城市更新步入精準(zhǔn)施策新階段

一場(chǎng)關(guān)乎未來(lái)城市形態(tài)與人民生活的深刻變革，正在街頭巷尾生動(dòng)上演。

舊時(shí)巷陌，老城新生。過(guò)去，我們關(guān)心的是“有沒(méi)有”——高樓拔地起，馬路通四方；如今，我們追問(wèn)的是“好不好”——老街如何煥新？小區(qū)怎樣更宜居？記憶如何留存？

變化，在于政策的“微調(diào)”與“適配”。1月20日，自然資源部聯(lián)合住房城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步支持城市更新行動(dòng)若干措施的通知》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《通知》），推出增強(qiáng)詳細(xì)規(guī)劃適應(yīng)性、優(yōu)化過(guò)渡期支持政策、推進(jìn)存量土地和空間的臨時(shí)利用等系列舉措。這一政策出臺(tái)，正值全國(guó)多地城市更新條例集中實(shí)施之際。政策工具箱從“統(tǒng)一尺碼”變?yōu)椤傲矿w裁衣”，街頭巷尾的更新實(shí)踐成為檢驗(yàn)政策效能的最終考場(chǎng)。

冬日，市民游客在四川省成都市雙流區(qū)“五湖四海”公園圍爐煮茶、享受暖陽(yáng)。人民視覺(jué)

告別“大刀闊斧”

拿起“手術(shù)刀”“繡花針”

“我國(guó)城市更新領(lǐng)域很多現(xiàn)行的政策制度，是在大規(guī)模增量建設(shè)時(shí)期形成的，主要用來(lái)解決‘有沒(méi)有’的問(wèn)題，已經(jīng)不適應(yīng)存量提質(zhì)增效、解決‘好不好’問(wèn)題的客觀需要。”住房城鄉(xiāng)建設(shè)部黨組書(shū)記、部長(zhǎng)倪虹在1月16日發(fā)表的署名文章《高質(zhì)量推進(jìn)城市更新》中，直指當(dāng)前城市更新面臨的制度性瓶頸。

中國(guó)城市報(bào)記者梳理發(fā)現(xiàn)，過(guò)往一些政策工具停留在“增量時(shí)代”：規(guī)劃剛性過(guò)強(qiáng)難以適配多元需求，土地出讓模式單一無(wú)法盤(pán)活零星地塊，融資渠道狹窄令社會(huì)資本望而卻步，復(fù)雜的產(chǎn)權(quán)關(guān)系成為更新改造的“攔路虎”。

在采訪專(zhuān)家看來(lái)，當(dāng)城鎮(zhèn)化率突破一定程度，城市發(fā)展的主旋律將從外延擴(kuò)張轉(zhuǎn)向內(nèi)涵提升。城市更新不再是開(kāi)發(fā)空白地塊的“白紙作畫(huà)”，而是在已有建筑肌理、社會(huì)網(wǎng)絡(luò)和集體記憶上的“重新織補(bǔ)”與“有機(jī)再生”。這一轉(zhuǎn)變，是發(fā)展理念的躍升，更是治理方式的革命。它呼喚政策工具從服務(wù)于大規(guī)模、標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的“大刀闊斧”，轉(zhuǎn)向適用于小尺度、復(fù)雜產(chǎn)權(quán)、多元利益的“手術(shù)刀”和“繡花針”。

深刻的變革，牽引著政策出臺(tái)和落地。住房城鄉(xiāng)建設(shè)部建筑節(jié)能與科技司副司長(zhǎng)張雁介紹，去年，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展的意見(jiàn)》《中共中央辦公廳 國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于持續(xù)推進(jìn)城市更新行動(dòng)的意見(jiàn)》印發(fā)，對(duì)城市更新的總體要求、主要任務(wù)、支持政策和保障措施作出明確部署，要求科學(xué)制定城市更新專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，建立完善城市更新的規(guī)劃實(shí)施體系。自然資源部與住房城鄉(xiāng)建設(shè)部共同印發(fā)的《通知》，是貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署的重要舉措，將進(jìn)一步健全支持城市更新的規(guī)劃和土地政策，為各地高質(zhì)量推進(jìn)城市更新提供有力保障。

“制約城市更新行動(dòng)的物權(quán)、融資、運(yùn)營(yíng)、土地等問(wèn)題正被系統(tǒng)性破局。”自然資源部陸海統(tǒng)籌關(guān)鍵帶國(guó)土空間規(guī)劃與治理工程技術(shù)創(chuàng)新中心主任、天津大學(xué)建筑學(xué)院副院長(zhǎng)曾鵬指出，近期一系列舉措顯示出我國(guó)城市更新正逐步走向精準(zhǔn)施策和精細(xì)治理。

