毛振華：構(gòu)建與有效市場目標相匹配的市場主體結(jié)構(gòu)和政府權(quán)責邊界

毛振華 中國人民大學經(jīng)濟研究所聯(lián)席所長、教授、中國宏觀經(jīng)濟論壇（CMF）聯(lián)合創(chuàng)始人、聯(lián)席主席，中誠信國際首席經(jīng)濟學家

以下觀點整理自毛振華在CMF宏觀經(jīng)濟熱點問題研討會（第113期）上的發(fā)言

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“有效市場”與“有為政府”的關(guān)系，不僅是理論上的永恒命題，更是破解當前中國經(jīng)濟運行中結(jié)構(gòu)性矛盾的現(xiàn)實鑰匙。我認為，有效市場的構(gòu)建不僅依賴于法治框架下“決定性”與“基礎(chǔ)性”作用的實質(zhì)性統(tǒng)一，更取決于所有制結(jié)構(gòu)的科學設(shè)計與資源配置系統(tǒng)的和諧運轉(zhuǎn)。

一、 構(gòu)建有效市場的前提，是落實市場在資源配置中的決定性與基礎(chǔ)性作用

我認為在強調(diào)市場“決定性”作用的同時，也不能忽視其“基礎(chǔ)性”作用。所謂基礎(chǔ)性作用，強調(diào)的是在規(guī)則制定、資源配置前端和制度安排層面，就要遵循市場化、法治化原則。讓市場化原則貫穿資源配置全鏈條、融入交易實質(zhì)，而非表現(xiàn)為“最后一下子”走了市場通道。如果資源配置過程被高度行政化干預(yù)，僅在最終環(huán)節(jié)通過某種市場形式“包裝”結(jié)果，即便表面上是“市場配置”，也難以稱得上真正的有效市場。例如在部分資源型商品交易中，多重行政力量深度介入配置全流程，僅通過招拍掛等方式呈現(xiàn)最終交易結(jié)果，這種做法雖具備市場化形式，卻未讓市場機制在資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，與有效市場的要求相背離。

市場在資源配置中發(fā)揮決定性與基礎(chǔ)性作用的根本保障，是健全的法治體系。判斷市場是否有效，不能僅看最終配置結(jié)果是否通過市場完成，更要看制度安排是否允許市場機制在全過程中充分發(fā)揮作用，是否以法治規(guī)范各類市場行為。無論是市場主體的交易活動，還是政府作為規(guī)則制定者、監(jiān)管者的履職行為，都必須納入法治框架。既通過法治界定市場主體的權(quán)利邊界、規(guī)范競爭秩序，又通過法治約束行政權(quán)力、防范過度干預(yù)，從而為市場主體提供穩(wěn)定預(yù)期，筑牢有效市場運行的制度底座。

二、有效市場的核心，是構(gòu)建與有效市場的目標相匹配的市場主體結(jié)構(gòu)

構(gòu)建與有效市場目標相匹配的市場主體結(jié)構(gòu)，也就是所有制結(jié)構(gòu)，是有效市場運行的“微觀根基”。有效市場的核心目標是實現(xiàn)資源最優(yōu)配置、激發(fā)微觀主體活力，而市場主體是資源配置的直接參與者。若市場主體結(jié)構(gòu)不合理，比如單一所有制主導(dǎo)市場，或主體行為背離市場化邏輯，即便存在形式上的市場交易，也無法實現(xiàn)真正的資源高效配置。脫離合理的市場主體結(jié)構(gòu)談有效市場，容易陷入“只見體制不見人”的誤區(qū)。 改革開放以來，我國最重要的改革之一就是所有制改革，奠定了市場經(jīng)濟的微觀基礎(chǔ)。我國市場主體的差異本質(zhì)源于所有制屬性的不同——國有企業(yè)、民營企業(yè)、外資企業(yè)、混合所有制企業(yè)等，因產(chǎn)權(quán)屬性差異，在資源獲取渠道、經(jīng)營發(fā)展目標、決策運行機制上存在顯著區(qū)別。這些不同所有制主體的數(shù)量比例、功能分工、競爭關(guān)系，共同構(gòu)成了市場主體結(jié)構(gòu)的核心，直接決定了市場競爭是否充分、價格信號是否真實、資源能否順暢流向高效領(lǐng)域。

