000美元，據此提出了相應設想。

1998年7月，國務院采納相關建議，推出住房制度改革，實施了一系列政策，包括刺激住房消費、改革住房制度、完善供應體系、發展住房金融、放開二級市場、減免過高稅費以及推行住宅產業化等七大政策。

其中尤為重要的是住房制度改革。房改前，各單位實行福利分房，職工租住公房。房改推動了老職工購買已租住的公房，當時購房價格也享有補貼。例如，一套100平方米的房子按每平方米500元計算，總價5萬元。當時老職工普遍難以承擔，因此我們提供了兩項補貼：一是工齡補貼，按工齡打折；二是一次性付款補貼。這樣，原本5萬元左右的房子降至2萬至3萬元，職工和干部得以購買。

在房改過程中，我們還引進了住房抵押貸款、住房抵押貸款保險等國外金融產品。過去這些產品主要面向單位，因為職工沒有購房需求。隨著職工開始購房并推行住房商品化，這些金融產品被引入國內。后來，住房抵押貸款逐漸發展成為規模達38萬億元的金融創新，占銀行系統貸款總額的15%，有效改善了金融資產質量。

住房制度改革將住房商品化和市場經濟引入住房建設與分配領域，使中國城鎮居民居住更加舒適寬敞，生活更有尊嚴。房改主要取得了以下三大成果：

第一，實現了“居者有其屋”的千年理想。根據央行2019年調研，全國城鎮有房產的居民占比達96%，戶均擁有1.3套住房。即使收入最低的20%城鎮居民，住房自有率也達到90%。幾千年來中國人民的居住夢想，在中國共產黨領導下，通過改革開放和住房制度改革得以實現。

第二，人民群眾擁有了資產，且房產隨經濟發展和貨幣運行逐年升值。房改時房價約每平方米2000元，之后逐漸上漲，至2023年已突破平均每平方米1萬元。有房居民的家庭資產因此增長，尤其是老職工——他們以房改價兩三萬元購得常年租住的公房。隨著商品房價格上漲，這些房改房價格也上漲，且滿五年后可上市流通。部分老職工的房產價值已達數百萬甚至上千萬元。

我們過去常探討如何推動共同富裕，有人認為我們未曾實現過共同富裕，事實并非如此。住房制度改革正是推動了共同富裕的進程：隨著房價上漲，許多老職工家庭財富的60%至70%來自房產，這在住房分配領域促進了公平。例如，1995年中房集團曾向北大清華捐贈“藍旗營”小區，以每平方米1900元的房改價，將2000套住房出售給教授和教師家庭。隨著房價上漲，該小區房價已升至每平方米10萬元。

第三，房改拉動了全國重化工業發展，促進了內需與經濟增長。房改以來，中國經濟總量增長15倍，鋼鐵、水泥、化工、陶瓷、玻璃、紡織品等重化工產品快速增長，進而帶動高速公路、港口等運輸體系發展。中國已成為制造業第一大國，其中內需、尤其是住房需求發揮了重要作用。

房改之初的1998年，中國GDP總量位居世界第七。當時經濟界普遍認為，經過一段時間發展，到2025年中國可能成為世界第三，到2050年才有可能成為世界第二。然而，房改釋放了巨大的內需力量，使我們在房改后12年內平均每兩年超越一個國家，于2010年超越日本成為世界第二，并逐漸拉開與后續國家的差距。

如今，房地產業已成為拉動中國經濟內需的最大訂單來源。我們常用“456”進行概稱，即房地產業作為國民經濟支柱產業，占銀行信貸的40%、地方財力的50%、居民財產的60%。在大城市，這一比例甚至超過70%。

然而，中國房地產發展也面臨不少問題，其中最大的問題在于：我國房地產自1992年起步，1998年房改時恰逢日本因房地產低迷陷入“失去的二十年”。當時日本輿論污名化房地產，政策打壓房地產，相關問題及其理論也開始影響中國。有人受國外理論影響，提出房地產存在泡沫、應主動刺破，這種過度擔憂并非基于經濟的實際情況。

