<span class="js_title_inner">方法革命與未來(lái)路徑：國(guó)資穿透式監(jiān)管驅(qū)動(dòng)財(cái)會(huì)監(jiān)督變革

注：《2025—2026年中國(guó)司庫(kù)報(bào)告》：數(shù)智化價(jià)值，共創(chuàng)生態(tài)型司庫(kù)現(xiàn)貨熱銷，邀您點(diǎn)擊圖片，試讀報(bào)告

原文標(biāo)題：國(guó)資穿透式監(jiān)管驅(qū)動(dòng)財(cái)會(huì)監(jiān)督變革：理念躍遷、方法革命與未來(lái)路徑

作者：胡明霞 | 北京國(guó)家會(huì)計(jì)學(xué)院教授

來(lái)源： 《財(cái)務(wù)與會(huì)計(jì)》2026年第1期

摘要：本文系統(tǒng)梳理了穿透式監(jiān)管在財(cái)會(huì)領(lǐng)域的政策演進(jìn)脈絡(luò)，深入剖析其對(duì)財(cái)會(huì)監(jiān)督理念定位、方法體系與功能范疇的深刻影響。研究發(fā)現(xiàn)，在理念層面，穿透式監(jiān)管推動(dòng)財(cái)會(huì)監(jiān)督從靜態(tài)合規(guī)走向動(dòng)態(tài)治理、從價(jià)值守護(hù)走向風(fēng)險(xiǎn)洞察與價(jià)值創(chuàng)造、從單一的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督走向政治監(jiān)督與治理監(jiān)督的深度融合。在方法層面，穿透式監(jiān)管驅(qū)動(dòng)財(cái)會(huì)監(jiān)督從事后檢查走向事前預(yù)警與實(shí)時(shí)監(jiān)控、從孤島式監(jiān)督走向一體化協(xié)同監(jiān)督。面向未來(lái)，應(yīng)著力推動(dòng)穿透式監(jiān)管進(jìn)一步轉(zhuǎn)型，構(gòu)建智能驅(qū)動(dòng)、分類施策、法治保障的財(cái)會(huì)監(jiān)督新范式，為深化國(guó)資監(jiān)管體制改革提供理論支撐與實(shí)踐路徑。

黨的十八屆三中全會(huì)提出“以管資本為主加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管”以來(lái)，國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制持續(xù)深化改革。財(cái)會(huì)監(jiān)督作為黨和國(guó)家治理體系的重要組成部分，在提升國(guó)資監(jiān)管效能、防范重大風(fēng)險(xiǎn)中發(fā)揮著重要作用。傳統(tǒng)財(cái)會(huì)監(jiān)督主要依賴企業(yè)報(bào)送的財(cái)務(wù)報(bào)表、靜態(tài)統(tǒng)計(jì)信息以及定期審計(jì)報(bào)告等，其基于法人層級(jí)和事后結(jié)果的監(jiān)督模式，在國(guó)有資本規(guī)模不斷擴(kuò)大、布局結(jié)構(gòu)日趨復(fù)雜、運(yùn)營(yíng)鏈條持續(xù)延伸的背景下，日益顯現(xiàn)出穿透力不足、時(shí)效性不強(qiáng)、協(xié)同性不夠等問(wèn)題。特別是隨著金融創(chuàng)新業(yè)務(wù)迭出、境外投資擴(kuò)張加速以及各類隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)潛藏，傳統(tǒng)監(jiān)管模式難以適應(yīng)對(duì)“萬(wàn)億級(jí)”國(guó)有資本實(shí)現(xiàn)全鏈條、全過(guò)程、全覆蓋精準(zhǔn)監(jiān)管的迫切要求。

在此背景下，穿透式監(jiān)管理念應(yīng)運(yùn)而生，并迅速?gòu)慕鹑诒O(jiān)管領(lǐng)域擴(kuò)展至國(guó)有資本監(jiān)管全局。穿透式監(jiān)管并非靜態(tài)的制度設(shè)計(jì)，而是動(dòng)態(tài)演進(jìn)、內(nèi)涵不斷豐富的政策實(shí)踐過(guò)程。從早期聚焦境外資產(chǎn)、金融業(yè)務(wù)等高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域，到當(dāng)前推進(jìn)“全級(jí)次、全流程、全業(yè)務(wù)”的智能化動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，穿透式監(jiān)管深刻重構(gòu)了財(cái)會(huì)監(jiān)督的底層邏輯、價(jià)值導(dǎo)向與技術(shù)路徑。本文旨在系統(tǒng)梳理穿透式監(jiān)管在財(cái)會(huì)領(lǐng)域的政策演進(jìn)脈絡(luò)，深入分析其對(duì)財(cái)會(huì)監(jiān)督理念定位、方法體系的系統(tǒng)性重塑，以期為理解當(dāng)前國(guó)資監(jiān)管改革的核心要義、優(yōu)化財(cái)會(huì)監(jiān)督實(shí)踐提供理論參考與政策啟示。