所有制結(jié)構(gòu)必須與有效市場目標“相匹配”。具體而言，不同所有制主體應(yīng)各安其位、公平競爭、協(xié)同發(fā)展。國有企業(yè)應(yīng)聚焦關(guān)系國計民生的關(guān)鍵領(lǐng)域、天然壟斷領(lǐng)域（如礦產(chǎn)、土地等），發(fā)揮“看家護院”的基礎(chǔ)性作用。這是因為這類領(lǐng)域投資規(guī)模大、回收周期長、公共屬性強且風險系數(shù)高，國有企業(yè)憑借資源整合能力和社會責任屬性，能有效保障國家戰(zhàn)略安全、提供公共產(chǎn)品、穩(wěn)定經(jīng)濟大盤；民營企業(yè)得益于其機制靈活、決策高效、對市場需求反應(yīng)敏銳的天然優(yōu)勢，應(yīng)在競爭性領(lǐng)域充分激發(fā)活力，通過公平競爭實現(xiàn)優(yōu)勝劣汰，成為提升市場效率的核心推動者。要避免國有企業(yè)過度進入競爭性細分領(lǐng)域與民爭利，更要通過制度設(shè)計保障民營企業(yè)平等使用生產(chǎn)要素，在統(tǒng)一規(guī)則下參與市場競爭，從而筑牢有效市場的微觀基礎(chǔ)。

三、有效市場運行面臨市場主體資源配置能力失衡等現(xiàn)實約束

在明確有效市場的前提與核心后，必須直面當前，特別是在國有資本深度參與、資源配置結(jié)構(gòu)發(fā)生深刻變化的背景下，中國構(gòu)建有效市場正面臨系統(tǒng)性挑戰(zhàn)。這些問題并非市場機制的簡單失靈，而是特定制度安排與市場邏輯相互作用的復(fù)雜結(jié)果，其克服需要系統(tǒng)性的改革思維。

（一）資源配置在不同所有制間存在結(jié)構(gòu)性失衡，改變了市場主體面臨的競爭約束

我國有效市場構(gòu)建中最突出的現(xiàn)實挑戰(zhàn)，是資源配置在不同所有制主體間呈現(xiàn)出明顯的結(jié)構(gòu)性差異，導(dǎo)致不同市場主體面臨的競爭約束嚴重失衡。這一問題的形成有著特定的歷史背景，2008年全球金融危機后，我國采取“債務(wù)-投資驅(qū)動”模式應(yīng)對危機，國有企業(yè)成為這一增長模式的核心載體。西方雖也試圖通過擴大債務(wù)提振經(jīng)濟，但由于缺乏國有企業(yè)這一關(guān)鍵載體，流動性投放和投資擴張只能流向民營企業(yè)，且受限于民營企業(yè)獲得資源的公平性考量，政策力度遠不及我國。而我國憑借自身的國有企業(yè)體系，快速集中資源擴大投資、穩(wěn)定經(jīng)濟大盤，在特殊時期切實發(fā)揮了穩(wěn)增長、防風險的關(guān)鍵作用。

但在發(fā)揮重要作用的同時，這一模式也帶來了資源配置的結(jié)構(gòu)性失衡問題。數(shù)據(jù)顯示，當前信貸市場70%的貸款余額、債券市場90%的份額仍集中流向國有企業(yè)和地方政府，國有企業(yè)依托產(chǎn)權(quán)背書持續(xù)獲得大量低成本資源支持。與之相對，民營企業(yè)在資本、土地等關(guān)鍵要素獲取上面臨隱性壁壘，難以獲得與國企平等的競爭基礎(chǔ)。這種差異并非市場競爭自然形成的結(jié)果，而是特定時期政策導(dǎo)向與產(chǎn)權(quán)屬性疊加的產(chǎn)物，長期來看不僅打破了公平競爭的市場格局，也導(dǎo)致部分資源向低效領(lǐng)域集中，成為制約有效市場構(gòu)建的重要瓶頸。

（二）預(yù)算軟約束扭曲價格信號，加劇了市場失靈與“內(nèi)卷性競爭”