歷史上，中國曾因房地產低迷經歷數次困難，通過及時采取包括經濟刺激、去庫存等政策，都較快渡過難關。由于房地產作為最大訂單出現斷供，相關產業也陷入困境。

當前許多經濟學者希望盡快拉動消費以促進經濟，但需注意：消費與收入相關，收入與就業相關。就業困難導致收入下降，收入下降導致消費萎縮。因此，解決這一問題需從源頭入手，即抓好就業。

2024年，國務院五部委聯合打出政策組合拳，提出“四個取消”：取消限購、取消限貸、取消限售、取消住房雙重標準。近期北京、上海、深圳等地進一步放寬限購，這些政策方向是好的。但自2023年下半年以來，銀行法拍房數量急劇增加，成為拉低房價的主要因素。法拍房形成新的邊際價格，帶動周邊房價下跌，進而影響二手房和一手房價格。

針對這一問題，我全力呼吁警惕其危害，并指出法拍房的問題完全可以解決。我提出四種解決辦法：一是允許居民延期還貸；二是對下崗失業、無收入居民實行停息延貸；三是通過銀行或其它機構保價收購，避免沖擊市場；四是將收購房屋用于租賃，而非急于推向市場。這些建議提出后，法拍房問題有所緩解，但仍需提醒：面對困難，銀行應與房貸借款人共克時艱。

中央一再強調推動房地產市場止跌回穩，近期更提出要鞏固這一趨勢。我認為，面對當前商品房形勢，實現止跌回穩仍需加大政策力度。這是我分享的第一個方面。

第二個層面，談談保障房建設。要完善住房供應體系，關于保障房建設，早在房改初期，我們房改課題組就已提出明確方案。課題組雖主要推動住房商品化，但在方案中清楚寫明了“市場提供商品房、政府供應保障房”的雙軌并行思路。

當年的房改方案本就是“市場+保障”。這一制度設計源于對國際經驗的學習，我們參考了英國、美國、法國、德國、新加坡、韓國以及中國香港、中國臺灣等許多發達國家和地區的住房制度經驗。

首先以英國為例。160多年前恩格斯在《英國工人階級狀況》中描述的英國，正處于資本主義發展初期，資本家不關心工人居住問題，書中反映了極差的居住與生存狀況——幾戶擠住一屋，極不人道。二戰后的英國發生了根本轉變：戰爭幾乎將房屋轟平，戰后英國為4000萬人口建造了1000萬套住房，其中一半約500萬套是由14個公有單位建設的保障房。英國后來將類似的保障房建設經驗應用于其管轄下的香港，使得香港約50%的家庭得以居住在政府提供的居屋和公屋中（盡管面積較小）。

而新加坡將“居者有其屋”制度落實得更為徹底，超過80%的本國居民居住在政府提供的組屋里，面積相對寬敞，且組屋與商品房市場完全區隔。這些經驗都提示我們需要借鑒國際做法，因此我們多年來一直堅持呼吁推動保障房建設。

我持續呼吁要加強保障房建設，讓工薪收入家庭享有住房保障。如今，建設保障房已成為中央明確的目標。自2024年至今，在文件中多次強調提出要規劃建設保障房，加大保障性住房建設和供給。

黨的二十屆三中全會決定也明確要求“加快構建房地產發展新模式，加大保障性住房建設和供給”。國務院更在2023年專門出臺《關于規劃建設保障性住房的指導意見》（國發〔2023〕14號），總體要求是著力解決保障性住房供給不足的突出問題，并提出了具體措施：保障房建設用地主要采取劃撥方式，基礎設施建設費用不攤入房價。這樣算下來，保障房價格約為同等地段商品房的1/3。如果是配售型保障房，加上住房抵押貸款支持，工薪家庭完全能夠承受。