一、政策演進(jìn)脈絡(luò)：穿透式監(jiān)管在財(cái)會(huì)領(lǐng)域的嵌入與深化

穿透式監(jiān)管在財(cái)會(huì)領(lǐng)域的嵌入與發(fā)展，呈現(xiàn)出從局部試點(diǎn)到全面推開、從工具性嵌入到系統(tǒng)性構(gòu)建、從風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向向治理導(dǎo)向的螺旋式演進(jìn)路徑，其政策重心與實(shí)踐形態(tài)經(jīng)歷了三個(gè) 階段。

（一）萌芽與試點(diǎn)階段（2019～2020年）：以風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向的工具性嵌入

2019年國(guó)務(wù)院國(guó)資委發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)中央企業(yè)內(nèi)部控制體系建設(shè)與監(jiān)督工作的實(shí)施意見》（國(guó)資發(fā)監(jiān)督規(guī)[2019]101號(hào)）通過(guò)確立全覆蓋的監(jiān)管周期、聚焦業(yè)務(wù)實(shí)質(zhì)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、直指海外與高風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)短板并輔以信息化剛性約束，共同構(gòu)成了穿透式監(jiān)管的初始內(nèi)核，標(biāo)志著“穿透”理念正式嵌入財(cái)會(huì)監(jiān)督體系。2020年國(guó)務(wù)院國(guó)資委發(fā)布的《中央企業(yè)違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資責(zé)任追究實(shí)施辦法（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）進(jìn)一步從溯責(zé)追源的角度細(xì)化了“穿透原則”。這一原則的核心體現(xiàn)在層級(jí)穿透（第4條第3款、第7條第4款）、領(lǐng)域穿透（第16條、第9條第3款）及過(guò)程穿透（第27～29條等）。《辦法》所嵌入的穿透原則，賦予財(cái)會(huì)監(jiān)督在責(zé)任認(rèn)定中從財(cái)務(wù)結(jié)果向業(yè)務(wù)源頭與決策動(dòng)因延伸的“回溯”功能。

此階段，財(cái)會(huì)監(jiān)督在理念上開始突破單一企業(yè)的報(bào)表邊界，意識(shí)到對(duì)資本鏈條末端風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)督責(zé)任；在方法上，監(jiān)督手段從報(bào)表審閱拓展至資金流向追蹤、資產(chǎn)權(quán)屬核查等更具實(shí)質(zhì)性的程序，為事后問(wèn)責(zé)提供了依據(jù)。然而，本階段的穿透仍是嵌入在既有監(jiān)督框架內(nèi)的強(qiáng)化手段，主要服務(wù)于風(fēng)險(xiǎn)控制與違規(guī)追責(zé)等具體管理目標(biāo)，尚未形成系統(tǒng)性重構(gòu)。