市場主體競爭約束的扭曲正通過要素市場和產(chǎn)品市場雙向傳導(dǎo)，加劇市場失靈。一方面，資源約束扭曲會引發(fā)要素市場價格失靈，使得資源配置進一步扭曲。當前大量國有企業(yè)尤其是地方融資平臺，其資產(chǎn)增值主要依賴投資擴張與資產(chǎn)重估，而非真實利潤創(chuàng)造，部分千億級資產(chǎn)的國企營業(yè)額僅幾十億、利潤僅幾億卻背負上千億債務(wù)，且缺乏明確的償債規(guī)劃。背靠地方政府信用，這種軟約束使得國有企業(yè)無需嚴格考量資金成本與投資回報，導(dǎo)致市場上的要素價格無法真實反映資源稀缺程度和使用效率。價格信號的失真，使得市場難以引導(dǎo)資源向高效領(lǐng)域集中，反而讓大量資源沉淀在低效領(lǐng)域，進一步固化了資源配置的結(jié)構(gòu)性失衡。

另一方面，要素市場的扭曲最終傳導(dǎo)至產(chǎn)品市場，引發(fā)系統(tǒng)性的競爭生態(tài)失衡，其影響從企業(yè)行為到市場生態(tài)再到長期發(fā)展，造成較為深遠的負面效應(yīng)。

首先，預(yù)算軟約束與非對稱資本優(yōu)勢導(dǎo)致產(chǎn)品市場價格失靈。部分國有企業(yè)依托非市場化資源支持，敢于長期虧本運營，以低于成本的價格開展掠奪性競爭。這種行為直接剝奪了價格“發(fā)現(xiàn)價值”的核心功能，讓價格信號徹底失真，打破了市場競爭的基本邏輯；其次，非對稱的資源優(yōu)勢迫使部分行業(yè)陷入“內(nèi)卷化”生存困境。依賴正常利潤維持經(jīng)營的民營企業(yè)，在失衡的競爭環(huán)境中難以持續(xù)，往往被迫跟隨壓價，陷入“低價—低利潤—再降價”的惡性循環(huán)。本應(yīng)提升效率的市場競爭，異化為消耗性的價格廝殺，導(dǎo)致市場整體生態(tài)惡化；第三，“內(nèi)卷式”競爭抑制企業(yè)的研發(fā)與創(chuàng)新投入，削弱長期發(fā)展動力。當經(jīng)營重心被低水平價格戰(zhàn)裹挾、利潤被壓低，企業(yè)便難以積累資源投向技術(shù)升級與創(chuàng)新活動。這與西方大型科技企業(yè)持續(xù)投入研發(fā)、聚焦長期競爭力的發(fā)展路徑形成鮮明對比，長遠來看將制約產(chǎn)業(yè)整體進步與經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。

（三）市場失靈倒逼政府介入，但行政干預(yù)存在邊界難題

一方面，要素市場扭曲和競爭失序，往往會倒逼政府以更直接的方式介入市場運行。在實踐中，當?shù)蛢r競爭、產(chǎn)能過剩等問題集中顯現(xiàn)時，政府往往需要出面加以調(diào)控，以防范系統(tǒng)性風險、維護經(jīng)濟穩(wěn)定。但若政府主要通過行政手段直接干預(yù)市場結(jié)果，例如簡單關(guān)停部分企業(yè)或行政劃定市場主體去留，可能在短期內(nèi)緩解矛盾，卻在中長期進一步削弱市場機制。另一方面，干預(yù)的公平性與“回位”問題亟待解決。國有企業(yè)與政府的天然關(guān)聯(lián)，使得行政干預(yù)容易偏向國有主體，難以真正實現(xiàn)“競爭中性”，部分地方政府通過隱性補貼、政策傾斜保護本地國企，進一步固化了資源配置的結(jié)構(gòu)性失衡。更關(guān)鍵的是，政府干預(yù)應(yīng)是“短期補位”而非“長期替代”，但實踐中往往存在“干預(yù)容易回位難”的問題，部分行政干預(yù)一旦啟動便形成路徑依賴，長期介入微觀市場運行，導(dǎo)致市場喪失自我修復(fù)、自我優(yōu)化的能力，最終陷入“干預(yù)—扭曲—再干預(yù)”的惡性循環(huán)。