著力破解城市更新中的堵點(diǎn)，讓政策真正落實(shí)到街頭巷尾的生活場(chǎng)景中，服務(wù)民生所需，就必須對(duì)政策工具箱進(jìn)行一次全面的“適應(yīng)性改造”?！锻ㄖ分刑峒傲诉m應(yīng)新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)發(fā)展需求的相關(guān)舉措?？紤]到不同地區(qū)因資源稟賦和發(fā)展階段不同，需要因地制宜出臺(tái)對(duì)新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的支持政策，自然資源部鼓勵(lì)各地主動(dòng)謀劃創(chuàng)新舉措，探索靈活、高效的資源配置方式，形成“一地創(chuàng)新、多地受益”的良性循環(huán)，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃和土地政策從管制思維向經(jīng)營(yíng)思維轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步釋放和擴(kuò)大政策綜合效能。

街頭巷尾

探尋多元更新路徑

頂層設(shè)計(jì)擘畫(huà)藍(lán)圖，基層實(shí)踐破解難題具體而微：一塊零星邊角地，如何盤(pán)活？一棟多產(chǎn)權(quán)危舊樓，如何達(dá)成更新共識(shí)？一個(gè)缺乏現(xiàn)金流的存量園區(qū)，如何獲得持續(xù)“輸血”？這些“增量時(shí)代”不曾遇到的細(xì)碎問(wèn)題，恰恰是“存量時(shí)代”必須攻克的“硬骨頭”。

答案，不在文件柜里，而在街頭巷尾的生動(dòng)實(shí)踐中。

江蘇省蘇州市姑蘇區(qū)的美羅創(chuàng)意園中，一座曾經(jīng)沉寂多年的老廠房正迎來(lái)新生。紅磚外墻保留著工業(yè)時(shí)代的印記，內(nèi)部卻已蛻變?yōu)樵O(shè)計(jì)感十足的商業(yè)空間——高端買(mǎi)手店、藝術(shù)畫(huà)廊與創(chuàng)意餐廳錯(cuò)落有致，成為年輕人追捧的輕奢地標(biāo)。而在蘇州市吳中區(qū)太湖葉山島，破敗的古村落經(jīng)過(guò)系統(tǒng)性整治，白墻黛瓦的江南風(fēng)格民宿集群與湖光山色相映成趣，既有鄉(xiāng)愁記憶，又有現(xiàn)代舒適。

這些變化背后，是蘇州市近年來(lái)在城市更新中的創(chuàng)新探索。蘇州市地處長(zhǎng)三角核心區(qū)域，城鎮(zhèn)化進(jìn)程快、存量建筑體量大，2020年以來(lái)先行先試開(kāi)展存量建筑盤(pán)活利用探索實(shí)踐，通過(guò)制定“一目錄、一清單、一張圖”，打通了5年過(guò)渡期政策落地的“最后一公里”。

“姑蘇區(qū)美羅創(chuàng)意園盤(pán)活工業(yè)遺存打造輕奢地標(biāo)，入選自然資源部低效用地再開(kāi)發(fā)試點(diǎn)第二批典型案例；吳中區(qū)葉山島古村落通過(guò)系統(tǒng)性的村居整治和生態(tài)修復(fù)打造江南風(fēng)格民宿集群，實(shí)現(xiàn)保護(hù)利用的有機(jī)融合?！碧K州市自然資源和規(guī)劃局局長(zhǎng)莫棟升介紹，通過(guò)近年來(lái)的探索實(shí)踐，一批閑置低效建筑煥活新生，既為新型產(chǎn)業(yè)發(fā)展拓展了優(yōu)質(zhì)承載空間，也為民生改善補(bǔ)齊了公共服務(wù)短板，又顯著提升了資源利用效率，為城市更新注入了新動(dòng)能。

漫步在文藝復(fù)古的東郊記憶，流連于煙火濃郁的玉林東路，這些四川成都人熟悉的街巷正煥發(fā)全新活力。這是一場(chǎng)關(guān)乎超大城市可持續(xù)發(fā)展的有機(jī)更新。

成都市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局局長(zhǎng)黃婉詳解了成都的“更新之道”：不再是“大拆大建”，而是像“針灸”與“織補(bǔ)”一樣精準(zhǔn)。成都市構(gòu)建起“市、區(qū)、片區(qū)、項(xiàng)目”四級(jí)規(guī)劃體系，先為城市做“全面體檢”，再“對(duì)癥下藥”，確保更新行動(dòng)科學(xué)有序。

如何讓藍(lán)圖落地？成都市探索“一體化”推進(jìn)模式，規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)環(huán)環(huán)相扣，部門(mén)聯(lián)動(dòng)協(xié)同發(fā)力。同時(shí)，政策工具箱持續(xù)創(chuàng)新：簡(jiǎn)化審批流程、鼓勵(lì)自主更新、盤(pán)活閑置空間……一系列彈性政策為更新項(xiàng)目“松綁加油”。

從老舊小區(qū)到低效廠房，更新行動(dòng)正一點(diǎn)點(diǎn)擦亮城市空間。黃婉表示，成都市將繼續(xù)以“繡花功夫”推進(jìn)更新，讓公園城市不僅有大美形態(tài)，更有宜居溫度，為市民織就更具幸福感的生活場(chǎng)景。