（二）拓展與深化階段（2021～2022年）：以業(yè)務(wù)流為核心的系統(tǒng)性構(gòu)建

隨著試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)積累，穿透式監(jiān)管開始從“點(diǎn)”向“線”系統(tǒng)化擴(kuò)展，聚焦于資金與債務(wù)領(lǐng)域。《關(guān)于加強(qiáng)地方國(guó)有企業(yè)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控工作的指導(dǎo)意見》（國(guó)資發(fā)財(cái)評(píng)規(guī)[2021]18號(hào)）通過(guò)環(huán)環(huán)相扣的監(jiān)管閉環(huán)系統(tǒng)性凸顯其穿透式特點(diǎn)。例如，文件要求債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管須覆蓋所有層級(jí)的下屬企業(yè)、對(duì)各類復(fù)雜融資工具進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查以及對(duì)相關(guān)資產(chǎn)和業(yè)務(wù)進(jìn)行真實(shí)性核查。這標(biāo)志著國(guó)有企業(yè)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管進(jìn)入到更深入的階段，將財(cái)會(huì)監(jiān)督的觸角從報(bào)表內(nèi)的顯性風(fēng)險(xiǎn)，延伸至報(bào)表外的復(fù)雜隱性風(fēng)險(xiǎn)。2022年1月《關(guān)于推動(dòng)中央企業(yè)加快司庫(kù)體系建設(shè)進(jìn)一步加強(qiáng)資金管理的意見》（國(guó)資發(fā)財(cái)評(píng)規(guī)[2022]1號(hào)）是財(cái)會(huì)監(jiān)督范式變革的“里程碑”。文件要求建立資金信息“動(dòng)態(tài)穿透”監(jiān)控機(jī)制，明確利用大數(shù)據(jù)技術(shù)識(shí)別資金異常流動(dòng)，對(duì)“資金池”與“體外循環(huán)”實(shí)施穿透監(jiān)測(cè)，使司庫(kù)體系成為承載穿透式財(cái)會(huì)監(jiān)督落地的核心基礎(chǔ)設(shè)施。同期發(fā)布的《關(guān)于中央企業(yè)加快建設(shè)世界一流財(cái)務(wù)管理體系的指導(dǎo)意見》（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見》）和《中央企業(yè)合規(guī)管理辦法》進(jìn)一步要求將穿透式分析延伸至業(yè)務(wù)前端，并對(duì)境外投資、并購(gòu)重組等重大事項(xiàng)實(shí)施穿透式合規(guī)審查，表明財(cái)會(huì)監(jiān)督的職能定位向深度融入業(yè)務(wù)流和價(jià)值鏈、成為風(fēng)險(xiǎn)防控與價(jià)值創(chuàng)造的內(nèi)生機(jī)制轉(zhuǎn)變。

此階段，財(cái)會(huì)監(jiān)督在理念上從確保單一報(bào)表真實(shí)升維至保障集團(tuán)資金鏈安全與債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可控，并主動(dòng)介入價(jià)值創(chuàng)造過(guò)程；在方法上實(shí)現(xiàn)了從事后靜態(tài)向事中動(dòng)態(tài)監(jiān)控的轉(zhuǎn)變，技術(shù)賦能從輔助工具升級(jí)為核心支撐。

立足穿透式監(jiān)管要求歸納司庫(kù)系統(tǒng)建設(shè)路徑和數(shù)據(jù)治理策略

對(duì)國(guó)有企業(yè)“穿透式監(jiān)管”的進(jìn)一步強(qiáng)化落實(shí)

（三）體系化與智能化階段（2023年至今）：構(gòu)建全域數(shù)字化財(cái)會(huì)監(jiān)督生態(tài)

本階段，穿透式監(jiān)管的目標(biāo)是構(gòu)建全域、全時(shí)、全維的數(shù)字化智能化監(jiān)督生態(tài)系統(tǒng)。2023年作為新一輪國(guó)企改革深化提升行動(dòng)的開局之年，強(qiáng)調(diào)“構(gòu)建上下貫通、實(shí)時(shí)在線的數(shù)字化智能化監(jiān)管系統(tǒng)”，為全面深化財(cái)會(huì)監(jiān)督指明了技術(shù)路徑和戰(zhàn)略方向。2024年至2025年的政策實(shí)踐表明，穿透式監(jiān)管已進(jìn)入大規(guī)模工程化實(shí)施階段。公開信息顯示，國(guó)務(wù)院國(guó)資委已構(gòu)建超過(guò)20TB的數(shù)據(jù)資源庫(kù)，開發(fā)針對(duì)虛假貿(mào)易、過(guò)度負(fù)債等11項(xiàng)突出問(wèn)題的智能監(jiān)管模型，并開展多家重點(diǎn)央企的數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)直接報(bào)送試點(diǎn)。尤為重要的是，2025年9月，國(guó)務(wù)院國(guó)資委明確要求將中央八項(xiàng)規(guī)定精神作為日常“管控標(biāo)準(zhǔn)”，有序?qū)嵤┐┩甘奖O(jiān)管數(shù)智化工程，通過(guò)技術(shù)理性構(gòu)建“不能腐”的治理體系。

此階段，財(cái)會(huì)監(jiān)督在理念上被視為國(guó)家監(jiān)督體系的重要組成部分，是構(gòu)建“不能腐”體制機(jī)制的技術(shù)基礎(chǔ)；在方法上演進(jìn)為集數(shù)據(jù)采集、模型分析、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、協(xié)同處置于一體的“智慧大腦”，實(shí)現(xiàn)從“人找問(wèn)題”到“問(wèn)題找人”的模式變革。