有人問，我們真的需要這么多保障房嗎？必須認識到，我國仍處于快速城鎮化進程中，大量農村人口——即農民工，現在稱為“新市民”——不斷涌入城市。這些年來，已有約3億農民進入城市，其中僅有5000萬轉為戶籍人口，剩余2.5億屬于常住非戶籍人口，在保障方面仍嚴重欠缺。二十屆三中全會明確提出，要推行按常住地登記戶口并提供公共服務的制度，具體聚焦三個方面：社會保障、住房保障、隨遷子女義務教育保障。這就對完善住房保障提出了明確要求。

不久前，中共中央辦公廳、國務院辦公廳發文要求進一步解決居民急難愁盼問題，特別強調推動符合條件的農村轉移人口享有與遷入地戶籍人口同等的權利——并非必須落戶，而是同等享受上述三項公共服務。

據此可以測算：現有2.5億人口需融入城市，且尚未計入未來新增城鎮化人口。此外，這2.5億農民工、新市民背后還有4000多萬農村留守兒童。這些孩子本應隨父母進城，但因城市缺乏住房與教育保障，只得留守農村。若未來將他們一并納入，總規模將達約3億人，對應約1億個家庭。其中真正有能力購買商品房的并不多，主要需依靠住房保障制度解決居住問題。再加上城市中許多年輕人和新家庭同樣是保障房的服務對象，總計保障性住房需求預計將覆蓋超過1億個家庭。

從生產端看，近年房地產新開工面積下降，加之地方政府受債務制約，其他公共設施建設投入不足，導致建筑業及相關產業全面萎縮，就業壓力加大。

面對這一形勢，中央已明確部署加快推進保障性住房建設、“平急兩用”公共基礎設施建設、城中村改造等“三大工程”，其中保障房建設位列首位。資金問題是關鍵制約。在地方財政普遍困難的情況下，完全依靠地方政府出資難以落實。

我認為應由中央帶頭出資：如果中央每年能投入5000億元，地方政府配套價值5000億元的土地，合計形成1萬億元本金，再以此撬動約4萬億元銀行貸款，便可匯聚約5萬億元總投資。中央資金如同“引水”，能夠激活整體投資。每年5萬億元投入保障房建設，通過銷售很容易回收資金，因為保障房不愁賣——如前所述，價格僅為同地段商品房的1/3左右，工薪家庭通過努力能夠購買。

此舉可實現多重效果：一是每年新增5萬億元保障房投資；二是彌補每年因房地產下行減少的十多萬億元新開工缺口；三是每年可建設約1000萬套保障房。若持續十年，共可提供1億套保障房，將全國保障房占住房總量的比例從當前不足15%提升至25%左右，在大型城市該比例可達50%左右。

保障房也要建成“好房子”，除了戶型較小，其他品質標準不應降低。這樣一來，還能激發居民購買家具家電的需求。當前以補貼推動存量更新效果有限，而保障房建設能創造新的增量需求。由于戶型小、套數多，同面積下可促進更多家庭購置家居用品。

保障房投資大約兩年即可收回。據測算，它還能創造稅收：雖然政府以劃撥方式供地并投入部分資金，但從工程招投標開始便進入市場經濟鏈條，工程公司、建材公司等各個環節均需納稅。因此，每年5萬億元保障房投資預計可帶動增加約1萬億元財政收入。

這方面我們已有實踐經驗。我自90年代初擔任中房集團總經理、董事長，當時中房集團就是建設保障房的主力，其開發量曾占全國商品房的20%左右。全國230多個城市的保障房，正是由中房集團每年向各地下屬公司分配投資指標而建成。2010年后，我們還曾推動5年建設3600萬套保障房的計劃，具備年建800多萬套保障房的能力。因此，當前不過是把過去做過的事情再次規模化推進。若在“十五五”和“十六五”期間持續努力，保障房占比有望達到25%左右。