值得關(guān)注的是，自然資源部發(fā)布的第一批《支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展的規(guī)劃和土地政策創(chuàng)新案例集》，為地方提供了“看得懂、學(xué)得會(huì)、用得上”的實(shí)踐指南。

杭州高新區(qū)“規(guī)劃彈性適配+供應(yīng)模式革新+審批流程優(yōu)化”的全鏈條政策組合拳，破解了“規(guī)劃周期長(zhǎng)與企業(yè)需求急”的矛盾；江蘇省南京市江心洲將100余畝空閑地打造為體育公園，成為復(fù)合型公共空間新地標(biāo)；上海市金山區(qū)通過(guò)全域土地整治，打造“養(yǎng)殖+種植+研發(fā)”的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)綜合體……這些案例生動(dòng)詮釋了“一地創(chuàng)新、多地受益”的良性循環(huán)。

自然資源部國(guó)土空間規(guī)劃局局長(zhǎng)謝海霞表示，將加強(qiáng)部門(mén)協(xié)同，指導(dǎo)各地結(jié)合實(shí)際細(xì)化政策，推動(dòng)空間利用從“增量擴(kuò)張”向“存量挖潛”、從“剛性管控”到“彈性適配”轉(zhuǎn)變。

“小微更新”在生長(zhǎng)

民生細(xì)節(jié)檢驗(yàn)成效

當(dāng)宏大政策落實(shí)到街頭巷尾，社區(qū)成為檢驗(yàn)更新成效的最終場(chǎng)景。

“城市更新的核心是人，必須從居民最關(guān)心的身邊事做起?！敝袊?guó)城市規(guī)劃學(xué)會(huì)副理事長(zhǎng)、中國(guó)科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所研究員張文忠指出。

不改大結(jié)構(gòu)，只解小難題，“小微更新”在悄然生長(zhǎng)。“蘇超”“村BA”帶動(dòng)全民健身熱潮，江蘇省鹽城市系統(tǒng)梳理閑置土地、老舊建筑、橋下空間等存量資源，“見(jiàn)縫插針”地規(guī)劃建設(shè)出足球場(chǎng)、籃球場(chǎng)等54處健身場(chǎng)地；上海市長(zhǎng)寧區(qū)通過(guò)見(jiàn)縫插“綠”、功能復(fù)合、品質(zhì)提升，正逐步推動(dòng)城市零星空間向高品質(zhì)公共空間轉(zhuǎn)化，“口袋公園”連成帶。

這些項(xiàng)目規(guī)模不大，卻精準(zhǔn)回應(yīng)了居民最迫切的需求。

在北京市東城區(qū)雨兒胡同，居民李阿姨再也不用為冬天如廁難發(fā)愁。通過(guò)參與“申請(qǐng)式退租”和“共生院”改造，她家在留住老房子的同時(shí)，擁有了現(xiàn)代化的廚衛(wèi)設(shè)施，胡同公共空間也變得整潔美觀?！懊孀印笔枪艠愕?，“里子”是現(xiàn)代的，這是老城居民向往的生活。

在廣東省廣州市黃埔古村，保護(hù)發(fā)展規(guī)劃沒(méi)有將原住民“一遷了之”，而是通過(guò)房屋租賃、入股合作等方式，讓村民成為更新過(guò)程的參與者和受益者，保留了村落的“煙火氣”和活態(tài)文化。

這些鮮活的實(shí)踐場(chǎng)景驗(yàn)證，城市更新不是冷冰冰的工程，而是有溫度的民生。它需要精密的政策設(shè)計(jì)，更需要細(xì)致的群眾工作?！锻ㄖ窂?qiáng)調(diào)“妥善處置歷史遺留問(wèn)題”，正是直面那些因歷史原因造成的產(chǎn)權(quán)不清、手續(xù)不全等問(wèn)題，為一大批“老大難”項(xiàng)目的推進(jìn)掃清障礙，讓更多市民早日享受到更新的紅利。

“未來(lái)的城市更新將呈現(xiàn)三大趨勢(shì)：一是從單一功能轉(zhuǎn)向復(fù)合功能，只有實(shí)現(xiàn)業(yè)態(tài)與空間的多樣化，片區(qū)才能持續(xù)發(fā)展；二是參與主體日益多元，協(xié)同合作成為必然；三是更新范圍從單個(gè)項(xiàng)目擴(kuò)展至片區(qū)綜合更新?！睆埼闹冶硎?。

此外，中國(guó)城市報(bào)記者從各地近期正式實(shí)施的城市更新條例中發(fā)現(xiàn)，多地在明確差異化實(shí)踐路徑的同時(shí)，均構(gòu)建了以城市體檢為基礎(chǔ)的實(shí)施體系，同時(shí)將民生改善置于更加突出的位置。

■來(lái)源：中國(guó)城市報(bào)記者 張永超

■內(nèi)容編輯：何玲