二、理念躍遷：穿透式監(jiān)管驅(qū)動(dòng)財(cái)會(huì)監(jiān)督的價(jià)值重塑

（一）職能定位：從“事后檢查”到“前端嵌入”與“過(guò)程守護(hù)”

穿透式監(jiān)管的引入，要求財(cái)會(huì)監(jiān)督穿透至業(yè)務(wù)源頭與決策動(dòng)因，從根本上推動(dòng)了財(cái)會(huì)監(jiān)督職能的邏輯重構(gòu)與角色轉(zhuǎn)型，使其從被動(dòng)響應(yīng)走向主動(dòng)干預(yù)、從事后追責(zé)走向全程治理。在實(shí)踐層面，這一轉(zhuǎn)型具體表現(xiàn)為兩個(gè)維度的深化：一是從后端走向前端，強(qiáng)化決策嵌入。政策明確要求對(duì)重大投資、并購(gòu)重組等事項(xiàng)實(shí)施穿透式合規(guī)審查，推動(dòng)財(cái)會(huì)監(jiān)督在項(xiàng)目論證與決策階段提前介入，對(duì)經(jīng)濟(jì)可行性、資金安排與潛在風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行專業(yè)評(píng)估，從而在源頭上識(shí)別并遏制“帶病決策”，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)防控的關(guān)口前移。二是從靜態(tài)走向動(dòng)態(tài)，強(qiáng)化過(guò)程守護(hù)。借助司庫(kù)體系對(duì)資金流的動(dòng)態(tài)穿透監(jiān)控，財(cái)會(huì)監(jiān)督得以實(shí)時(shí)感知經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的運(yùn)行狀態(tài)，對(duì)異常交易、預(yù)算偏離等行為進(jìn)行即時(shí)預(yù)警。這使得監(jiān)督職能不再局限于事后糾偏，而是內(nèi)嵌于業(yè)務(wù)流轉(zhuǎn)全過(guò)程，成為企業(yè)運(yùn)營(yíng)中具有實(shí)時(shí)免疫功能的“過(guò)程守 護(hù)者”。

（二）目標(biāo)導(dǎo)向：從“報(bào)表真實(shí)”走向“實(shí)質(zhì)風(fēng)險(xiǎn)”與“價(jià)值創(chuàng)造”

傳統(tǒng)監(jiān)督的核心目標(biāo)是確保財(cái)務(wù)報(bào)表的真實(shí)性和公允性，穿透式監(jiān)管則要求財(cái)會(huì)監(jiān)督超越會(huì)計(jì)賬表的法律形式，直指經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)。例如，對(duì)“明股實(shí)債”的穿透要求依據(jù)固定回報(bào)承諾、回購(gòu)安排等實(shí)質(zhì)認(rèn)定為債務(wù)，準(zhǔn)確評(píng)估企業(yè)真實(shí)杠桿水平；對(duì)“融資性貿(mào)易”的識(shí)別要求穿透復(fù)雜交易鏈條判斷真實(shí)貨物流轉(zhuǎn)與商業(yè)實(shí)質(zhì)。這推動(dòng)財(cái)會(huì)監(jiān)督目標(biāo)從“形式合規(guī)”深化為“實(shí)質(zhì)安全”。《指導(dǎo)意見》將穿透式分析融入價(jià)值鏈，意味著財(cái)會(huì)監(jiān)督不僅要識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)，更要通過(guò)成本動(dòng)因分析、資源使用效率監(jiān)控、業(yè)務(wù)模式優(yōu)化建議等方式服務(wù)于價(jià)值創(chuàng)造，財(cái)會(huì)部門由此從成本中心和價(jià)值守護(hù)者向價(jià)值創(chuàng)造伙伴演變。

（三）功能范疇：從“經(jīng)濟(jì)監(jiān)督”走向“政治監(jiān)督”與 “治理監(jiān)督”