以上主要針對配售型保障房。此外還有配租型保障房，其持有運營可通過金融工具解決。前些年，我與一些經濟專家已將REITs（不動產投資信托基金）這一國際金融產品引入國內。目前國內REITs已發行70多單，規模約2000億元，其中表現最穩健的正是保障房REITs，因其收益穩定且規模持續擴大。通過REITs可以有效解決租賃型保障房的長期持有問題。

若能完善“市場+保障”的住房雙軌制，就能從根本上消除對商品房房價過快上漲的擔憂——因為普通收入家庭、工薪家庭及低收入家庭的住房問題已通過保障房解決。而商品房持有者則期望房價穩定，這兩類群體的訴求將得以平衡。

當年上一輪房改讓許多年輕人的父輩以較低成本獲得了家庭資產。未來若能規?；┙o保障房，完全可以再次推行類似改革：允許購買保障房的家庭在若干年后補繳一定費用，使房屋轉為可上市交易的商品房，一如過去政策；租賃保障房的家庭亦可以租金抵扣部分房款，補足差價后獲得產權，未來也可進入市場流通。這將使新一輪房改真正落地，惠及廣大工薪與普通收入家庭，推動又一批家庭通過住房實現共同富裕。

第三層面，我們來談談雙軌運行。“雙軌制”即是將保障房與商品房體系統籌運行。前面已討論保障房建設，有人會問：不是還有存量房嗎？確實存在存量房，中央也高度重視存量消化，并提出了要優化存量商品房收購政策。如何優化？這需要科學分析。

談及存量房，首先須澄清一個普遍誤解。當前社會流傳著“中國房屋空置量驚人”的說法，這類流言并無益處，既影響保障房建設的共識，也干擾科學決策。例如，前幾年有人稱積壓商品房達6億套，這顯然與事實嚴重不符。

當前全國城鄉住房總量約7億套，其中包括城鎮近4億套商品房、農村約2.5億套農宅，以及約8000萬套小產權房（部分與農宅重疊），總和約7億套。這是多年發展實現的“居者有其屋”成果。按全國5.4億家庭計算，戶均約1.3套住房，這是我們的家底。若突然多出6億套積壓房，從何而來？究其源頭，是誤將“6億平方米”說成了“6億套”，或因表述中“積壓了6個億”引發誤解。這讓我想起相聲演員方清平的一個段子：醫生拿著化驗單連連搖頭說“完了完了完了”，病人大驚失色；醫生接著卻說：“不戴眼鏡我什么也看不清楚了?！辈⒎遣∏閲乐?，而是醫生沒戴眼鏡。類似地，上述數據顯然是被看錯了。

那么房地產企業實際積壓的房屋有多少？約7億多平方米。這是由于連續三年半的市場萎縮，商品房產出已大幅減少。這7億多平方米中，約5億平方米屬于正常庫存，就像水庫必須保有庫容、超市貨架須有商品一樣。若無這部分正常庫存，消費者無從選擇，市場經濟難以運行，現房銷售也無從談起。

然而市面傳言不斷放大，甚至出現“中國積壓35億套房”的說法。35億套是什么概念？全國現有住房才7億套，戶均1.3套，若多出5倍房屋，這些房子從何而來？誰投資建設？還有人稱“中國有6億棟樓”。但查閱網站可見，其內容是關于為城鄉住房建筑賦予數字身份證，并無“6億棟”之說。顯然有人別有用心地篡改信息，這純屬造假。此類不實信息干擾公眾判斷，更不應影響決策。我們必須認清：這些數據是虛假的、不真實的。

對于存量商品房該如何處理？央行已提出3000億元再貸款支持國有企業收購的方案，方向正確。對此，我和一些專家建議設立中央級機構——既然可有中儲糧、中儲油、中儲棉，在住房領域亦可設立“中儲房”。以一定資本金加上央行再貸款，由央企入場收儲這些房屋。收儲后不必急于出售，可待適當時機再投放市場。這類似于美國由美聯儲支持的房利美、房地美模式，中國也可設立類似機構。