四、以制度保障實現(xiàn)“有效市場”與“有為政府”精準協(xié)同

構(gòu)建有效市場、發(fā)揮有為政府作用，本質(zhì)上是一場制度層面的系統(tǒng)性重構(gòu)。無論是所有制功能分工的明確、市場化全過程的規(guī)范，還是政府與市場協(xié)同邏輯的厘清，核心都離不開制度的剛性支撐與法治的全面保障。唯有將各項協(xié)同要求固化為可執(zhí)行、可預(yù)期的規(guī)則體系，才能破解當前的結(jié)構(gòu)性約束，讓市場活力充分釋放、政府作用精準發(fā)力。

（一）以明確的功能分工劃定所有制邊界，夯實公平競爭基礎(chǔ)

在我國現(xiàn)實條件下，國有企業(yè)在相當一部分領(lǐng)域已經(jīng)形成穩(wěn)定布局，其在關(guān)系國計民生、國家安全和自然壟斷領(lǐng)域中，具有不可替代的基礎(chǔ)性作用。這一現(xiàn)實決定了，構(gòu)建有效市場并不等同于弱化國有經(jīng)濟，而是要通過清晰的功能定位，使國有資本更好地服務(wù)于整體資源配置效率。為此，應(yīng)通過制度性文件引導(dǎo)與規(guī)范國有資本的布局優(yōu)化，同時以制度剛性保障民營企業(yè)在競爭性領(lǐng)域的平等準入權(quán)，清理資本、土地等要素獲取中的隱性壁壘，讓不同所有制主體在統(tǒng)一規(guī)則下展開充分競爭，從執(zhí)行層面落實“功能互補、公平競爭”的所有制結(jié)構(gòu)要求。

（二）將法治貫穿市場化全過程，強化協(xié)同運行剛性約束

資源配置扭曲、預(yù)算軟約束和價格信號失靈，本質(zhì)上都與法治約束不足密切相關(guān)。應(yīng)通過強化法治對市場主體行為的剛性約束，特別是在反不正當競爭、成本約束和信息披露等方面，明確底線規(guī)則，提升惡性競爭和掠奪性定價的制度成本，使價格機制重新發(fā)揮應(yīng)有的資源引導(dǎo)功能。法治化的關(guān)鍵，不在于增加管制，而在于提升規(guī)則的穩(wěn)定性和可預(yù)期性。當市場主體能夠明確預(yù)期自身在不同情形下面臨的規(guī)則和約束，市場競爭才能從短期博弈轉(zhuǎn)向長期理性決策，有效市場運行所需的信任基礎(chǔ)才能逐步建立。

（三）明確責任邊界，確保政府與市場各安其位

一方面，通過制度設(shè)計明確市場與政府的責任邊界，避免干預(yù)錯位與越位。當市場運行中出現(xiàn)顯著外部性、公共風險或系統(tǒng)性沖擊，導(dǎo)致價格信號在短期內(nèi)無法反映真實供求和成本結(jié)構(gòu)，例如重大突發(fā)事件、宏觀環(huán)境急劇變化或金融沖擊引發(fā)市場預(yù)期劇烈波動時，政府有必要依法、有序地出現(xiàn)，通過規(guī)則性、制度性手段對市場運行進行穩(wěn)定和修復(fù)，其目標在于糾正因外部沖擊造成的價格失真和競爭失序，而非長期替代市場作出資源配置選擇。除此以外，凡屬市場該管、能管好的領(lǐng)域，均嚴格恪守政府的干預(yù)邊界；另一方面，在明確政府干預(yù)范圍的同時，更要同步界定政府介入與回位的時機。當價格信號重新具備引導(dǎo)資源配置的功能、市場競爭秩序回歸常態(tài)后，政府應(yīng)及時退出對微觀資源配置和企業(yè)經(jīng)營活動的直接干預(yù)，回歸規(guī)則制定者和監(jiān)管者角色，防止臨時性政策措施固化為常態(tài)化干預(yù)。只有當政府介入的條件與退出的節(jié)點都清晰、可預(yù)期，才能避免政府與市場角色混淆，推動有效市場與有為政府在各自邊界內(nèi)形成穩(wěn)定、可持續(xù)的良性協(xié)同。

文章僅作為學術(shù)交流，不代表CMF立場。