在體系化與智能化階段，財(cái)會(huì)監(jiān)督的功能范疇實(shí)現(xiàn)了關(guān)鍵性拓展。穿透式監(jiān)管要求打破部門墻，財(cái)會(huì)數(shù)據(jù)與業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)、合規(guī)數(shù)據(jù)、產(chǎn)權(quán)數(shù)據(jù)等在統(tǒng)一平臺(tái)上的匯聚與關(guān)聯(lián)分析，使得財(cái)會(huì)監(jiān)督與業(yè)務(wù)監(jiān)督及內(nèi)審監(jiān)督等構(gòu)成了一個(gè)有機(jī)的“大監(jiān)督體系”。國(guó)務(wù)院國(guó)資委要求將中央八項(xiàng)規(guī)定精神作為日常“管控標(biāo)準(zhǔn)”，有序?qū)嵤┐┩甘奖O(jiān)管數(shù)智化工程，運(yùn)用先進(jìn)算法構(gòu)建問(wèn)題線索識(shí)別大模型，規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，強(qiáng)化紀(jì)律約束，防控廉潔風(fēng)險(xiǎn)。這表明，在中國(guó)特色現(xiàn)代國(guó)有企業(yè)制度下，財(cái)會(huì)監(jiān)督不僅是經(jīng)濟(jì)監(jiān)督，更是落實(shí)全面從嚴(yán)治黨、強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督的重要技術(shù)支撐，服務(wù)于鞏固黨的執(zhí)政經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)這一根本政治目標(biāo)。

三、方法革新：穿透式監(jiān)管引領(lǐng)財(cái)會(huì)監(jiān)督的范式革命

理念的變革必然要求方法的升級(jí)，穿透式監(jiān)管驅(qū)動(dòng)財(cái)會(huì)監(jiān)督的實(shí)踐方法迎來(lái)深度變革，體現(xiàn)在技術(shù)賦能、流程重構(gòu)與標(biāo)準(zhǔn)升級(jí)三個(gè)維度。

（一）技術(shù)賦能：從“經(jīng)驗(yàn)判斷”走向“數(shù)據(jù)智能驅(qū)動(dòng)”

傳統(tǒng)監(jiān)管依賴個(gè)人經(jīng)驗(yàn)和專業(yè)判斷，在處理高維、非線性問(wèn)題時(shí)存在局限。穿透式監(jiān)管通過(guò)部署智能算法模型，實(shí)現(xiàn)了監(jiān)管方法的優(yōu)化。例如，虛假貿(mào)易識(shí)別模型通過(guò)機(jī)器學(xué)習(xí)算法分析交易對(duì)手關(guān)聯(lián)度、資金與貨物流匹配性等特征，精準(zhǔn)識(shí)別缺乏商業(yè)實(shí)質(zhì)的交易行為；資金異常支付模型運(yùn)用異常檢測(cè)算法建立基于歷史行為的動(dòng)態(tài)基線，實(shí)時(shí)捕捉偏離常規(guī)的支付操作；關(guān)聯(lián)關(guān)系圖譜模型借助圖計(jì)算技術(shù)構(gòu)建股權(quán)、交易、資金往來(lái)的網(wǎng)絡(luò)拓?fù)洌疃韧诰驖撛诶孑斔屯ǖ馈＿@種從“個(gè)人專家經(jīng)驗(yàn)”到“算法模型洞察”的轉(zhuǎn)變，使監(jiān)管決策建立在可驗(yàn)證、可迭代的科學(xué)基礎(chǔ)之上，標(biāo)志著監(jiān)管方法的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。

（二）流程重構(gòu)：從“事后追溯問(wèn)責(zé)”走向“事中實(shí)時(shí)干預(yù)”與“事前預(yù)測(cè)預(yù)警”

穿透式監(jiān)管使財(cái)會(huì)監(jiān)督的工作流程形成了完整的閉環(huán)管理鏈條。從流程閉環(huán)來(lái)看，構(gòu)建了“數(shù)據(jù)采集——模型分析——風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警——實(shí)時(shí)干預(yù)/溯源核查——追責(zé)問(wèn)責(zé)——制度完善”的監(jiān)督閉環(huán)。特別是“實(shí)時(shí)干預(yù)”環(huán)節(jié)，如對(duì)識(shí)別出的異常支付進(jìn)行系統(tǒng)自動(dòng)攔截或強(qiáng)制二次審批，實(shí)現(xiàn)了監(jiān)督效力從“軟約束”到“硬控制”的升級(jí)。從監(jiān)督時(shí)序來(lái)看，監(jiān)督重心從事后向事中和事前大幅前移。通過(guò)對(duì)資金流、業(yè)務(wù)流、信息流的實(shí)時(shí)、動(dòng)態(tài)追蹤，實(shí)現(xiàn)對(duì)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)全生命周期的同步監(jiān)控。監(jiān)督關(guān)注點(diǎn)從“利潤(rùn)是多少”延伸至“利潤(rùn)如何實(shí)現(xiàn)”“資金如何周轉(zhuǎn)”“業(yè)務(wù)如何發(fā)生”“數(shù)據(jù)如何產(chǎn)生”，使監(jiān)督從事后糾偏轉(zhuǎn)向事中控制與事前預(yù)警，實(shí)現(xiàn)從“救火”到“防火”的治理模式升級(jí)。