另有人問：存量房能否轉為保障房？我認為必須實事求是。商品住房因包含高地價（大城市地價占比常達三分之二），轉為保障房難度較大。但有一類商品房——商辦用房，地價占比不高，目前空置較多。粗略估算，開發企業手中約有2億平方米，各類單位持有約3億平方米，合計超5億平方米。人們街上所見大量空置房屋，往往正是這類商辦用房，它們可改造為保障房。去年底中央經濟工作會議明確將消化重點指向商辦用房，提出“盤活存量用地和商辦用房，推進處置存量商品房”，這正是符合實際的決策。

為何出現大量商辦用房？除需求萎縮外，也因供給過量。前年限購主要針對商品住房，導致各地限制住宅供地卻不限商辦供地，一些地方因而過量審批商辦項目，甚至出現商辦與住房價格倒掛。推動“商改住”，一方面可增加地方政府土地出讓金收入和稅收；另一方面也可將其轉為保障房，讓利于民。

“商改住”是否可行？完全可行。美國紐約特朗普大廈即為商改住案例——原曼哈頓銀行大樓改為住宅后稱華爾街40號，后被特朗普收購。連銀行辦公樓尚可改造，國內建筑實現商改住更無技術障礙。一年前我曾建議推動商改住，以增加土地出讓金和稅收。目前不僅未建項目開始調整，存量改造也在探索中。更多商辦房適合改為保障房，其價格約為商品住房的1/3左右。這為保障房供應提供了便利。

最后談談雙軌運行下，樓市還將持續多久？判斷需依據，可參考境外經驗。一是“四年說”：美國每次房地產低迷約四年走出，如2008年低迷至2012年復蘇，當年房地產銷售增長達19.9%。二是“六年說”：中國香港1997年樓市下跌后，至2003年才走出低迷，歷時六年。目前低迷已持續四年，國際機構多預測調整期將拉長，是否會達六年？三是日本案例：其“失去的二十年”自1991年始，直至2013年安倍經濟學推出“三支箭”才止跌回穩，歷時22年。

但我相信，中國不會重蹈日本覆轍。國情根本不同：日本當時已完成城鎮化，而我國城鎮化進程仍在繼續——按常住人口計算僅67%，按戶籍或需保障人口計算僅48%左右，仍有巨大人口紅利。加之我國已推出一系列穩樓市措施，我們有信心不會陷入長期低迷。

再看日本，其樓市自2013年后已持續復蘇，連續12年上漲，東京地區房價漲幅達60%-80%，其他城市亦普遍上漲。再稱日本房價為泡沫已不合時宜。

中國擁有巨大內需，人民群眾對優質住房有持續期待。我們應在消化存量和增加增量上共同發力，加快構建房地產發展新模式。當前面對復雜國際形勢，越是出口承壓，越需按照中央要求形成強大國內市場、構建新發展格局，堅持擴大內需戰略基點，暢通國內大循環，促進國內國際雙循環。我們有足夠內需支撐發展。面對外部挑戰，我們都須加快內需恢復，推動中國房地產市場回暖。

長遠看，房地產市場是長線市場。美國房地產業已發展249年，經歷多個周期，2008年低迷后于2012年復蘇，至今又強勁發展13年。正是美國房地產的持續發展，讓歷經六次破產的房地產商特朗普兩度當選總統，可見房地產在美國是一個長線發展的產業。按照馬克思和恩格斯的基本觀點，人們首先必須解決吃、喝、住、穿，然后才能從事政治、科學、藝術、宗教等等。換言之，解決好居住問題是人類社會永恒的追求。

總之，中國經濟潛力巨大，必將恢復穩定向上發展。

分享嘉賓

孟曉蘇

中房集團原董事長

原國家房改課題組組長

新經濟學家智庫旗下《太學》欄目，以"可行動的知識"為坐標系，匯聚經濟學者、科學家、文化名人、企業家、達人等各行業的創見者，穿透宏觀敘事，分享洞見。