（三）標(biāo)準(zhǔn)升級(jí)：從“孤島信息核對(duì)”到“全域關(guān)聯(lián)洞察”

傳統(tǒng)監(jiān)督體系嵌套在科層制組織中，信息流遵循“集團(tuán)——二級(jí)公司——三級(jí)公司”的縱向鏈條，容易導(dǎo)致流程冗長(zhǎng)、效率低下和信息失真。為實(shí)現(xiàn)有效穿透，財(cái)會(huì)監(jiān)督需打破組織、系統(tǒng)和數(shù)據(jù)的壁壘。例如，政策要求“全口徑”監(jiān)測(cè)，實(shí)質(zhì)上是要求集團(tuán)內(nèi)統(tǒng)一會(huì)計(jì)科目、客戶供應(yīng)商編碼、業(yè)務(wù)類型等數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)與口徑，為跨組織、跨業(yè)務(wù)的數(shù)據(jù)集成與關(guān)聯(lián)分析奠定了基礎(chǔ)。在統(tǒng)一數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，監(jiān)督人員能夠?qū)①Y金最終去向與交易原始合同、決策會(huì)議紀(jì)要關(guān)聯(lián)，識(shí)別單一報(bào)表無(wú)法呈現(xiàn)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)（如集團(tuán)對(duì)單一客戶的隱性風(fēng)險(xiǎn)暴露）和串聯(lián)式舞弊。財(cái)會(huì)監(jiān)督方法從對(duì)孤立信息的“點(diǎn)狀核對(duì)”升級(jí)為對(duì)全域關(guān)系的“網(wǎng)狀洞察”。政策要求穿透式監(jiān)管通過(guò)“一張網(wǎng)、一個(gè)庫(kù)、一朵云”數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施實(shí)現(xiàn)監(jiān)管流程的扁平化再造。其中，“一張網(wǎng)”構(gòu)建覆蓋全集團(tuán)的數(shù)字神經(jīng)中樞，確保監(jiān)管指令點(diǎn)對(duì)點(diǎn)直達(dá)；“一個(gè)庫(kù)”建立企業(yè)級(jí)數(shù)據(jù)中臺(tái)，統(tǒng)一數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)與口徑；“一朵云”提供彈性算力支撐，使復(fù)雜模型實(shí)時(shí)分析成為可能，在技術(shù)上保障穿透真正落地。

四、挑戰(zhàn)與未來(lái)路徑

（一）現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)：財(cái)會(huì)監(jiān)督穿透化的邊界與張力

1.授權(quán)經(jīng)營(yíng)與過(guò)度干預(yù)的平衡困境。穿透式監(jiān)管在技術(shù)邏輯上具有無(wú)限向下延伸的內(nèi)在傾向，若缺乏制度約束，易演變?yōu)閷?duì)微觀經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的過(guò)度干預(yù)，削弱企業(yè)市場(chǎng)主體地位，導(dǎo)致決策鏈條向上集中。監(jiān)管層過(guò)度負(fù)荷可能引發(fā)決策遲滯，使企業(yè)錯(cuò)失市場(chǎng)機(jī)遇。破解關(guān)鍵在于劃定穿透的理性邊界，通過(guò)權(quán)責(zé)清單與負(fù)面清單清晰界定必須穿透的核心領(lǐng)域（如重大投融資、境外國(guó)有資產(chǎn)、隱性債務(wù)、關(guān)鍵崗位廉潔風(fēng)險(xiǎn)等）和應(yīng)充分放權(quán)的日常經(jīng)營(yíng)范疇，實(shí)現(xiàn)分層管理與垂直穿透的平衡。

2.數(shù)據(jù)集成與安全隱私的保護(hù)難題。穿透式監(jiān)管的實(shí)現(xiàn)依賴海量數(shù)據(jù)的匯集與融合，這使監(jiān)管體系面臨嚴(yán)峻的數(shù)據(jù)安全挑戰(zhàn)。全國(guó)性國(guó)資監(jiān)管平臺(tái)的構(gòu)建，意味著將各企業(yè)最核心的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)、技術(shù)秘密和戰(zhàn)略規(guī)劃集中于一處，形成數(shù)據(jù)風(fēng)險(xiǎn)敞口。跨國(guó)經(jīng)營(yíng)背景下，數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)帶來(lái)的合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)尤為突出，例如，境外子企業(yè)的經(jīng)營(yíng)數(shù)據(jù)回傳可能觸犯境外法律的強(qiáng)制性要求，引發(fā)法律沖突。數(shù)據(jù)獲取功能若缺乏嚴(yán)格規(guī)制，可能導(dǎo)致監(jiān)管權(quán)力越界，侵犯商業(yè)秘密與個(gè)人隱私，更可能抑制企業(yè)家精神。穿透式監(jiān)管的深化必須與堅(jiān)固的數(shù)據(jù)治理體系同步構(gòu)建，包括建立數(shù)據(jù)分類分級(jí)管理制度、完善數(shù)據(jù)安全技術(shù)防護(hù)體系、明確數(shù)據(jù)使用的法律授權(quán)與目的限制原則等。

3.治理效能與監(jiān)管成本的效率考量。穿透式監(jiān)管是資源密集型工程，需投入巨額成本用于技術(shù)平臺(tái)建設(shè)與持續(xù)運(yùn)維。對(duì)于數(shù)量眾多、形態(tài)各異的國(guó)有企業(yè)，是否都需要實(shí)現(xiàn)同等深度的穿透成為關(guān)鍵問(wèn)題。若對(duì)業(yè)務(wù)單一的地方中小型國(guó)企強(qiáng)制要求建立復(fù)雜智能穿透系統(tǒng)，可能導(dǎo)致監(jiān)管邊際收益低于邊際成本，成為企業(yè)的經(jīng)營(yíng)負(fù)擔(dān)。破解之道在于貫徹“分類監(jiān)管”原則，根據(jù)企業(yè)的功能定位、行業(yè)特征、規(guī)模體量與風(fēng)險(xiǎn)狀況，設(shè)計(jì)差異化的穿透標(biāo)準(zhǔn)、頻率和重點(diǎn)。

（二）未來(lái)演進(jìn)路徑

1.強(qiáng)化技術(shù)賦能，推動(dòng)從“數(shù)字穿透”向“智能穿透”的轉(zhuǎn)變。當(dāng)前穿透式監(jiān)管多處于數(shù)據(jù)匯集與可視化的“數(shù)字穿透”階段，下一步的核心競(jìng)爭(zhēng)力在于算法與模型的深度應(yīng)用，應(yīng)積極引入知識(shí)圖譜、自然語(yǔ)言處理、深度學(xué)習(xí)等前沿人工智能技術(shù)，推動(dòng)監(jiān)管系統(tǒng)從“描述發(fā)生了什么”向“診斷為何發(fā)生”和“預(yù)測(cè)將會(huì)發(fā)生什么”演進(jìn)。通過(guò)動(dòng)態(tài)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)模型，對(duì)債務(wù)違約、大宗商品價(jià)格波動(dòng)等風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行壓力測(cè)試與情景模擬；通過(guò)智能決策輔助系統(tǒng)為監(jiān)管者提供基于數(shù)據(jù)洞察的備選方案，使監(jiān)管從被動(dòng)響應(yīng)走向主動(dòng)預(yù)見，從事后追責(zé)走向事前 免疫。

2.深化分類改革，實(shí)現(xiàn)從“無(wú)差別穿透”向“精準(zhǔn)化穿透”的躍升。需將分類改革的理念深度嵌入穿透式監(jiān)管的制度設(shè)計(jì)全流程。除基于企業(yè)功能分類外，可引入基于風(fēng)險(xiǎn)的動(dòng)態(tài)評(píng)估機(jī)制，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)級(jí)高的企業(yè)提高穿透頻率與深度，對(duì)長(zhǎng)期合規(guī)、經(jīng)營(yíng)穩(wěn)健的企業(yè)實(shí)施“監(jiān)管沙盒”或觸發(fā)式審查。例如，對(duì)充分競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域的企業(yè)，穿透監(jiān)管應(yīng)聚焦于投資回報(bào)率、財(cái)務(wù)杠桿、合規(guī)底線與國(guó)有資產(chǎn)保值增值，工具上可更多運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向型模型進(jìn)行掃描；對(duì)于特定功能領(lǐng)域和公益類企業(yè)，可適當(dāng)加強(qiáng)對(duì)其戰(zhàn)略使命履行、重大項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度、成本控制與社會(huì)服務(wù)效益等方面的穿透；對(duì)于金融類、國(guó)際化程度高的企業(yè)，實(shí)施嚴(yán)格和全面的穿透，覆蓋資金、風(fēng)險(xiǎn)、合規(guī)等維度。通過(guò)精準(zhǔn)化監(jiān)管標(biāo)尺，確保監(jiān)管資源投入風(fēng)險(xiǎn)最高、影響最大的領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管效能與成本負(fù)擔(dān)的最優(yōu)解。這種精準(zhǔn)化不僅是降低成本的需要，更是尊重不同企業(yè)內(nèi)在發(fā)展規(guī)律、實(shí)現(xiàn)“放活”與“管好”的有機(jī)統(tǒng)一。

3.健全法治保障，完成從“行政推動(dòng)”向“依法治理”的轉(zhuǎn)型。目前穿透式監(jiān)管主要依靠政策性文件推動(dòng)，其權(quán)威性、穩(wěn)定性和規(guī)范性有待進(jìn)一步加強(qiáng)。為防范權(quán)力濫用、穩(wěn)定企業(yè)預(yù)期，需適時(shí)將成熟的監(jiān)管理念、權(quán)責(zé)邊界、程序規(guī)范上升為法律法規(guī)或部門規(guī)章。建議通過(guò)立法明確穿透的法律依據(jù)與權(quán)限范圍、數(shù)據(jù)采集與使用的合法性邊界、監(jiān)管行為的程序性規(guī)范、權(quán)利救濟(jì)渠道等，構(gòu)建權(quán)責(zé)法定、程序公開、救濟(jì)有效的法治化監(jiān)管框架。

穿透式監(jiān)管在財(cái)會(huì)領(lǐng)域的政策演進(jìn)與實(shí)踐深化進(jìn)一步完善了財(cái)會(huì)監(jiān)督的理念內(nèi)核，使其從靜態(tài)、后端的傳統(tǒng)角色，拓展為動(dòng)態(tài)、前端、治理型的現(xiàn)代職能；升級(jí)了財(cái)會(huì)監(jiān)督的方法體系，使其從依賴人工、抽樣、事后的傳統(tǒng)手段演進(jìn)為依托數(shù)據(jù)、全量、實(shí)時(shí)和智能的現(xiàn)代范式，不僅提升了國(guó)資監(jiān)管的穿透力、精準(zhǔn)性與時(shí)效性，更深刻地將財(cái)會(huì)監(jiān)督嵌入國(guó)家治理與公司治理的大局，護(hù)航國(guó)有資本行穩(wěn)致遠(yuǎn)、實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

主要參考文獻(xiàn)：

[1]趙宇龍.穿透式監(jiān)管下的保險(xiǎn)業(yè)資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)：監(jiān)管框架設(shè)計(jì)與實(shí)證發(fā)現(xiàn)[J].保險(xiǎn)研究，2019，（6）：3-14.

[2]孫友文.從中央企業(yè)穿透式監(jiān)管到穿透式風(fēng)控演變之路[J].中國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師，2025，（6）：97-101.

[3]張文魁.穿透式披露：公司治理的新進(jìn)路[J].改革，2024，（10）：119-131.

全新司庫(kù)報(bào)告：

《2025-2026年中國(guó)司庫(kù)報(bào)告》以“數(shù)智化價(jià)值，共創(chuàng)生態(tài)型司庫(kù)”為核心主題，系統(tǒng)梳理企業(yè)司庫(kù)體系建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)、實(shí)施路徑與關(guān)鍵議題，前瞻研判未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)。不僅如此，報(bào)告還積極倡導(dǎo)以數(shù)智技術(shù)為引擎、以生態(tài)協(xié)同為核心理念，通過(guò)數(shù)據(jù)共享、平臺(tái)互聯(lián)與多方協(xié)作，實(shí)現(xiàn)資金流、信息流與商流的深度融合，全面提升司庫(kù)的戰(zhàn)略價(jià)值與綜合效能，助力企業(yè)在復(fù)雜環(huán)境中增強(qiáng)財(cái)資韌性，強(qiáng)化戰(zhàn)略支撐能力，贏得全球競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。

《2025—2026年中國(guó)司庫(kù)報(bào)告》

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